【正文】
城市管理綜合執(zhí)法已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍開(kāi)展，隨著相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作不斷深化，各地城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的行政案件逐年增多，將戶(hù)外廣告作為城管綜合執(zhí)法的執(zhí)法內(nèi)容已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)成為共識(shí)。但是，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的城管在對(duì)戶(hù)外廣告進(jìn)行執(zhí)法時(shí)往往對(duì)行政相對(duì)人的認(rèn)定產(chǎn)生爭(zhēng)議，導(dǎo)致行政案件難以辦理的困局。在有些復(fù)雜的戶(hù)外廣告行政案件中當(dāng)事人之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致了城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰當(dāng)事人難以正確認(rèn)定，錯(cuò)列行政處罰當(dāng)事人的情況時(shí)有發(fā)生。筆者擬對(duì)城市管理綜合執(zhí)法中對(duì)戶(hù)外廣告處罰相對(duì)人的認(rèn)定問(wèn)題進(jìn)行探討，旨在使得城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠正確認(rèn)定該類(lèi)案件的處罰當(dāng)事人，更好的依法行政。
一、戶(hù)外廣告的定義
廣告的定義在《廣告法》中有明確規(guī)定，《廣告法》第二條規(guī)定：廣告，是指商品經(jīng)營(yíng)者或者服務(wù)提供者承擔(dān)費(fèi)用，通過(guò)一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷(xiāo)的商品或者所提供的服務(wù)的商業(yè)廣告。而戶(hù)外廣告作為廣告的一個(gè)種類(lèi)有著其特定的含義，一般我們認(rèn)為利用公共、自有或他人所有的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地、空間等設(shè)置的廣告看板、燈箱、霓虹燈、電子顯示屏、實(shí)物造型、氣球等戶(hù)外廣告載體稱(chēng)為戶(hù)外廣告。由以上定義我們可以看出，戶(hù)外廣告是指在戶(hù)外設(shè)置的廣告載體，如廣告牌，廣告燈箱，液晶廣告電視屏等等，但是諸如商場(chǎng)內(nèi)部的廣告或是設(shè)置在建筑物內(nèi)部不能為戶(hù)外所目及的廣告均不是戶(hù)外廣告。目前，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)僅僅能夠依法對(duì)戶(hù)外廣告進(jìn)行執(zhí)法，不能對(duì)其他廣告進(jìn)行執(zhí)法。
二、城市管理綜合執(zhí)法中的戶(hù)外廣告執(zhí)法
戶(hù)外廣告的違法行為有許多種，城市管理綜合執(zhí)法并不是對(duì)戶(hù)外廣告的所有違法行為都有執(zhí)法權(quán)。戶(hù)外廣告作為廣告的一種，其設(shè)置和發(fā)布是要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的行政許可的，并且各地對(duì)于戶(hù)外廣告的行政許可均有著不同的規(guī)定，因此城市管理綜合執(zhí)法在對(duì)戶(hù)外廣告進(jìn)行執(zhí)法前必須要明確戶(hù)外廣告的行政許可程序，這樣才能對(duì)戶(hù)外廣告正確執(zhí)法。在執(zhí)法實(shí)踐中戶(hù)外廣告的主管審批許可機(jī)關(guān)一般有2個(gè)——工商行政管理機(jī)關(guān)和市容管理機(jī)關(guān)，有些地區(qū)將戶(hù)外廣告的審批許可機(jī)關(guān)設(shè)定為城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，但是筆者認(rèn)為從現(xiàn)代行政法的基本理念出發(fā)，執(zhí)法機(jī)關(guān)不適合同時(shí)成為審批管理機(jī)關(guān)。鑒于戶(hù)外廣告的審批環(huán)節(jié)涉及多個(gè)部門(mén)，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，戶(hù)外廣告的主管審批許可機(jī)關(guān)一般會(huì)進(jìn)行聯(lián)合審批，再由主管機(jī)關(guān)給予行政許可決定。
一般來(lái)說(shuō)，戶(hù)外廣告的審批許可涉及3個(gè)部門(mén)：1、規(guī)劃部門(mén)要對(duì)戶(hù)外廣告的設(shè)置地點(diǎn)、形態(tài)等是否符合規(guī)劃要求進(jìn)行審批許可；2、工商行政管理部門(mén)要對(duì)戶(hù)外廣告的內(nèi)容是否合法進(jìn)行審批許可；3、市容部門(mén)要綜合市容環(huán)境要求對(duì)戶(hù)外廣告是否可以設(shè)置進(jìn)行審批許可。戶(hù)外廣告的主管審批許可機(jī)關(guān)要根據(jù)上述3個(gè)部門(mén)的審批意見(jiàn)最終決定是否給予戶(hù)外廣告申請(qǐng)人行政許可。
那么戶(hù)外廣告作為可以取得行政許可的一個(gè)行為，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)戶(hù)外廣告的執(zhí)法中一般只能對(duì)戶(hù)外廣告是否取得行政許可進(jìn)行執(zhí)法，通常僅僅對(duì)以下5個(gè)方面的違法行為可以有執(zhí)法權(quán)：1、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)置戶(hù)外廣告設(shè)施；2、戶(hù)外廣告設(shè)施設(shè)置期滿后不按時(shí)拆除；3、戶(hù)外廣告設(shè)施不符合設(shè)置技術(shù)規(guī)范，或者擅自變更戶(hù)外廣告設(shè)施的規(guī)格、結(jié)構(gòu)、色彩；4、不按規(guī)定進(jìn)行戶(hù)外廣告設(shè)施安全檢測(cè)或者不采取安全防范措施；5、戶(hù)外廣告設(shè)施設(shè)置人發(fā)生變更后，未按規(guī)定進(jìn)行備案。以上5項(xiàng)執(zhí)法內(nèi)容均是違反了行政許可相關(guān)規(guī)定需要通過(guò)城管執(zhí)法進(jìn)行糾正的行為。
三、戶(hù)外廣告處罰相對(duì)人的認(rèn)定
一個(gè)戶(hù)外廣告涉及該戶(hù)外廣告的廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者，當(dāng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)依法要對(duì)該戶(hù)外廣告進(jìn)行執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)以誰(shuí)為相對(duì)人呢？有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以廣告經(jīng)營(yíng)者，也就是廣告公司作為行政相對(duì)人進(jìn)行處罰。有的學(xué)者認(rèn)為廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者都可以作為相對(duì)人進(jìn)行處罰，擇一處罰即可。還有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)廣告主和廣告經(jīng)營(yíng)者簽訂廣告合同中的責(zé)任約定來(lái)處罰確定相對(duì)人。筆者認(rèn)為，不能籠統(tǒng)的將廣告主或廣告經(jīng)營(yíng)者認(rèn)定為戶(hù)外廣告的處罰相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)綜合案件的實(shí)際情況，根據(jù)不同的情況認(rèn)定處罰相對(duì)人。筆者比較贊同根據(jù)該戶(hù)外廣告合同的性質(zhì)來(lái)綜合認(rèn)定處罰當(dāng)事人比較合理。
�。ㄒ唬⿷�(hù)外廣告合同為承攬合同的處罰相對(duì)人
《合同法》第二百五十一條規(guī)定，承攬合同是承攬人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人給付報(bào)酬的合同。承攬包括加工、定作、修理、復(fù)制、測(cè)試、檢驗(yàn)等工作。
1、廣告主與廣告經(jīng)營(yíng)者訂立的廣告合同是純粹意義上的加工承攬合同，僅僅要求廣告經(jīng)營(yíng)者為其制作、加工、設(shè)置戶(hù)外廣告，不涉及戶(hù)外廣告的發(fā)布許可，那么廣告主就應(yīng)當(dāng)為其設(shè)置戶(hù)外廣告的全部行為承擔(dān)行政法律責(zé)任。此時(shí)的廣告經(jīng)營(yíng)者可以視作是廣告主設(shè)置戶(hù)外廣告的實(shí)施者，當(dāng)該戶(hù)外廣告設(shè)置行為成立之時(shí)也就視作廣告主設(shè)置行為完成。在該種情形下，如果該戶(hù)外廣告的設(shè)置違反城市管理法律規(guī)定的話，城管執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)以廣告主為處罰相對(duì)人進(jìn)行執(zhí)法。
2、廣告主與廣告經(jīng)營(yíng)者訂立的廣告合同是附條件的承攬合同——這里所指的附條件僅僅是指要求廣告經(jīng)營(yíng)者辦理戶(hù)外廣告審批許可后才可制作、設(shè)置戶(hù)外廣告，如果廣告經(jīng)營(yíng)者明知合同中附有要求其辦理戶(hù)外廣告審批許可的條件，其接受該條件，訂立廣告合同并設(shè)置戶(hù)外廣告的，廣告經(jīng)營(yíng)者將對(duì)設(shè)置戶(hù)外廣告的全部行為承擔(dān)行政法律責(zé)任。
為什么這種情況下廣告主不承擔(dān)非法設(shè)置的法律后果呢？筆者認(rèn)為，這種情況下廣告主已經(jīng)通過(guò)合同的形式將戶(hù)外廣告設(shè)置的行為人轉(zhuǎn)移為廣告經(jīng)營(yíng)者，廣告主明知戶(hù)外廣告的設(shè)置應(yīng)當(dāng)取得行政許可，并在合同中對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行了要約明示。如果廣告經(jīng)營(yíng)者不接受該條件那么該合同不成立，也就不會(huì)發(fā)生設(shè)置戶(hù)外廣告的行為。如果廣告經(jīng)營(yíng)者接受該條件，那么其就明知應(yīng)當(dāng)先取得行政許可后才能設(shè)置戶(hù)外廣告。一旦廣告經(jīng)營(yíng)者在未取得行政許可的情況下履行合同，擅自設(shè)置戶(hù)外廣告，我們可以認(rèn)為廣告主與廣告經(jīng)營(yíng)者的廣告合同未生效，該設(shè)置戶(hù)外廣告的行為是廣告經(jīng)營(yíng)者的自行行為，與廣告主無(wú)關(guān)。因此，此種情形下城管執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)將廣告經(jīng)營(yíng)者作為處罰相對(duì)人進(jìn)行執(zhí)法。
3、廣告主為同一戶(hù)外廣告與多家廣告經(jīng)營(yíng)者訂立廣告合同的。
這種情況比較罕見(jiàn)，但是在執(zhí)法實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生。例如：某廣告主要設(shè)置戶(hù)外廣告，其與甲公司訂立了戶(hù)外廣告制作合同，與乙公司訂立了戶(hù)外廣告設(shè)置合同，與丙公司訂立了廣告發(fā)布合同要求丙公司辦理戶(hù)外廣告設(shè)置行政許可�，F(xiàn)在該戶(hù)外廣告已經(jīng)設(shè)置，但是丙公司并未取得該戶(hù)外廣告的行政許可，此時(shí)誰(shuí)應(yīng)當(dāng)為該戶(hù)外廣告的設(shè)置行為承擔(dān)行政法律責(zé)任？有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由該戶(hù)外廣告的實(shí)際設(shè)置者乙公司承擔(dān)行政責(zé)任。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由丙公司承擔(dān)設(shè)置戶(hù)外廣告的行政責(zé)任，因?yàn)楸镜倪`約行為直接導(dǎo)致了該戶(hù)外廣告的法律責(zé)任，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同約定由丙公司承擔(dān)行政法律責(zé)任。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由廣告主承擔(dān)設(shè)置戶(hù)外廣告的全部行政責(zé)任。筆者認(rèn)為在該情形下，廣告主應(yīng)當(dāng)為該戶(hù)外廣告的設(shè)置行為承擔(dān)全部行政法律責(zé)任。理由如下：1、甲公司僅僅是制作戶(hù)外廣告，并未實(shí)際實(shí)施設(shè)置戶(hù)外廣告，因此甲公司制作戶(hù)外廣告的行為并不違法。2、乙公司設(shè)置戶(hù)外廣告的行為是其履行承攬合同，其設(shè)置戶(hù)外廣告可以視作是廣告主設(shè)置戶(hù)外廣告的實(shí)施者，所以應(yīng)當(dāng)由廣告主承擔(dān)設(shè)置戶(hù)外廣告的行政責(zé)任。3、雖然丙公司未按照合同要求取得行政許可導(dǎo)致該設(shè)置戶(hù)外廣告行為違法。但是我們應(yīng)當(dāng)注意到丙公司與廣告主之間訂立的是民事合同，丙公司的違約行為應(yīng)當(dāng)由民事法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，不能將民事法律關(guān)系凌駕于行政法律關(guān)系之上。如果以民事合同中的約定作為行政執(zhí)法的依據(jù)將失去行政法律存在的意義。丙公司未按照合同約定取得行政許可的確是導(dǎo)致設(shè)置戶(hù)外廣告行為違法的根本原因，但是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不能因?yàn)楸疚绰男泻贤蛯⒈咀鳛橄鄬?duì)人進(jìn)行執(zhí)法。該戶(hù)外廣告的設(shè)置人是廣告主，其在丙公司未取得行政許可的前提下不應(yīng)當(dāng)要求乙公司為其設(shè)置戶(hù)外廣告，因此廣告主應(yīng)當(dāng)為設(shè)置戶(hù)外廣告的行為承擔(dān)行政法律責(zé)任。至于丙公司未取得行政許可的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由廣告主通過(guò)民事法律途徑與丙公司進(jìn)行解決，不屬于城管執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法的范疇。綜上所述，筆者認(rèn)為在此種情形下，廣告主應(yīng)當(dāng)為設(shè)置戶(hù)外廣告的行為承擔(dān)全部的行政法律責(zé)任。
（二）戶(hù)外廣告合同為委托合同的處罰相對(duì)人
《合同法》第三百九十六條規(guī)定：委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務(wù)的合同。對(duì)于戶(hù)外廣告合同來(lái)說(shuō)，執(zhí)法實(shí)踐中常見(jiàn)的戶(hù)外廣告合同形式大多為委托合同，一般來(lái)說(shuō)廣告主與廣告經(jīng)營(yíng)者訂立的戶(hù)外廣告合同中會(huì)約定委托廣告經(jīng)營(yíng)者制作、發(fā)布戶(hù)外廣告，同時(shí)會(huì)委托廣告經(jīng)營(yíng)者辦理戶(hù)外廣告行政許可。如果廣告經(jīng)營(yíng)者在合同履行中未取得行政許可設(shè)置了合同中的戶(hù)外廣告將由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)行政法律后果？有的學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)誰(shuí)行為誰(shuí)負(fù)責(zé)的行政處罰原則應(yīng)當(dāng)由廣告經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)行政法律后果。有的學(xué)者認(rèn)為，該委托合同可以視為委托代理，基于委托代理法律關(guān)系被委托人的所有行為應(yīng)當(dāng)由委托人承擔(dān)法律后果，因此應(yīng)當(dāng)由廣告主來(lái)承擔(dān)行政法律后果。筆者認(rèn)為，委托合同并非一定含有代理權(quán)的授予。委托人委托處理經(jīng)濟(jì)意義或單純事實(shí)行為時(shí)，委托人可以不必授予受托人代理權(quán)。如果受托人完全可以以自己的名義處理委托事務(wù)，委托人也可以不授予代理權(quán)。因此，戶(hù)外廣告合同為委托合同時(shí)的處罰相對(duì)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待。
1、新設(shè)專(zhuān)屬戶(hù)外廣告委托合同
所謂新設(shè)戶(hù)外廣告委托合同是指應(yīng)廣告主要求，廣告經(jīng)營(yíng)者受托在廣告陣地上為廣告主制作、設(shè)置、發(fā)布專(zhuān)屬?gòu)V告主發(fā)布戶(hù)外廣告的委托合同。對(duì)于此種委托合同筆者認(rèn)為，由于該戶(hù)外廣告屬于新設(shè)的專(zhuān)屬戶(hù)外廣告，廣告內(nèi)容的受益人只可能是廣告主，廣告經(jīng)營(yíng)者設(shè)置該戶(hù)外廣告的行為可以視為是廣告主授權(quán)廣告經(jīng)營(yíng)者為其處理設(shè)置戶(hù)外廣告的全部事宜。這種戶(hù)外廣告委托合同視作廣告主委托授權(quán)廣告經(jīng)營(yíng)者為其代理設(shè)置戶(hù)外廣告的合同，因此根據(jù)《民法通則》相關(guān)規(guī)定，廣告主應(yīng)當(dāng)為廣告經(jīng)營(yíng)者設(shè)置戶(hù)外廣告的行為承擔(dān)法律責(zé)任，同時(shí)廣告主也應(yīng)當(dāng)成為該戶(hù)外廣告的行政法律責(zé)任的承擔(dān)者。當(dāng)然，有的學(xué)者認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)廣告主進(jìn)行行政處罰后，廣告主將會(huì)通過(guò)民事訴訟的途徑向廣告經(jīng)營(yíng)者追究違約的民事責(zé)任，廣告經(jīng)營(yíng)者將最終承擔(dān)行政處罰的罰款，因此為了減少訴累，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接對(duì)廣告經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行行政處罰，即將廣告經(jīng)營(yíng)者作為行政處罰相對(duì)人。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是一種對(duì)行政法基本理念的謬誤，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的基本特征是不同的：①行政法律關(guān)系的一方必須是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或受其委托和授權(quán)的組織，即必須有代表國(guó)家從事行政管理的當(dāng)事人。②行政法律關(guān)系中的當(dāng)事人的地位往往是不平等的。③行政法律關(guān)系的當(dāng)事人，其權(quán)利和義務(wù)等都是由有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章等事先規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)和其他當(dāng)事人都不能自由選擇。④行政法律關(guān)系中的違法者，要向其主管機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)按照行政法的要求正確認(rèn)定執(zhí)法相對(duì)人，不應(yīng)當(dāng)將相對(duì)人與第三人的民事糾紛同行政執(zhí)法混為一談，更不應(yīng)當(dāng)將合同責(zé)任約定作為判斷行政案件相對(duì)人的依據(jù)。至于第三人是否合同違約，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最終的經(jīng)濟(jì)賠償，這是民事法律需要調(diào)整的內(nèi)容，行政執(zhí)法不應(yīng)當(dāng)裁決民事法律關(guān)系。因此筆者認(rèn)為，不論合同雙方當(dāng)事人如何約定責(zé)任承擔(dān)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政違法行為構(gòu)成要件正確認(rèn)定執(zhí)法相對(duì)人，不必考慮合同中的責(zé)任約定。
2、戶(hù)外廣告發(fā)布委托合同
所謂戶(hù)外廣告發(fā)布委托合同是指廣告主委托廣告經(jīng)營(yíng)者，在廣告經(jīng)營(yíng)者所有的戶(hù)外廣告設(shè)施上為廣告主發(fā)布戶(hù)外廣告的委托合同。這種戶(hù)外廣告委托合同形式上是一個(gè)委托合同，但是其實(shí)質(zhì)可以看做是一個(gè)買(mǎi)賣(mài)合同，即廣告主向廣告經(jīng)營(yíng)者購(gòu)買(mǎi)戶(hù)外廣告的媒體服務(wù)。如果此時(shí)廣告經(jīng)營(yíng)者為了該發(fā)布該戶(hù)外廣告而違法設(shè)置戶(hù)外廣告設(shè)施或有其他戶(hù)外廣告違法行為都應(yīng)當(dāng)由廣告經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)全部行政法律后果。為什么在這種委托合同中廣告主不需要承擔(dān)行政法律后果呢？我們可以將該種合同視作是廣告主與廣告經(jīng)營(yíng)者之間的買(mǎi)賣(mài)合同，廣告主的義務(wù)是按約支付對(duì)價(jià)，廣告經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)是合法的將戶(hù)外廣告進(jìn)行發(fā)布完成媒體服務(wù)。《合同法》規(guī)定，買(mǎi)賣(mài)合同的出賣(mài)方在交付標(biāo)的物前，標(biāo)的物一切風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任均有出賣(mài)方承擔(dān)。同時(shí)《合同法》還規(guī)定，出賣(mài)的標(biāo)的物，應(yīng)當(dāng)屬于出賣(mài)人所有或者出賣(mài)人有權(quán)處分。如果廣告經(jīng)營(yíng)者在未取得戶(hù)外廣告行政許可的前提下設(shè)置、發(fā)布戶(hù)外廣告的，該戶(hù)外廣告就屬于非法戶(hù)外廣告，廣告經(jīng)營(yíng)者無(wú)權(quán)處分非法戶(hù)外廣告，同時(shí)廣告經(jīng)營(yíng)者也就談不上向廣告主交付戶(hù)外廣告標(biāo)的。因此，該非法戶(hù)外廣告的全部行政法律后果將由廣告經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)。
�。ㄋ模o(wú)效戶(hù)外廣告合同的處罰相對(duì)人
此種情況十分罕見(jiàn)，執(zhí)法實(shí)踐中也鮮有發(fā)現(xiàn)，筆者在對(duì)戶(hù)外廣告執(zhí)法研究中僅僅遇見(jiàn)2例�！逗贤ā返谖迨䲢l規(guī)定：有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)于戶(hù)外廣告來(lái)說(shuō)導(dǎo)致合同無(wú)效的情況一般只有兩種：一、合同主體不存在；二、偽造行政許可。
虛假合同：如某公司與某廣告公司訂立合同，要求廣告公司為其制作、發(fā)布戶(hù)外廣告，廣告公司未經(jīng)行政許可擅自設(shè)置、發(fā)布戶(hù)外廣告，并收取某公司價(jià)款。但是，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處時(shí)發(fā)現(xiàn)，該廣告公司根本未登記注冊(cè)在或是在合同訂立前早已被工商行政機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，因此從法律意義上來(lái)說(shuō)該廣告公司就是一個(gè)“死人”，對(duì)于“死人”來(lái)說(shuō)不存在訂立合同，導(dǎo)致了某公司與該廣告公司訂立的戶(hù)外廣告合同無(wú)效。
該種情況下誰(shuí)將為該戶(hù)外廣告承擔(dān)行政法律責(zé)任？通常來(lái)說(shuō)，這種無(wú)效合同基本符合《刑法》第二百二十四條規(guī)定的合同詐騙罪的構(gòu)成要件。筆者認(rèn)為除非廣告主有證據(jù)證明其為合同詐騙受害人，否則廣告主應(yīng)當(dāng)為該戶(hù)外廣告承擔(dān)行政法律后果。因?yàn)樵谶@種情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不可能認(rèn)定“死人”實(shí)施了行政違法行為，也不可能對(duì)“死人”進(jìn)行處罰，此時(shí)廣告主如果怠于追究對(duì)方合同詐騙行為的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有理由認(rèn)為該戶(hù)外廣告設(shè)置、發(fā)布的行為人是廣告主，該合同是廣告主與他人惡意串通，逃避行政責(zé)任的虛假合同。但是，如果公安機(jī)關(guān)對(duì)該合同詐騙立案?jìng)刹榈模枪軋?zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)中止行政執(zhí)法程序，待公安機(jī)關(guān)作出處理或人民法院判決后再依據(jù)司法機(jī)關(guān)查明的事實(shí)認(rèn)定處罰相對(duì)人。
偽造行政許可：如某公司與某廣告公司訂立合同，要求廣告公司為其制作、發(fā)布戶(hù)外廣告，廣告主向廣告公司提供戶(hù)外廣告行政許可或廣告公司向廣告主提供戶(hù)外廣告行政許可，并以此為依據(jù)設(shè)置戶(hù)外廣告。但是，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處時(shí)發(fā)現(xiàn)，該戶(hù)外廣告的行政許可是一份偽造的行政許可，該戶(hù)外廣告實(shí)質(zhì)上根本沒(méi)有取得過(guò)任何行政許可，是一個(gè)非法戶(hù)外廣告。
該種情況下誰(shuí)將為該戶(hù)外廣告承擔(dān)行政法律責(zé)任？筆者認(rèn)為，這種偽造行政許可的行為直接導(dǎo)致了善意相對(duì)方有理由認(rèn)為合同中的標(biāo)的戶(hù)外廣告是一個(gè)合法戶(hù)外廣告，因此其非法設(shè)置戶(hù)外廣告的行為不具有主觀故意，設(shè)置人此時(shí)處于一種被欺詐的狀態(tài)。因此，在該種情形下，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由偽造行政許可的一方承擔(dān)行政法律責(zé)任。換而言之，如果是廣告公司向廣告主提供偽造行政許可并設(shè)置戶(hù)外廣告的，廣告公司將承擔(dān)全部行政法律責(zé)任；如果是廣告主向廣告公司提供偽造行政許可，并導(dǎo)致廣告公司認(rèn)為該戶(hù)外廣告合法而設(shè)置的，廣告主將承擔(dān)全部行政法律責(zé)任。對(duì)于第二情況，有的學(xué)者認(rèn)為廣告主并未實(shí)施設(shè)置戶(hù)外廣告的行為，不應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行處罰。筆者認(rèn)為，在這種情況下廣告主明知該戶(hù)外廣告未經(jīng)行政許可不得設(shè)置，而其通過(guò)偽造行政許可的手段騙取廣告公司設(shè)置戶(hù)外廣告的，我們可以認(rèn)為廣告公司僅僅是廣告主非法設(shè)置戶(hù)外廣告的“施工工具”，實(shí)際行為人是廣告主，因此廣告主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部行政法律責(zé)任。但是，廣告公司明知廣告主提供偽造行政許可的，由廣告公司承擔(dān)全部行政法律責(zé)任。
綜上所述，戶(hù)外廣告執(zhí)法是城管執(zhí)法中較為復(fù)雜和疑難的執(zhí)法領(lǐng)域，其涉及相對(duì)人較多，而且相對(duì)人之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，城管在進(jìn)行執(zhí)法時(shí)對(duì)處罰相對(duì)人的認(rèn)定較難。筆者通過(guò)上述論述將戶(hù)外廣告相對(duì)人之間的關(guān)系進(jìn)行了詳細(xì)分析，并對(duì)不同戶(hù)外廣告合同的處罰相對(duì)人的認(rèn)定進(jìn)行闡述，旨在使得城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理戶(hù)外廣告執(zhí)法案件時(shí)能夠正確認(rèn)定處罰相對(duì)人，更好的履行依法行政的執(zhí)法職責(zé)。
