各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院,新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院:
現(xiàn)將《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》印發(fā)給你們,請(qǐng)參照?qǐng)?zhí)行。執(zhí)行中有什么問題,請(qǐng)及時(shí)報(bào)告我院。
2004年5月18日
關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要
行政審判涉及的法律規(guī)范層級(jí)和門類較多,立法法施行以后有關(guān)法律適用規(guī)則亦發(fā)生了很大變化,在法律適用中經(jīng)常遇到如何識(shí)別法律依據(jù)、解決法律規(guī)范沖突等各種疑難問題。這些問題能否妥當(dāng)?shù)丶右越鉀Q,直接影響行政審判的公正和效率。而且,隨著我國法治水平的提高和適應(yīng)加人世貿(mào)組織的需要,行政審判在解決法律規(guī)范沖突、維護(hù)法制統(tǒng)一中的作用越來越突出。為準(zhǔn)確適用法律規(guī)范,確保行政案件的公正審理,維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán),促進(jìn)依法行政,最高人民法院行政審判庭曾就審理行政案件適用法律規(guī)范的突出問題進(jìn)行專題調(diào)研,并征求有關(guān)部門意見。 2003年10月,最高人民法院在上海召開全國法院行政審判工作座談會(huì)期間,就審理行政案件適用法律規(guī)范問題進(jìn)行了專題座談。與會(huì)人員在總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)立法法、行政訴訟法及其他有關(guān)法律規(guī)定,對(duì)一些帶有普遍性的問題形成了共識(shí)。現(xiàn)將有關(guān)內(nèi)容紀(jì)要如下:
一、關(guān)于行政案件的審判依據(jù)
根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定,人民法院審理行政案件,依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例,參照規(guī)章。在參照規(guī)章時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷,對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。根據(jù)立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例關(guān)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章的解釋的規(guī)定,全國人大常委會(huì)的法律解釋,國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋,人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù);規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋,人民法院審理行政案件時(shí)參照適用。
考慮建國后我國立法程序的沿革情況,現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型:一是國務(wù)院制定并公布的行政法規(guī);二是立法法施行以前,按照當(dāng)時(shí)有效的行政法規(guī)制定程序,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件,不再屬于行政法規(guī);三是在清理行政法規(guī)時(shí)由國務(wù)院確認(rèn)的其他行政法規(guī)。
行政審判實(shí)踐中,經(jīng)常涉及有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件,主要是:國務(wù)院部門以及省、市、自治區(qū)和較大的市的人民政府或其主管部門對(duì)于具體應(yīng)用法律、法規(guī)或規(guī)章作出的解釋;縣級(jí)以上人民政府及其主管部門制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)往往將這些具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源,對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。但是,人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模谡J(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力;人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述。
二、關(guān)于法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則
調(diào)整同一對(duì)象的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的法律規(guī)范因規(guī)定不同的法律后果而產(chǎn)生沖突的,一般情況下應(yīng)當(dāng)按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則,判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范。沖突規(guī)范所涉及的事項(xiàng)比較重大、有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)是否存在沖突有不同意見、應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用的法律規(guī)范的合法有效性尚有疑問或者按照法律適用規(guī)則不能確定如何適用時(shí),依據(jù)立法法規(guī)定的程序逐級(jí)送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)裁決。
(一)下位法不符合上位法的判斷和適用
下位法的規(guī)定不符合上位法的,人民法院原則上應(yīng)當(dāng)適用上位法。當(dāng)前許多具體行政行為是依據(jù)下位法作出的,并未援引和適用上位法。在這種情況下,為維護(hù)法制統(tǒng)一,人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)下位法是否符合上位法一并進(jìn)行判斷。經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的,應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法認(rèn)定被訴具體行政行為的合法性。從審判實(shí)踐看,下位法不符合上位法的常見情形有:下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍,或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍;下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利,或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍;下位法擴(kuò)大行政主體或其職權(quán)范圍;下位法延長上位法規(guī)定的履行法定職責(zé)期限;下位法以參照、準(zhǔn)用等方式擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件;下位法增設(shè)或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件;下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍;下位法改
變上位法已規(guī)定的違法行為的性質(zhì);下位法超出上位法規(guī)定的強(qiáng)制措施的適用范圍、種類和方式,以及增設(shè)或者限縮其適用條件;法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設(shè)定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可,或者增設(shè)違反上位法的行政許可條件;其他相抵觸的情形。
法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)修改后,其實(shí)施性規(guī)定未被明文廢止的,人民法院在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)分下列情形:實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)相抵觸的,不予適用;因法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的修改,相應(yīng)的實(shí)施性規(guī)定喪失依據(jù)而不能單獨(dú)施行的,不予適用;實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)不相抵觸的,可以適用。
(二)特別規(guī)定與一般規(guī)定的適用關(guān)系
同一法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章內(nèi)的不同條文對(duì)相同事項(xiàng)有一般規(guī)定和特別規(guī)定的,優(yōu)先適用特別規(guī)定。
法律之間、行政法規(guī)之間或者地方性法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的,人民法院原則上應(yīng)按照下列情形適用:新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的,適用舊的特別規(guī)定;新的一般規(guī)定廢止舊的特別規(guī)定的,適用新的一般規(guī)定。不能確定新的一般規(guī)定是否允許舊的規(guī)定繼續(xù)適用的,人民法院應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理,屬于法律的,逐級(jí)上報(bào)最高人民法院送請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決;屬于行政法規(guī)的,逐級(jí)上報(bào)最高人民法院送請(qǐng)國務(wù)院裁決;屬于地方性法規(guī)的,由高級(jí)人民法院送請(qǐng)制定機(jī)關(guān)裁決。
(三)地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突的選擇適用
地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的,人民法院一般可以按照下列情形適用:(1)法律或者行政法規(guī)授權(quán)部門規(guī)章作出實(shí)施性規(guī)定的,其規(guī)定優(yōu)先適用;(2)尚未制定法律、行政法規(guī)的,部門規(guī)章對(duì)于國務(wù)院決定、命令授權(quán)的事項(xiàng),或者對(duì)于中央宏觀調(diào)控的事項(xiàng)、需要全國統(tǒng)一的市場(chǎng)活動(dòng)規(guī)則及對(duì)外貿(mào)易和外商投資等需要全國統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)作出的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用;(3)地方性法規(guī)根據(jù)法律或者行政法規(guī)的授權(quán),根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用;(4)地方性法規(guī)對(duì)屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)作出的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用;(5)尚未制定法律、行政法規(guī)的,地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況,對(duì)需要全國統(tǒng)一規(guī)定以外的事項(xiàng)作出的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用; (6)能夠直接適用的其他情形。不能確定如何適用的,應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理,逐級(jí)上報(bào)最高人民法院按照立法法第八十六條第一款第(二)項(xiàng)的規(guī)定送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)處理。
(四)規(guī)章沖突的選擇適用
部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)相同事項(xiàng)的規(guī)定不一致的,人民法院一般可以按照下列情形適用:(1)法律或者行政法規(guī)授權(quán)部門規(guī)章作出實(shí)施性規(guī)定的,其規(guī)定優(yōu)先適用;(2)尚未制定法律、行政法規(guī)的,部門規(guī)章對(duì)于國務(wù)院決定、命令授權(quán)的事項(xiàng),或者對(duì)屬于中央宏觀調(diào)控的事項(xiàng)、需要全國統(tǒng)一的市場(chǎng)活動(dòng)規(guī)則及對(duì)外貿(mào)易和外商投資等事項(xiàng)作出的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用; (3)地方政府規(guī)章根據(jù)法律或者行政法規(guī)的授權(quán),根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用;(4)地方政府
規(guī)章對(duì)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用;(5)能夠直接適用的其他情形。不能確定如何適用的,應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理,逐級(jí)上報(bào)最高人民法院送請(qǐng)國務(wù)院裁決。
國務(wù)院部門之間制定的規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的,人民法院一般可以按照下列情形選擇適用:(1)適用與上位法不相抵觸的部門規(guī)章規(guī)定;(2)與上位法均不抵觸的,優(yōu)先適用根據(jù)專屬職權(quán)制定的規(guī)章規(guī)定;(3)兩個(gè)以上的國務(wù)院部門就涉及其職權(quán)范圍的事項(xiàng)聯(lián)合制定的規(guī)章規(guī)定,優(yōu)先于其中一個(gè)部門單獨(dú)作出的規(guī)定;(4)能夠選擇適用的其他情形。不能確定如何適用的,應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理,逐級(jí)上報(bào)最高人民法院送請(qǐng)國務(wù)院裁決。
國務(wù)院部門或者省、市、自治區(qū)人民政府制定的其他規(guī)范性文件對(duì)相同事項(xiàng)的規(guī)定不一致的,參照上列精神處理。
三、關(guān)于新舊法律規(guī)范的適用規(guī)則
根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識(shí)和做法,行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前,具體行政行為作出在新法施行以后,人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí),實(shí)體問題適用舊法規(guī)定,程序問題適用新法規(guī)定,但下列情形除外:(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的;(二)適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的;(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的。
四、關(guān)子法律規(guī)范具體應(yīng)用解釋問題
在裁判案件中解釋法律規(guī)范,是人民法院適用法律的重要組成部分。人民法院對(duì)于所適用的法律規(guī)范,一般按照其通常語義進(jìn)行解釋;有專業(yè)上的特殊涵義的,該涵義優(yōu)先;語義不清楚或者有歧義的,可以根據(jù)上下文和立法宗旨、目的和原則等確定其涵義。
法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項(xiàng)后,又以“等”、“其他”等詞語進(jìn)行表述的,屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以“等”、“其他”等概括性用語表示的事項(xiàng),均為明文列舉的事項(xiàng)以外的事項(xiàng),且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項(xiàng)類似的事項(xiàng)。
人民法院在解釋和適用法律時(shí),應(yīng)當(dāng)妥善處理法律效果與社會(huì)效果的關(guān)系,既要嚴(yán)格適用法律規(guī)定和維護(hù)法律規(guī)定的嚴(yán)肅性,確保法律適用的確定性、統(tǒng)一性和連續(xù)性,又要注意與時(shí)俱進(jìn),注意辦案的社會(huì)效果,避免刻板僵化地理解和適用法律條文,在法律適用中維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。