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涉外勞動爭議 |
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| 非正規(guī)就業(yè)群體社會保護(hù)的國際參照——發(fā)展中國家的視角 |
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作者：石家莊趙麗娜律師編輯
出處：法律顧問網(wǎng)·涉外coinwram.com
時間：2010/10/11 15:35:00 |
非正規(guī)就業(yè)群體社會保護(hù)的國際參照——發(fā)展中國家的視角
張青
【內(nèi)容提要】現(xiàn)代化推進(jìn)的時空壓縮特點，使非正規(guī)就業(yè)成為發(fā)展中國家部分勞動者主要的就業(yè)形式之一，如何為非正規(guī)就業(yè)者提供社會保護(hù)，發(fā)展中國家進(jìn)行了有益的探索，通過文獻(xiàn)考察，筆者從維權(quán)到增權(quán)、行業(yè)組織化以及培育自組織等幾個方面考察了非正規(guī)就業(yè)者社會保護(hù)的國際經(jīng)驗，為中國解決非正規(guī)就業(yè)人員的社會保護(hù)提供某些借鑒和參照。
【關(guān)鍵詞】非正規(guī)就業(yè) 社會保護(hù) 發(fā)展中國家
[Abstract]The time-space compression of modernization makes irregular employment one of the major forms for some workers in developing countries，where profitable researches have been conducted to protect them.Based on the textual study，the article makes a survey on the international experiences concerning social protection for these workers in terms of fights safeguarding and enlarging，organization and serf-organization，etc. so as to offer some reference for China to handle similar problems.
[Key words]irregular employment；social protection；developing countries
一、非正規(guī)就業(yè)的界定
非正規(guī)就業(yè)（informal employment）是指在規(guī)模較小、技術(shù)落后、資金較少、收入低微，得不到政府相關(guān)部門的保護(hù)和支持的部門進(jìn)行的生產(chǎn)和經(jīng)營活動。之所以稱之為非正規(guī)就業(yè)，是為了與那些有固定的勞資關(guān)系，受到政府相關(guān)部門的支持和保護(hù)并享有一定的福利和保障的部門就業(yè)形式相區(qū)別。不同的國家對非正規(guī)就業(yè)的稱謂各不相同，在印度把非正規(guī)就業(yè)稱為無組織部門就業(yè)，巴西把非正規(guī)部門就業(yè)的人員稱為無勞工證者，南非稱其為邊緣部門就業(yè)，或者稱為第二部門就業(yè)，在我國則稱其為靈活就業(yè)。
隨著經(jīng)濟(jì)全球化、社會轉(zhuǎn)型和勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，不論是在發(fā)達(dá)國家、轉(zhuǎn)型國家，還是欠發(fā)達(dá)國家，非正規(guī)就業(yè)都成為正規(guī)就業(yè)的重要補充形式，特別是在發(fā)展中國家，由于城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動力大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，這些轉(zhuǎn)移的勞動力，受制于自身人力資本，以及其它一些制度因素，很難在正規(guī)部門就業(yè)。城市正規(guī)部門受制于自身發(fā)展的規(guī)模，也很難為需要就業(yè)者提供充分就業(yè)的保障。因此城市外來勞動力以及因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而擠出的勞動人口，在體制外尋求謀生的途徑，形成了與正規(guī)就業(yè)部門相對應(yīng)的體制外的非正規(guī)就業(yè)模式。
二、非正規(guī)就業(yè)的規(guī)模及其生存狀況
從全球范圍來看，非正規(guī)就業(yè)模式已經(jīng)成為體制外勞動者重要的維持生計的方式之一，其數(shù)量不斷增多，并有逐漸擴(kuò)大的趨勢。從地區(qū)發(fā)展看，根據(jù)國際勞工組織2002年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，非正規(guī)就業(yè)在城市就業(yè)中占據(jù)了很大的比例。如在北非，非正規(guī)部門就業(yè)者占城市非農(nóng)部門就業(yè)的比例是到48％，撒哈拉以南非洲，非正規(guī)部門的就業(yè)者占城市就業(yè)的比例是72％，亞洲的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是65％，拉丁美洲的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是51％，全球平均總計45％—50％[1]（P50）。從國別考察，1989年在加納的勞動適齡人口中，59％的人屬于自謀職業(yè)者；在馬來西亞這一比例達(dá)到20％[2]在巴西，大約7100萬勞動力即總?cè)丝诘?4.7％在非正規(guī)部門就業(yè)。從嚴(yán)格意義上來說，如果把目標(biāo)鎖定在經(jīng)濟(jì)活動人口范圍內(nèi)（15歲—64歲），那么巴西在非正規(guī)部門就業(yè)的人口將占到64.4％[3]（P3）。從1990—1997年巴西主要國家的非正規(guī)就業(yè)都占全部就業(yè)人口的一半以上。在拉美其他國家，非正規(guī)就業(yè)對吸納勞動力減緩就業(yè)壓力也發(fā)揮著重要的作用。如在阿根廷非正規(guī)部門就業(yè)的人口占全部就業(yè)人口的51.2％，玻利維亞占59.4％，智利50.6％，哥倫比亞55.1％，厄瓜多爾56.3％，墨西哥57.6％，秘魯54.9％[4]（P18）。在西非，大多數(shù)國家的非正規(guī)部門的就業(yè)比例達(dá)到一半以上。在布基那法索和塞拉利昂，非正規(guī)部門的就業(yè)比例高達(dá)75％。印度尼西亞擁有世界上規(guī)模最大的非正規(guī)部門經(jīng)濟(jì)，為勞動力提供了大量的就業(yè)機(jī)會，在1980年到1990年這十年中，印度尼西亞的經(jīng)濟(jì)活動人口在非正規(guī)部門就業(yè)的人數(shù)占其全部勞動力的60％多。1998年，在農(nóng)村地區(qū)從事非正規(guī)部門經(jīng)濟(jì)的勞動力為4 300萬人，在城市中在非正規(guī)部門就業(yè)的勞動力為1 400萬人，大致相當(dāng)于印度尼西亞勞動人口的65％[5]（P116）。非正規(guī)就業(yè)在緩解發(fā)展中國家的就業(yè)壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、特別是在增加婦女的就業(yè)機(jī)會等方面發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。
但是從非正規(guī)就業(yè)群體所從事的主要職業(yè)來看，其成員大部分是由于經(jīng)濟(jì)變遷和社會轉(zhuǎn)型遭到社會排斥，特別是在鄉(xiāng)村與城市之間形成的推力與拉力的作用下而向城市流動的新移民，他們受到自身人力資本的限制和制度約束，為了謀求生存而不得不到非正規(guī)部門從事生產(chǎn)和服務(wù)的群體。因此從社會分層的角度而言，非正規(guī)就業(yè)群體的大部分仍居于社會底層的地位。這一就業(yè)群體本身的非正規(guī)性特點使其容易遭受一系列不利因素和風(fēng)險，如惡劣的生活及工作環(huán)境，所從事職業(yè)的“三D”（即英語dirty、danger、difficulty）特點所帶來的職業(yè)風(fēng)險，人力資本和資金所限而導(dǎo)致的低收入風(fēng)險，就業(yè)方式的非正規(guī)性而帶來的就業(yè)不穩(wěn)定風(fēng)險，而且這一群體中尚有一部分還沒有擺脫貧困的束縛。非正規(guī)就業(yè)人員的底層地位，使得非正規(guī)就業(yè)人員更需要社會保障等相應(yīng)制度安排來保護(hù)其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，但是由于現(xiàn)代社會保障制度在制度設(shè)計上，只適用于有正式的勞資關(guān)系和固定的薪金收入的正規(guī)就業(yè)人員，而非正規(guī)就業(yè)群體往往不存在固定的勞資關(guān)系，就業(yè)模式帶有很強(qiáng)的異質(zhì)性、分散性、無組織性以及隱蔽性（部分非正規(guī)就業(yè)部門帶有流動性）等特點；大部分非正規(guī)就業(yè)群體游離在制度邊緣，這就使現(xiàn)存社會保障制度很難適用于這一群體，再加之，發(fā)展中國家的財政負(fù)擔(dān)能力有限，使之很難有足夠的資金來實施普遍的社會保障制度和普遍的社會福利。因此非正規(guī)就業(yè)群體被排斥在現(xiàn)代社會保障制度之外，這種排斥加劇了對非正規(guī)就業(yè)群體的社會排斥和不平等，不利于社會整合和社會團(tuán)結(jié)。但是這一群體呈現(xiàn)出的不斷擴(kuò)大的趨勢，需要在社會保障制度設(shè)計上關(guān)注這一群體，把這一群體納入現(xiàn)代社會保護(hù)之中來。為此，許多國家都在不同程度上進(jìn)行了嘗試和探索。
三、發(fā)展中國家的經(jīng)驗探討
（一）從維權(quán)到增權(quán)
從權(quán)力角度來看，非正規(guī)就業(yè)人員大部分處于無權(quán)、少權(quán)和失權(quán)（如中國城市的下崗失業(yè)人員參與到非正規(guī)就業(yè)中來就是一種失權(quán)）的狀態(tài)，這種狀態(tài)導(dǎo)致非正規(guī)就業(yè)人員個人資源和社會資源的匱乏，導(dǎo)致他們對自我和對群體的消極評價，而這些消極的評價，經(jīng)常被內(nèi)化并整合進(jìn)他們個人的發(fā)展經(jīng)歷之中，揉合進(jìn)他們的群體形象中，使得他們在現(xiàn)時生活中無力去爭取自己的權(quán)利和利益，從而在社會分層中處于底層的地位。因此在對非正規(guī)就業(yè)人員提供社會保護(hù)時，應(yīng)以提升非正規(guī)就業(yè)者的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)作為重要的考慮。
所謂維權(quán)，即維持非正規(guī)就業(yè)者的基本人權(quán)，其主要特點是以生存安全為基礎(chǔ)，并適當(dāng)考慮非正規(guī)就業(yè)者的發(fā)展權(quán)。所謂維持生存安全，是因為在非正規(guī)就業(yè)群體內(nèi)部尚有一部分就業(yè)人員仍處在社會底層，還沒有擺脫貧困的束縛，他們需要生計維持，生存安全仍是這一群體的第一要義，而為了維持生存安全，首先就是要解決其就業(yè)問題，這一點在某些發(fā)展中國家做出了積極的回應(yīng)，如印度為零就業(yè)家庭的成員以戶為單位，提供每年為期100天的就業(yè)機(jī)會，為表列種姓和表列部族中的非正規(guī)就業(yè)人員提供住房，并與國內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)以及非政府組織合作采取多種方式，給予非正規(guī)就業(yè)者貸款和津貼補助。菲律賓和印度尼西亞政府實施低價糧食補貼計劃，保障非正規(guī)就業(yè)群體的基本生存需要。除此之外，對非正規(guī)就業(yè)群體，實施強(qiáng)制的最低工資計劃，保障其收入維持。
所謂增權(quán)，即提高和增強(qiáng)非正規(guī)就業(yè)者的人力資本和資產(chǎn)建設(shè)能力。造成非正規(guī)就業(yè)者無權(quán)或少權(quán)的主要因素有，一是這一群體缺少基本的人力資本，二是缺乏基本的資產(chǎn)。因此許多發(fā)展中國家已經(jīng)意識到在維持非正規(guī)就業(yè)群體基本生存權(quán)的同時，增權(quán)（Empowerment）給非正規(guī)就業(yè)人員的重要意義。在實施基本生存權(quán)的社會保護(hù)之外，為了提升非正規(guī)就業(yè)群體的生存技能和收入，使之獲得體面的生活和工作，發(fā)展中國家采取了一些促進(jìn)非正規(guī)就業(yè)群體經(jīng)濟(jì)保障的社會保護(hù)政策，賦予非正規(guī)就業(yè)者發(fā)展的權(quán)利。如孟加拉、菲律賓等國實施的小額貸款計劃，印度政府實施的補助貸款計劃都在不同程度上解決了非正規(guī)就業(yè)者的資金困難問題，為了提高非正規(guī)就業(yè)群體的人力資本，印度等國發(fā)起了由政府財政進(jìn)行支持的就業(yè)培訓(xùn)計劃，對年輕人特別是婦女進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)，在一定程度上促進(jìn)了非正規(guī)就業(yè)者尋求就業(yè)的機(jī)會，并對非正規(guī)就業(yè)者的創(chuàng)業(yè)計劃進(jìn)行資助。
（二）以行業(yè)組織化模式對非正規(guī)部門就業(yè)群體進(jìn)行社會保護(hù)
現(xiàn)代社會保障制度的設(shè)計是人類進(jìn)入工業(yè)化社會以后，應(yīng)對工業(yè)化勞資關(guān)系的沖突，緩解社會危機(jī)而出現(xiàn)的。在制度設(shè)計上，社會保障制度的主要受益人是在正式部門就業(yè)的有組織的勞動者。非正規(guī)就業(yè)群體的社會保護(hù)難以實施的一個關(guān)鍵的瓶頸問題就是這一就業(yè)群體的分散性和無組織性。如何把分散的無組織的非正規(guī)就業(yè)者組織起來，從而使之能夠納入有組織的社會保障的制度設(shè)計的框架之內(nèi)，這就需要在制度設(shè)計上有所創(chuàng)新。印度的地方政府克拉拉邦為我們提供了很好的經(jīng)驗。其主要特點就是把分散的無組織部門按行業(yè)進(jìn)行分類，以行業(yè)分類為標(biāo)準(zhǔn)，把非正規(guī)就業(yè)者組織起來，從而實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)者的行業(yè)組織化。
為了對非正規(guī)就業(yè)群體實施社會保護(hù)，印度克拉拉邦從1969年開始進(jìn)行了近40多年的探索，實施了一種被稱作福利基金的保障制度，為非正規(guī)部門提供養(yǎng)老金、社會保險、社會救助，意外傷害等福利措施。該模式的主要特點就是把非正規(guī)部門的就業(yè)群體進(jìn)行分類，然后把每一類別分別組織起來，形成各自的行業(yè)協(xié)會組織，目前在克拉拉邦共有15個非正規(guī)就業(yè)群體行業(yè)協(xié)會組織⑴，以行業(yè)協(xié)會為基礎(chǔ)，把分散的異質(zhì)的非正規(guī)的就業(yè)者組織起來，并以行業(yè)部門為基礎(chǔ)，組建各種福利基金組織，對非正規(guī)就業(yè)者提供社會保護(hù)。
在資金的來源上，除政府給與一定數(shù)額的財政支持外，其余的資金由雇主和雇員按一定的比例支付，體現(xiàn)了雇主、雇員和政府在對非正規(guī)就業(yè)人員實施保障時的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。
在福利基金的管理上，具體管理辦法是由政府、雇主和雇員共同組成的福利基金管理委員來進(jìn)行管理，其管理費用不得超出福利基金收益的10％。
福利基金的主要用途，用于為組織起來的非正規(guī)就業(yè)群體提供養(yǎng)老金，死亡撫恤金、意外傷害補助金、醫(yī)療補助金、結(jié)婚補助、婦女生育補助，喪葬費以及傷殘養(yǎng)老金等。所獲得保障數(shù)額根據(jù)所繳納基金的數(shù)量和年限不同而不等。
在這些行業(yè)中比較成功的是建筑工人福利基金制度。該制度規(guī)定，凡是受雇于與建筑業(yè)相關(guān)的部門的工人，不論其工作直接還是間接與建筑業(yè)相關(guān)，在這些部門中工作的就業(yè)人員，都可以稱之為建筑工人，主要包括泥瓦匠、油漆工、木匠、攪拌工、筑路工以及挖土方工等共26個類別[6]。福利基金制度規(guī)定其成員凡是年滿60歲的，根據(jù)其成為成員的年限和所繳納保險費率，將獲得每月200—400盧比的退休金；給予那些由于疾病或者意外事故而失去勞動能力的成員每月75盧比的傷殘養(yǎng)老金，意外傷害補助最高限額是給予傷殘者5萬盧比補助；福利基金的成員及其子女可以獲得2000—3 000元的結(jié)婚補助，婦女生育時給與500盧比補貼，但只限于兩個孩子，超出兩個孩子的生育不再獲得生育補助；如果福利基金會成員在60歲之前死亡，那么相關(guān)受益人可獲得最高1萬盧比死亡補償金；患重大疾病的成員將獲得1000盧比的醫(yī)藥費補貼。
對于如何成為建筑部門福利金制度的成員，該行業(yè)協(xié)會、椰子生產(chǎn)工人行業(yè)協(xié)會、手紡織工人行業(yè)協(xié)會、機(jī)動車夫行業(yè)協(xié)會、裝卸工人行業(yè)協(xié)會等。制度規(guī)定，凡是18—60歲之間的克拉拉邦公民沒有享受任何福利基金，從登記之日起一年之中在建筑部門從事90天以上的工作的工人就可以成為該福利基金的合法成員。
在基金的籌集方面規(guī)定，基金的主要來源由工人、雇主、政府三方以及少量的承包人的營業(yè)稅構(gòu)成。工人根據(jù)其年齡分三個等級，每月分別繳納10、15、25盧比的保險費，雇主需要繳納其建筑成本的百分之一，政府每年為新加入者繳納其本人所繳的10％。
從受益人來看，該福利金的覆蓋面達(dá)到了建筑工人總數(shù)的57％，在一定程度上保障了建筑工人的權(quán)益和增強(qiáng)了其抵御風(fēng)險的能力[7]。目前該辦法在印度的古吉拉特邦和中央邦等開始實施。
（三）培育自組織團(tuán)體對非正規(guī)就業(yè)群體施以社會保護(hù)
社會保護(hù)是指由政府或其他組織建立各種保護(hù)性的制度和措施，以避免或減弱某些社會群體在社會經(jīng)濟(jì)變遷過程中所受到的利益損害。這一概念的內(nèi)涵遠(yuǎn)比社會保障制度更加豐富，它的主要目標(biāo)是著眼于抵消社會經(jīng)濟(jì)和文化變遷對某些群體的損害。從提供保護(hù)的主體上看，不僅包括政府，而且還包括其它一些能夠提供保護(hù)的社會組織以及自組織。從國際經(jīng)驗來看，通過自組織方式為非正規(guī)就業(yè)者提供社會保護(hù)，一些發(fā)展中國家也進(jìn)行了有益的探索。如印度、菲律賓、南非等國家的非正規(guī)就業(yè)人員，特別是女性勞動者，自發(fā)走向聯(lián)合，建立起自己的組織，增強(qiáng)集體談判能力，促進(jìn)就業(yè)機(jī)會的增加和本身技能的提升。在這方面比較成功的是印度的自謀職業(yè)婦女協(xié)會和南非的自謀職業(yè)婦女聯(lián)盟。
印度的自謀職業(yè)婦女協(xié)會1972年成立于古吉拉特邦，自謀職業(yè)婦女協(xié)會把全國不同背景、不同宗教信仰和種姓的城鄉(xiāng)貧困婦女聯(lián)合在一起，對其成員按她們的工作性質(zhì)進(jìn)行分類，根據(jù)不同的行業(yè)提供各種不同的服務(wù)。如組織貿(mào)易團(tuán)體、合作生產(chǎn)團(tuán)體，進(jìn)行集體談判等。在城市中該協(xié)會幫助女性街頭攤販組織起來與地方政府進(jìn)行談判，同時為其成員提供資金幫助服務(wù)以及兒童保健。協(xié)會也為其成員提供市場開發(fā)和職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)�，F(xiàn)在自謀職業(yè)者研究院擁有自己的信息中心，負(fù)責(zé)研發(fā)、培訓(xùn)和交流信息。提供貸款是該協(xié)會最主要的一種互助方式，1974年，自謀職業(yè)婦女協(xié)會以其成員的名義成立自己的銀行，該銀行為其成員提供貸款、儲蓄和保險[8]（P8）。
在自謀職業(yè)婦女協(xié)會的幫助和組織下，婦女的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)安全得到了保障，這些加入?yún)f(xié)會的成員的物質(zhì)生活都不同程度地得到了改善。印度自謀職業(yè)婦女協(xié)會現(xiàn)在全國共有會員70萬人，是目前印度最大的一個自助組織，也是目前印度非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門中的最大的一個組織，對于解決婦女就業(yè)中存在的問題提供了借鑒經(jīng)驗。
在印度婦女自組織的影響下，1994年，南非的婦女開始組建自己的自組織聯(lián)盟，以保護(hù)在非正規(guī)部門中就業(yè)的婦女的權(quán)益。參加到這一協(xié)會中成員有主要以下幾類：一是以家庭為基地從事生產(chǎn)活動的服裝工、手工編織工、餐飲服務(wù)人員、烘烤工、制磚工等；二是從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的用工人員，如園藝生產(chǎn)、禽畜飼養(yǎng)、傳統(tǒng)藥材種植和栽培的婦女；三是在街頭販賣蔬菜、水果、手工編織晶、服裝、傳統(tǒng)醫(yī)藥等的女性從業(yè)者。從1994年該組織建立到2003年，該協(xié)會共有成員4930人。參與到協(xié)會中來的婦女，該組織負(fù)責(zé)為其提供貸款、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，并為其權(quán)益進(jìn)行集體談判，為婦女就業(yè)尋求機(jī)會，并對之進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)。近十年來，南非德班的婦女協(xié)會組織盡管沒有形成像印度婦女自組織全國性規(guī)模，但是在為婦女創(chuàng)業(yè)以及權(quán)益保護(hù)上，發(fā)揮了一定的積極作用[9]（P440—441）。
四、對中國的啟示
在漸進(jìn)式改革開放不斷深入的中國，隨著城鄉(xiāng)戶籍制度的松動，城鄉(xiāng)傳統(tǒng)二元體制分野的剛性日趨彈性化。但是伴隨著中國社會轉(zhuǎn)型的日益拓深，農(nóng)村剩余勞動力由于制度松動所帶來的隱性失業(yè)的釋放，以及城市中體制內(nèi)勞動者由于企業(yè)變革的擠出效應(yīng)，這種雙重擠出效應(yīng)帶來了城市就業(yè)嚴(yán)重張力。正式就業(yè)崗位的不足，使靈活就業(yè)成為體制外勞動者的主要就業(yè)路徑。特別是農(nóng)民工群體的規(guī)模在城市中的不斷擴(kuò)大，這一群體大部分在非正規(guī)部門就業(yè)。即使在正規(guī)部門就業(yè)，他們也主要從事著臟苦累等城市居民所不愿從事的行業(yè)，在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中日益邊緣化，成為社會分層結(jié)構(gòu)中的弱勢群體。隨著傳統(tǒng)的以城鄉(xiāng)分野為基礎(chǔ)的二元社會結(jié)構(gòu)正在逐漸被新的以勞動市場分割為特征的新二元社會結(jié)構(gòu)所取代，非正規(guī)就業(yè)這一就業(yè)方式將會在轉(zhuǎn)型時期的中國一定歷史時期長期存在，因此這一群體的社會保護(hù)問題就成為我們黨和政府所關(guān)注的一個焦點，日益被勞動和社會保障部門所關(guān)注。
關(guān)注非正規(guī)就業(yè)群體的社會保護(hù)，對于控制社會風(fēng)險，構(gòu)建和諧社會，促進(jìn)社會穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實意義。對非正規(guī)就業(yè)群體進(jìn)行社會保護(hù)也是政府執(zhí)行其社會管理職能的題中應(yīng)有之義�；仡櫿麄�社會政策的發(fā)展史，不論是英國早期的濟(jì)貧法還是新濟(jì)貧法的實施到德國俾斯麥時期實施的管理社會的政策，無不是在社會發(fā)展出現(xiàn)了新的需要保護(hù)的群體或者社會分化影響了社會團(tuán)結(jié)，而由政府實施的管理社會的職能。社會保護(hù)政策的實施主要分為兩種模式，一種是治療性的，一種是預(yù)防性的。在發(fā)展中國家由于現(xiàn)代化進(jìn)程的時空壓縮性特點，使得社會保護(hù)政策的制定和實施需要兩種模式同時并舉，而且社會保護(hù)政策在實施的過程中應(yīng)以不斷出現(xiàn)的新社會問題作為邏輯基礎(chǔ)，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，以上的國際經(jīng)驗的考察可以給我們帶來許多啟示。
（一）對靈活就業(yè)人員實施多層次的社會保護(hù)政策
中國的社會保障制度是伴隨著中國社會轉(zhuǎn)型而不斷建立并逐步發(fā)展起來的，最初制度設(shè)計帶有強(qiáng)烈的二元體制色彩，制度設(shè)計的偏好傾向于保障體制內(nèi)的就業(yè)者。中國的非正規(guī)就業(yè)者的主要構(gòu)成人員是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的擠出者和城市拉力作用下轉(zhuǎn)移到城市中尋找就業(yè)機(jī)會的農(nóng)村勞動力，以及近年來城市化加速進(jìn)程中失去土地的被動城市化群體。因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而被擠出正規(guī)就業(yè)部門的勞動者，我們稱之為失權(quán)者，許多職工一次買斷了工齡，他們的養(yǎng)老和醫(yī)療保障主要由自己負(fù)擔(dān)，按月繳納，達(dá)到退休年齡，按照社會平均工資水平的60％領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市后出現(xiàn)了分化，一部分人因為業(yè)緣、地緣和人力資本的積累，而不斷實現(xiàn)社會分層中的向上流動，而大部分卻在城市的邊緣行走，從事著城市中的臟、苦、累的工作，同時不能享受基本的人權(quán)及福利保障，因城市化建設(shè)而失去土地的農(nóng)民，變成了無地可種，無工可作，無保所依的三無人員。近些年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，這一群體的范圍在不斷擴(kuò)大。如果我們把社會資源分成三個主要方面，即組織資源、文化資源和經(jīng)濟(jì)資源，那么非正規(guī)就業(yè)者恰恰是三種資源匱乏者，在社會分層體系中處于無權(quán)和少權(quán)甚至失權(quán)的際遇。這一群體的收人水平基本上只能滿足自己的生計需求。在權(quán)利的訴求上，一方面他們遭到社會的排斥；另一方面他們在進(jìn)行基本的權(quán)利訴求時也缺少必要的社會資本和權(quán)力資本。所以在這樣的主客觀條件下，非正規(guī)就業(yè)群體的社會保護(hù)必須由國家和社會來提供。在提供基本的生存權(quán)保障的同時，必須試圖幫助非正規(guī)就業(yè)群體增加其發(fā)展權(quán)利。只有這樣才能使之?dāng)[脫弱勢群體的地位，實現(xiàn)其生存與發(fā)展。
（二）實施以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的社會保護(hù)可以有助于打破我國長期存在的二元城鄉(xiāng)分割
對于非正規(guī)就業(yè)群體的社會保護(hù)問題，已經(jīng)引起了我國政府和勞動社會保障部門的高度重視。在許多城市，開始探索各種模式來為非正規(guī)就業(yè)者提供相應(yīng)的養(yǎng)老和醫(yī)療保險等社會保障措施。但是，以筆者所生活的沈陽市為例，沈陽市對靈活就業(yè)人員的社會保險進(jìn)行了“擴(kuò)面”工作，使靈活就業(yè)人員按照不同的比例繳納社會保險，主要是養(yǎng)老和醫(yī)療保險。但是在“擴(kuò)面”辦法中明確規(guī)定，社會保險擴(kuò)面的受益人必須是具有沈陽市的戶籍，并且對新市民和老市民在保險受益中采取了不同的標(biāo)準(zhǔn)，這種做法盡管擴(kuò)大了保險受益的群體，但是在打破城鄉(xiāng)二元分割的同時，在城市居民內(nèi)部又形成了一種以新舊市民為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的城市中新二元分野。這種做法使新加入到城市中的靈活就業(yè)人員在遭受老市民的社會排斥的同時，又遭到制度排斥，不利于社會的整合和新市民的社會融入。而印度的克拉拉邦以行業(yè)為劃分基礎(chǔ)的福利基金制度可以徹底打破以身份為基礎(chǔ)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這種做法可以很好地突破戶籍制度的剛性，有利于打破我國的二元體制分野，值得我們在實踐中學(xué)習(xí)和借鑒。
（三）對非正規(guī)就業(yè)群體的社會保護(hù)需要發(fā)揮社會自身的調(diào)節(jié)功能
社會保護(hù)這一概念的內(nèi)涵十分寬泛，它不僅指傳統(tǒng)意義上由政府實施的以立法為基礎(chǔ)的制度化的社會保障模式，也包括私人的和非法定的具有相似目標(biāo)的保護(hù)模式，例如互利社會。還包括各種并非完全由市場決定的正式的非正式的、私人捐獻(xiàn)等補救型模式[10]。由此可見，社會保護(hù)比社會保障的內(nèi)容更加寬泛，它體現(xiàn)的國家、社會和個人的多方參與，是國家行動、社會行動的統(tǒng)一，是一種復(fù)合的國家與社會的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系對非正規(guī)就業(yè)群體提供的多方位，多層次的保護(hù)模式。目前在部分發(fā)展中國家所出現(xiàn)的自組織團(tuán)體對非正規(guī)就業(yè)群體實施的各種保護(hù)性措施就是社會在發(fā)揮自我保護(hù)和調(diào)節(jié)自身發(fā)展的功能的體現(xiàn)。這種社會保護(hù)模式同樣值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。通過民間團(tuán)體和自組織的培育和生長，可以產(chǎn)生一種互惠型集體行動，可以產(chǎn)生積極的總和結(jié)果。而且個人和組織層面的合作關(guān)系能夠促進(jìn)社會和國家層面的合作，在非正規(guī)就業(yè)群體的社會保護(hù)方面形成國家與社會互動的合力。
【作者介紹】沈陽師范大學(xué)社會學(xué)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為社會政策。
注釋與參考文獻(xiàn)
⑴如棕櫚工人行業(yè)協(xié)會、金腰果工人行業(yè)協(xié)會、建筑工人行業(yè)協(xié)會、土布工人行業(yè)協(xié)會、機(jī)動車運輸工人
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