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外資企業(yè) |
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| 外資并購(gòu)考驗(yàn)中國(guó)法規(guī) |
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出處：法律顧問網(wǎng)·涉外www.coinwram.com
時(shí)間：2010/11/11 13:55:00 |
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外資并購(gòu)考驗(yàn)中國(guó)法規(guī) |
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[作 者：蔡春林]
作為外商對(duì)華投資的一種新趨勢(shì)，外資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)已開始對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深刻而又廣泛的影響，并為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來新的契機(jī)。外資并購(gòu)在吸引外資、引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)科技和管理經(jīng)驗(yàn)、解決國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)困難、促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立等方面具有積極的意義。
但是，由于出現(xiàn)外資并購(gòu)時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)背景條件尚不完善，使得我國(guó)外資并購(gòu)領(lǐng)域存在一些不盡人意的地方。例如，可能造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，國(guó)內(nèi)企業(yè)受到較大的沖擊，對(duì)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成潛在的影響。因此，如何通過完善立法和利用相關(guān)的規(guī)章制度來規(guī)范外資并購(gòu)行為是一個(gè)亟待解決的問題。
現(xiàn)行法規(guī)凸現(xiàn)管理真空
近年來，隨著外資并購(gòu)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)在制定外資并購(gòu)相關(guān)法規(guī)方面不斷加快步伐。2001年以來，政府發(fā)布了一系列相關(guān)的法規(guī)，使得外資并購(gòu)在政策上的障礙逐漸消除，可操作性明顯增強(qiáng)。2001年11月，原外經(jīng)貿(mào)部和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于上市公司涉及外商投資有關(guān)問題的若干意見》，允許外商投資股份有限公司發(fā)行A股或B股和允許外資非投資公司通過受讓非流通股的形式收購(gòu)國(guó)內(nèi)上市公司股權(quán)。2002年10月，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《上市公司收購(gòu)管理辦法》，其中對(duì)上市公司的收購(gòu)主體不再加以限制，外資將獲準(zhǔn)收購(gòu)包括國(guó)內(nèi)A股上市公司和非上市公司的國(guó)有股和法人股。2003年1月，原外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商總局、國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布了《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》，對(duì)外資并購(gòu)的形式、外資并購(gòu)的原則、審查機(jī)構(gòu)、審查門檻、并購(gòu)程序作了較為全面的規(guī)定。該《規(guī)定》是我國(guó)較為全面的、專門性的規(guī)制外資并購(gòu)的行政規(guī)章，是我國(guó)外資并購(gòu)法律規(guī)制的基礎(chǔ)，標(biāo)志著我國(guó)外資并購(gòu)進(jìn)入有法可依的時(shí)代。
雖然我國(guó)在制定外資并購(gòu)法規(guī)上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是，面對(duì)洶涌澎湃的“并購(gòu)風(fēng)潮”，現(xiàn)行法規(guī)的種種不足還是凸現(xiàn)了出來。
首先，我國(guó)外資并購(gòu)立法欠缺體系性、法律效力偏低、內(nèi)容不完備、缺乏協(xié)調(diào)性。由于我國(guó)沒有一部能統(tǒng)率外資并購(gòu)相關(guān)法律規(guī)范的基本法，現(xiàn)有的外資并購(gòu)立法在不同效力層次和規(guī)制領(lǐng)域上缺乏相互的配合，經(jīng)常出現(xiàn)法律規(guī)范相互間的沖突和無法可依的狀況。目前我國(guó)關(guān)于外資并購(gòu)的專門立法均為部門規(guī)章，立法效力位階低下。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，外資并購(gòu)的規(guī)制需要相關(guān)法律法規(guī)的相互配合，但我國(guó)法律之間的不協(xié)調(diào)、不銜接，甚至是相互矛盾等等現(xiàn)實(shí)問題，往往使并購(gòu)主體和司法機(jī)關(guān)無所適從。
其次，在外資并購(gòu)實(shí)踐中出現(xiàn)的種種細(xì)節(jié)問題也暴露了現(xiàn)行法規(guī)的管理真空。例如對(duì)外資身份認(rèn)定和監(jiān)管問題。對(duì)投資者國(guó)籍的判斷將直接決定其投資是否受到外資準(zhǔn)人政策的限制，而外商在并購(gòu)行為中也可能通過轉(zhuǎn)投資、間接收購(gòu)等行為規(guī)避國(guó)家有關(guān)外資準(zhǔn)入的限制。然而，什么是“外資”?目前并沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或權(quán)威的定義。又如股權(quán)定價(jià)與國(guó)有資產(chǎn)流失問題。我國(guó)上市公司沒有完成股權(quán)分置改革之前國(guó)有股權(quán)是不能上市流通的，所以在當(dāng)前政府從市場(chǎng)中逐漸退出的政策大背景下，如何確定國(guó)有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格是一個(gè)很關(guān)鍵、也很難把握的問題。雖然現(xiàn)行法規(guī)明確了交易價(jià)格底線，并要求進(jìn)行評(píng)估，但評(píng)估機(jī)制同樣是不完善的，里面也可能有非法操作的空間。
就我國(guó)目前的狀況而言，現(xiàn)有的外資立法主要是規(guī)范外商在華投資新設(shè)企業(yè)的，而針對(duì)外資并購(gòu)的法規(guī)很少，而且存在種種不足之處。針對(duì)外資并購(gòu)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能造成的負(fù)面效應(yīng)，我們必須盡快填補(bǔ)相關(guān)的立法空白，同時(shí)修改或完善原有外資法、公司法、證券法等相關(guān)法規(guī)，以便依法對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行有效管制。
明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和政策
我國(guó)在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中規(guī)定了禁止外商設(shè)立獨(dú)資企業(yè)和外商控股的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，但可操作性不強(qiáng)，目前并沒有單獨(dú)制定外資并購(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策，而是把外資并購(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策與其他的外商投資產(chǎn)業(yè)政策等同視之，對(duì)于哪些領(lǐng)域允許外資并購(gòu)、哪些領(lǐng)域鼓勵(lì)外資并購(gòu)、哪些領(lǐng)域禁止外資并購(gòu)，主要靠部門內(nèi)部掌握，缺乏全國(guó)統(tǒng)一、透明、公開、操作性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。這使并購(gòu)的信息搜集難度加大、談判困難、并購(gòu)交易成本上升。為了有效推動(dòng)國(guó)有企業(yè)參與跨國(guó)并購(gòu)，在外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)中獲得最大利益，必須確定明確的外商并購(gòu)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。
根據(jù)我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)，符合以下兩個(gè)條件的產(chǎn)業(yè)，都應(yīng)是允許跨國(guó)并購(gòu)的領(lǐng)域：第一，不涉及我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，即使外商控股或外商控制，也無法左右國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；第二，我國(guó)缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、而產(chǎn)業(yè)全球化程度較高的產(chǎn)業(yè)，即使不容許參與跨國(guó)并購(gòu)，也很難獨(dú)立地快速成長(zhǎng)，利用跨國(guó)并購(gòu)會(huì)獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)。
過去一直被許多國(guó)家認(rèn)為是屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域，如電信、交通運(yùn)輸、電力、公共設(shè)施等，如今隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也越來越多地被納入了開放的領(lǐng)域，成了跨國(guó)并購(gòu)的主戰(zhàn)場(chǎng)。在電子、制藥、航空、新技術(shù)等國(guó)際化程度高且我國(guó)目前缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也可以大膽參與跨國(guó)并購(gòu)。
對(duì)于服務(wù)業(yè)的外資并購(gòu)，應(yīng)盡快研究出臺(tái)擴(kuò)大金融、保險(xiǎn)、增值電訊、外貿(mào)、旅游、商業(yè)、教育、醫(yī)療、運(yùn)輸?shù)确⻊?wù)領(lǐng)域利用外資的具體措施和相應(yīng)的管理辦法，擴(kuò)大開放地域、數(shù)量和經(jīng)營(yíng)范圍，加快開放并規(guī)范會(huì)計(jì)、法律咨詢等中介機(jī)構(gòu)。
出臺(tái)《反壟斷法》勢(shì)在必行
就在今年“兩會(huì)”期間，全國(guó)工商聯(lián)并購(gòu)公會(huì)有關(guān)專家指出，克服外資并購(gòu)負(fù)面效應(yīng)最主要的手段就是制定《反壟斷法》，這是我國(guó)政府的理性選擇和當(dāng)務(wù)之急。盡快制定出臺(tái)《反壟斷法》，既能充分吸引外資，又能控制外資并購(gòu)的負(fù)面影響，一方面能夠做到遵守WTO規(guī)則，一方面又能維護(hù)國(guó)家利益。中國(guó)人民大學(xué)金融與證券研究所副所長(zhǎng)梅君也認(rèn)為，我國(guó)目前應(yīng)當(dāng)盡快制定反壟斷法和防止不正當(dāng)交易法，約束外商的不正當(dāng)并購(gòu)行為。
值得注意的是，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于本國(guó)產(chǎn)業(yè)的安全顯得越來越重視，他們不僅擁有比較健全的法律體系，而且在審查和批準(zhǔn)上，也往往擺上國(guó)家層面。去年夏天，中海油試圖收購(gòu)美同的優(yōu)尼科石油公司，引起美國(guó)國(guó)會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，由此這一收購(gòu)計(jì)劃被擱淺；今年初，阿聯(lián)酋的迪拜港口世界公司，出資68億美元收購(gòu)管理美國(guó)六個(gè)港口碼頭業(yè)務(wù)的英國(guó)鐵行輪船公司，雖然該交易獲得了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的批準(zhǔn)，但是最終遭到國(guó)會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。由此可見，作為頭號(hào)經(jīng)濟(jì)大國(guó)的美國(guó)，依然把產(chǎn)業(yè)安全放在了非常重要的地位。在美國(guó)，《謝爾曼法》《克萊頓法》《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》等國(guó)會(huì)的立法、聯(lián)邦最高法院的有關(guān)判例以及政府的《兼并指南》等共同構(gòu)成美國(guó)的反托拉斯立法。此外，在《證券法》《證券交易法》《公司法》等立法中也有專門的條款規(guī)制企業(yè)并購(gòu)行為。
相比之下，我國(guó)專門針對(duì)外資并購(gòu)壟斷行為的法規(guī)基本上只有2003年頒布的《外同投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》。按照該《暫行規(guī)定》，從2003年4月起，當(dāng)境外并購(gòu)可能造成“境內(nèi)市場(chǎng)過度集中”時(shí)，并購(gòu)方應(yīng)當(dāng)向原外經(jīng)貿(mào)部(現(xiàn)商務(wù)部)和國(guó)家工商總局報(bào)送并購(gòu)方案，由其決定是否“放行”。雖然該《暫行規(guī)定》是我國(guó)法律體系中對(duì)外資壟斷規(guī)制的一個(gè)飛躍，但其立法層級(jí)偏低，對(duì)壟斷的審查程序、審查結(jié)果方面都存在著“過渡性”的特征，規(guī)定模糊、表達(dá)不夠明確。而且在審查的實(shí)質(zhì)要件方面，即判斷外資并購(gòu)是否具有經(jīng)濟(jì)合規(guī)性的標(biāo)準(zhǔn)上存在一定的爭(zhēng)議。
因此，為了有效地規(guī)制外資并購(gòu)行為以及對(duì)付已現(xiàn)實(shí)存在的經(jīng)濟(jì)性壟斷，應(yīng)當(dāng)盡快制定我國(guó)的《反壟斷法》，建立統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)法體系。具有我國(guó)特色的反壟斷法的框架體系，其內(nèi)容應(yīng)包括：①壟斷控制制度；②經(jīng)濟(jì)力量過度集中的阻止制度；③橫向限制和縱向限制規(guī)制；④不公正交易方法與歧視規(guī)制。此外，外資并購(gòu)國(guó)企時(shí)，還可能使用商業(yè)賄賂、非法融資、欺詐舞弊等不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為，為此，我們應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，并在此基礎(chǔ)上，逐步建立和健全我國(guó)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)法體系。
全面完善外資并購(gòu)法規(guī)體系
跨國(guó)公司的個(gè)別并購(gòu)行為確實(shí)已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上對(duì)國(guó)內(nèi)的一些戰(zhàn)略性行業(yè)造成了損害，可能危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。但國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的“重任”不能寄托于一部反壟斷法，中國(guó)需要一個(gè)從產(chǎn)業(yè)政策制定部門和宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門負(fù)責(zé)維護(hù)，多部法律和產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)共同作用的外資并購(gòu)法規(guī)體系。
雖然《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行條例》在相對(duì)完整的意義上建立了外資并購(gòu)的法律規(guī)范，是一部初具雛形的外資并購(gòu)法規(guī)。但是，為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，我國(guó)仍然很有必要制定出臺(tái)一部制定科學(xué)、體系完整、條文完善的《外資并購(gòu)法》，對(duì)外資新建、外資并購(gòu)及其他形式的外商投資進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，以鼓勵(lì)外商對(duì)華投資，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展為目的。內(nèi)容包括外資的概念，外商投資的類型，投資的行業(yè)限制，外商投資審查的機(jī)構(gòu)、程序和標(biāo)準(zhǔn)，法律責(zé)任等規(guī)范。
針對(duì)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)混亂的問題，國(guó)家應(yīng)制定有效的管理規(guī)則，盡快出臺(tái)《產(chǎn)權(quán)交易法》，對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的概念、對(duì)象、原則、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)作程序、中介機(jī)構(gòu)等作出明確的規(guī)定，嚴(yán)格資產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范評(píng)估程序，加大對(duì)產(chǎn)權(quán)交易行為中所存在的欺詐、違規(guī)操作等行為的處罰力度，特別是對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)重大損失的有關(guān)當(dāng)事人應(yīng)予追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任，把外商與國(guó)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易納入統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)格體系中，增強(qiáng)外資并購(gòu)的公開性、公平性和公正性，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范化。
另外，在完善現(xiàn)有法律法規(guī)方面也應(yīng)該加快步伐。目前，在外資并購(gòu)過程中，具體的并購(gòu)行為必定會(huì)涉及到《公司法》《合同法》《證券法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。這些法律法規(guī)在制定時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，沒有或較少涉及涉外因素，特別是在具體應(yīng)用到外資并購(gòu)過程中時(shí)存在諸多空白。例如，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》只規(guī)定行政壟斷、公用事業(yè)壟斷等不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，對(duì)公司因并購(gòu)方式引起行業(yè)過度集中形成的壟斷卻沒有規(guī)定。因此，有必要對(duì)不符合時(shí)代特征的部分規(guī)章條款進(jìn)行增補(bǔ)和完善，以使其適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。
加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估規(guī)范
國(guó)有資產(chǎn)流失是外資并購(gòu)中一個(gè)棘手的問題，因此，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)范和監(jiān)管顯得非常緊迫。我國(guó)于1991年頒布了《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》，但人世后涉及的外資并購(gòu)問題復(fù)雜多樣，該國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估法規(guī)也就更顯得過于粗泛，評(píng)估辦法也與國(guó)際通行做法存在一定差別，國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估制度已不完全適應(yīng)入世后新的外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)行為的需要。特別是國(guó)有資產(chǎn)的所有者職能轉(zhuǎn)移給同有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)后，雖然相關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法仍然具有行政法規(guī)的效力，但隨著國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)所有者職能到位，國(guó)資委在管理、評(píng)估國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，又會(huì)出臺(tái)一些新的管理規(guī)程、制度。這樣，原來有關(guān)外資并購(gòu)中國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的法規(guī)就顯得缺乏權(quán)威性，而且也存在漏洞。所以，應(yīng)建立更為完備的信用體系和嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。
一是應(yīng)由國(guó)資委建立新的、權(quán)威性高、具體清晰的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估規(guī)則，使其既符合國(guó)際慣例，又符合中國(guó)國(guó)情，且具有可操作性。而且，要提高國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估法規(guī)和國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估違法行為處罰法規(guī)的法律層次。
二是明確政府尤其是國(guó)資委在外商控股并購(gòu)國(guó)有企業(yè)過程中扮演的角色。為了減少直至避免國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的扭曲和產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格偏差，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該退出并購(gòu)談判程序。國(guó)資委不是行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)通過相關(guān)法律、法規(guī)確定評(píng)估程序，認(rèn)定評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等，事先確定國(guó)有資產(chǎn)交易價(jià)格區(qū)間。
三是采用哪種資產(chǎn)評(píng)估方法的決策權(quán)應(yīng)該交給企業(yè)，由中外雙方談判確定。政府在加強(qiáng)和改善對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管中協(xié)調(diào)資產(chǎn)評(píng)估行為。
四是實(shí)際交易價(jià)的認(rèn)定資格應(yīng)交社會(huì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，國(guó)資委和司法機(jī)構(gòu)履行監(jiān)察職能。
外資并購(gòu)既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，又是一個(gè)社會(huì)問題和政治問題，極其復(fù)雜。除了建立健全法制環(huán)境外，還應(yīng)有良好的市場(chǎng)環(huán)境，包括良好的資本市場(chǎng)、完善的中介服務(wù)市場(chǎng)體系、產(chǎn)權(quán)交易體系和監(jiān)管體系，只有這樣全方位地完善環(huán)境，才能推動(dòng)外資并購(gòu)快速成功進(jìn)行。我國(guó)應(yīng)當(dāng)抓住目前國(guó)際資本流動(dòng)及跨國(guó)并購(gòu)的有利時(shí)機(jī)，趨利避害，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)，堅(jiān)持掌握對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域的控制權(quán)和發(fā)展主動(dòng)權(quán)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，為有效利用全球跨國(guó)并購(gòu)?fù)顿Y創(chuàng)造必要的政策框架和良好的投資環(huán)境，合理引導(dǎo)和規(guī)范外資并購(gòu)行為，以此推動(dòng)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改組改造，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)全面快速協(xié)調(diào)發(fā)展。
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[信息來源：《中國(guó)外資》]
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