我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村問題一直是黨中央和國務(wù)院十分關(guān)注的重要問題。黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，黨的十七屆三中全會作出《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，指明了今后我國農(nóng)村改革發(fā)展的指導思想、目標任務(wù)、重大原則。司法行政機關(guān)作為政法機關(guān)和行政機關(guān)，必須認真研究司法行政工作如何為農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)的問題，司法研究所將“農(nóng)村法律服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)研報告”作為今年的所級研究課題。為了更好地搞好課題研究，我們采用委托抽點調(diào)研方式，選擇東、中、西部比較具有代表性的浙江省、湖北省、陜西省作為調(diào)研對象，委托浙江省、湖北省、陜西省司法廳就本省農(nóng)村服務(wù)情況進行調(diào)研，在此基礎(chǔ)上做出“農(nóng)村法律服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)研報告”。

一、我國農(nóng)村法律服務(wù)隊伍的基本情況

這里的農(nóng)村法律服務(wù)主要是指律師、法律援助工作者、基層法律服務(wù)工作者為農(nóng)村改革發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活提供的法律服務(wù)。

浙江省有90個縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)1216個，律師事務(wù)所700個，律師7147人；法律援助機構(gòu)102個，其中縣（區(qū)）90個；法律援助機構(gòu)人員461人，其中縣（區(qū)）374人；基層法律服務(wù)機構(gòu)546個，其中縣（區(qū)）213個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)333個，基層法律服務(wù)人員3026人，其中縣（區(qū)）1328人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)1698人。湖北省有4831名律師，67.7%的律師集中在大中城區(qū)，其余32.3%分散在縣區(qū)，942個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有律師執(zhí)業(yè)機構(gòu)，其中律師最少的縣僅有2名。全省3516名基層法律服務(wù)人員（大專以上學歷2692人，占總數(shù)的76.6%），1310名集中在縣（區(qū)）城區(qū)，2206名分布在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全省116個法律援助中心，依托司法所建有1210個法律援助工作站，428名專職法律援助工作人員（其中專職法律援助執(zhí)業(yè)律師228人），法律援助志愿者1700多人。陜西省有律師事務(wù)所334個，其中162個開辦在縣（區(qū)）；律師3344人，其中982人執(zhí)業(yè)在縣（區(qū)），有的縣沒有律師。法律援助機構(gòu)118個，其中縣（區(qū)）107個；法律援助人員502人，其中縣（區(qū)）402人。基層法律服務(wù)機構(gòu)582個，其中縣（區(qū)）165個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)366個，占總數(shù)的62.88％；基層法律服務(wù)工作者2051人，其中縣（區(qū)）934人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)890人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)占總數(shù)的41.93％。

由以上數(shù)據(jù)可以看出，不論是在經(jīng)濟發(fā)達的浙江，還是處于發(fā)展中的湖北，還是經(jīng)濟相對落后的陜西，律師事務(wù)所和律師呈現(xiàn)高度集中、分布嚴重不均衡的態(tài)勢，在全國范圍內(nèi)也是如此，主要密集在經(jīng)濟發(fā)達的大城市，經(jīng)濟不發(fā)達的縣律師很少，扎根農(nóng)村的更少；法律援助機構(gòu)雖在縣（區(qū)）級普遍設(shè)立，但法律援助專職人員數(shù)量很有限，遠遠不能滿足法律援助的需求；基層法律服務(wù)機構(gòu)和基層法律服務(wù)工作者數(shù)量減幅較大，而且約占50%的集中縣（區(qū)）等經(jīng)濟比較好的區(qū)域，而許多大量需要法律服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者，農(nóng)村法律服務(wù)的供給與需求矛盾十分突出。

二、農(nóng)村法律服務(wù)工作的現(xiàn)狀

廣大律師、法律援助工作者、基層法律服務(wù)工作者積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢,通過送法進村、擔任法律顧問、結(jié)對服務(wù)、擴大法律援助對象與范圍、扶貧幫困等形式，積極為農(nóng)村、農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)和法律援助，努力化解基層矛盾糾紛，有力地維護了基層社會穩(wěn)定，促進了農(nóng)村改革發(fā)展。

（一）利用成立律師法律服務(wù)團等形式，積極為基層黨委、政府做好參謀助手。浙江省有1479名律師擔任村法律顧問3792家，其中無償擔任法律顧問2982家，有1732名基層法律服務(wù)工作者擔任村法律顧問4779家，其中無償擔任法律顧問2612家，全省已經(jīng)建成覆蓋省、市（州）、縣（市、區(qū)）的三級律師參與信訪工作網(wǎng)絡(luò)。湖北省17個市、州、直管市、81個縣（市、區(qū)）組建了律師顧問團（組），占90％以上。奧運會前夕，陜西省廳組織開展了全省“百名律師配合百名縣（區(qū)）委書記大接訪”活動，各地律師共參與接訪600多次，協(xié)助解決問題165件，疏導化解群體性上訪190起�；鶎臃�律服務(wù)人員全年擔任法律顧問1743家。各地律師通過各種形式為各級黨委、政府依法執(zhí)政、依法行政、依法處理涉農(nóng)事務(wù)提供法律咨詢服務(wù)，為推動農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新當好參謀，為農(nóng)村的經(jīng)濟建設(shè)和農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)，有力地補充了農(nóng)村法律服務(wù)不足和提高了農(nóng)村法律服務(wù)質(zhì)量。

（二）發(fā)揮基層法律服務(wù)工作者優(yōu)勢，積極為“三農(nóng)”提供法律服務(wù)。廣大基層法律服務(wù)工作者通過當好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律顧問，幫助和推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政，及時糾正增加農(nóng)民負擔、侵犯農(nóng)民利益的行為，保障減輕農(nóng)民負擔政策法規(guī)的落實。開通“綠色通道”，為拖欠民工工資、工傷事故等案件提供法律援助，為農(nóng)村困難農(nóng)民、殘疾人、老人提供優(yōu)先、優(yōu)惠、優(yōu)質(zhì)服務(wù),確保農(nóng)民群眾能就近獲得法律幫助，維護社會的公平和正義。深入鄉(xiāng)村、農(nóng)村企業(yè)和進城務(wù)工農(nóng)民集中場所進行法制宣傳和法律咨詢，提高廣大農(nóng)民的法律意識。此外，律師、法律援助人員、基層法律服務(wù)工作者在開展法律服務(wù)、提供法律援助的同時，充分發(fā)揮懂法律、懂政策、信息靈通等優(yōu)勢，積極參與矛盾糾紛排查等工作，積極協(xié)助村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會依法開展矛盾糾紛調(diào)處活動。參與涉農(nóng)信訪接待，引導農(nóng)民和農(nóng)民工通過正當渠道依法表達訴求，為妥善解決問題提供法律建議，維護農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。2008年，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)所共擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、事業(yè)單位、村委會、各類企業(yè)和經(jīng)濟組織法律顧問4991家，調(diào)解糾紛4904件，解答法律咨詢13.1萬人次，辦理農(nóng)民工事項5143件，辦理征地事項591件，辦理土地承包事項1025件，處理家庭鄰里糾紛2915件。湖北2008年基層法律服務(wù)工作者代理訴訟法律事務(wù)22694件、代理非訴訟法律事務(wù)25664件、解答法律咨詢161305人次、避免和挽回經(jīng)濟損失近5億元。陜西省基層法律服務(wù)人員全年擔任法律顧問1743家，調(diào)解糾紛14797件，解答法律咨詢110032人次，參與司法行政工作2232件，避免和挽回經(jīng)濟損失8579.1萬元。

（三）積極開展農(nóng)村法律援助工作。各地依托司法所設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法律援助工作站，聘請法律援助聯(lián)絡(luò)員，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的法律援助工作網(wǎng)絡(luò)。廣大法律服務(wù)工作者積極為農(nóng)村中的孤寡老人、婦女兒童、五保戶、低保戶、殘疾人、農(nóng)民工等弱勢群體提供法律援助，重點對社會保障、贍養(yǎng)撫養(yǎng)、交通醫(yī)療事故、坑農(nóng)騙農(nóng)等涉及到農(nóng)民和農(nóng)民工切身利益的案件提供法律援助，有效地保障了弱勢群體的合法權(quán)益。各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況，放寬經(jīng)濟困難標準，鼓勵有條件的地方試行新的經(jīng)濟困難標準，增加了法律援助的事項，如湖北鼓勵各地將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、交通人身損害賠償、醫(yī)療損害賠償、產(chǎn)品質(zhì)量損害賠償（含因使用偽劣化肥、農(nóng)藥、種子或因遭受污染造成種植、養(yǎng)殖業(yè)損失和其他人身傷害案件）、高危作業(yè)損害賠償、環(huán)境污染損害賠償?shù)戎匾�事項普遍納入補充事項范圍。暢通為農(nóng)民工提供法律援助的渠道，積極開展農(nóng)民工法律援助異地協(xié)作，完善為農(nóng)民工提供法律援助工作機制為農(nóng)民工提供高效的法律援助。如浙江省法律援助中心給農(nóng)民和農(nóng)民工發(fā)放了10萬張“法律援助卡”，持卡人憑卡向省內(nèi)所有法律援助機構(gòu)申請法律援助時，免經(jīng)濟狀況審查。對農(nóng)村一些特殊對象、特殊案件或突發(fā)性事件，特別是對農(nóng)村群體性案件開辟“綠色通道”，簡化手續(xù)、快速受理、及時辦理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)工作者已經(jīng)成為農(nóng)村法律援助的重要力量。2008年浙江辦理法律援助案件3939件、陜西辦理法律援助事務(wù)1668件。

三、農(nóng)村法律服務(wù)存在的問題

各地司法行政機關(guān)采取各種措施，積極為農(nóng)村改革提供法律服務(wù)，工作開展得有聲有色。盡管如此，我國農(nóng)村法律服務(wù)還存在諸多問題，這些問題在全國有共性的地方，如農(nóng)村法律服務(wù)力量普遍薄弱，農(nóng)村法律服務(wù)需求與法律服務(wù)供給相矛盾；農(nóng)村法律服務(wù)隊伍的整體素質(zhì)不高；法律服務(wù)水平不高等，也有不同的地方，如東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)雖然法律服務(wù)力量不足，但比西部農(nóng)村法律服務(wù)要好一些，西部經(jīng)費不足成為制約農(nóng)村法律服務(wù)發(fā)展的瓶頸。

（一）農(nóng)村法律服務(wù)力量十分薄弱。

1、執(zhí)業(yè)律師數(shù)量少且高度集中。我國執(zhí)業(yè)律師總體數(shù)量少，占全國人口的比例約為萬分之一，而他們主要集中在北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)和省會城市，中小城市，特別是西部的縣律師數(shù)量極少，沒有律師和律師事務(wù)所的縣依然存在。即便是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，執(zhí)業(yè)律師也聚集在城區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)業(yè)的律師寥寥無幾。如陜西省334家律師事務(wù)所有近一半開辦在西安，三分之二的律師在西安市區(qū)執(zhí)業(yè)，還有兩個縣沒有執(zhí)業(yè)律師。受經(jīng)濟利益驅(qū)動，有能力、有經(jīng)驗的律師為了發(fā)展往往到經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)執(zhí)業(yè)，導致縣域留不住律師，直接為“三農(nóng)”服務(wù)的律師人員短缺，力量嚴重不足。2005年我們在北京調(diào)研新農(nóng)村建設(shè)時，北京市司法局就反映，在律師云集的北京，很少有律師立足為農(nóng)村服務(wù)。

2、基層法律服務(wù)力量不足、分布不均、素質(zhì)不高�；鶎臃�律服務(wù)工作者是目前扎根于農(nóng)村基層直接為農(nóng)民群眾提供法律服務(wù)的主力。但是由于基層法律服務(wù)所實行自收自支，司法行政機關(guān)對基層法律服務(wù)所如何設(shè)置沒有明確規(guī)定，導致基層法律服務(wù)所的布局不合理，從這三個省的情況看，有近一半左右的基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者在縣城或周遍地設(shè)置或執(zhí)業(yè)，許多經(jīng)濟不發(fā)達的邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有基層法律服務(wù)所和服務(wù)人員。由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層法律服務(wù)工作者收入很低，業(yè)務(wù)培訓開展不夠，有能力的都擁向城市，基層法律服務(wù)工作者隊伍素質(zhì)難以大幅度提高，人員大幅度減少。2004年到2008年底，陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所已經(jīng)由545個縮減到366個。全國基層法律服務(wù)人口的萬人比不到十萬分之五，浙江省基層法律服務(wù)工作者3026名，與全省人口的萬人比不到萬分之二。

3、法律援助隊伍嚴重短缺。由于法律援助機構(gòu)屬于行政或事業(yè)單位，受編制的制約比較突出，雖然每個縣都設(shè)置了法律援助中心，但是每個中心平均只有4至5人，而且由于編制往往需要從內(nèi)部調(diào)劑，從司法局內(nèi)部選擇具有律師資格的人員比較困難，缺編、缺人現(xiàn)象十分突出。而依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建立的法律援助工作站因職能不明確，作用發(fā)揮不明顯。例如，陜西省到省內(nèi)外務(wù)工的農(nóng)民工每年近1000萬人，農(nóng)村特困救助對象140多萬人，法律援助需求量非常大，而全省法律援助人員502人，其中縣（區(qū)）402人，法律援助資源不能適應(yīng)正在急劇轉(zhuǎn)型和變化的社會對法律援助的需求，農(nóng)村和農(nóng)民法律服務(wù)需求遠遠無法得不到滿足。

（二）農(nóng)村法律服務(wù)的政策不明，措施不到位。司法部和各省司法廳（局）相繼出臺了為社會主義新農(nóng)村服務(wù)和為農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)的意見，但總的說來這些意見比較原則，可操作性不太強，如律師事務(wù)所和基層法律服務(wù)所主要實行自收自支，生存和發(fā)展是首要和基本問題，引導律師服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，而又不能從減免稅收、資金補貼等優(yōu)惠措施政策上給予扶持，律師的積極性不高，而律師作為自由職業(yè)者，司法行政機關(guān)又不可能采取強制措施，很多意見難以貫徹落實。由于在中西部地區(qū)經(jīng)濟條件普遍較差，指望政府拿錢購買大量農(nóng)村法律服務(wù)根本就不現(xiàn)實。如陜西省寶雞千陽縣（22.63萬人）只有1家國資律師事務(wù)所，2008年該所3名律師共辦理訴訟案件31起，擔任6家法律顧問，年收入僅2萬余元，勉強只夠維持事務(wù)所日常辦公開支。同時，國家和地方涉及財務(wù)公開、農(nóng)業(yè)融資、農(nóng)民社會保障、耕地質(zhì)量保障、農(nóng)村教育、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)村土地承包、農(nóng)村社會治安等農(nóng)村改革發(fā)展的法律制度不完善，給廣大法律服務(wù)人員的服務(wù)帶來一定的困難。

基層法律服務(wù)政策缺位更加明顯。由于司法部取消了基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格認可與基層法律服務(wù)所設(shè)立核準兩個行政審批項目，未經(jīng)任何國家機關(guān)批準或由工商行政機關(guān)批準的各種法律服務(wù)機構(gòu)便陸續(xù)出現(xiàn)，如“某某法律服務(wù)有限責任公司”。按照《行政許可法》“誰許可，誰監(jiān)管”的原則，司法行政機關(guān)無權(quán)對上述機構(gòu)和人員實施監(jiān)管，這些機構(gòu)和人員的“法律服務(wù)”業(yè)務(wù)活動完全處于管理失控、無人監(jiān)督的狀態(tài)，嚴重擾亂了基層法律服務(wù)市場秩序，社會影響很壞。由于司法部這幾年對基層法律服務(wù)如何發(fā)展的政策不明，影響了基層法律服務(wù)隊伍的穩(wěn)定性和工作的積極性。此外，司法行政機關(guān)對于基層法律服務(wù)所及其從業(yè)人員的違紀行為只能實施“警告”和“罰款”兩種處罰，不能進行“責令停業(yè)”和“吊銷執(zhí)照”等較為嚴厲的行政處罰，有的基層法律服務(wù)工作者招攬律師業(yè)務(wù)、冒用律師名義從事法律服務(wù)，擾亂了農(nóng)村法律服務(wù)市場。

各地普遍存在法律援助經(jīng)費不足問題，有的偏遠縣區(qū)法律援助中心普遍沒有電話傳真、打印、寬帶接入、交通等必要設(shè)備，陜西有的縣（區(qū)）每年只撥2000—5000元，根本無法給予法律援助者提供足夠的辦案補貼，影響了法律援助人員辦案的積極性。同時，法律援助的配合協(xié)調(diào)機制尚未真正建立，特別是與法院、土管、工商、勞動等部門缺少必要的聯(lián)系溝通和分工協(xié)作。如在辦理法律援助的案件中涉及到土管、房管、檔案、工商、勞動等部門需要查閱相關(guān)資料時，手續(xù)繁瑣，且要收取一定金額的費用，在執(zhí)行最高人民法院、司法部《關(guān)于民事訴訟法律援助工作的規(guī)定》、《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作規(guī)定》過程中，個別基層法院在免交訴訟費問題上設(shè)置障礙；公安、檢察機關(guān)在偵查、審查起訴階段，不及時移送當事人的法律援助申請。凡此種種，加大了辦案成本，制約了法律援助的順利實施，影響了國家機關(guān)形象。由此造成法律援助辦案成本的增加和辦事效率較低的問題。

（三）農(nóng)村法律服務(wù)隊伍服務(wù)意識不強、服務(wù)水平不高。由于農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達，農(nóng)民收入有限，對于交通不便的偏遠村莊，律師有明顯的畏難情緒，嫌農(nóng)村路遠、不方便，不想影響自己其他的業(yè)務(wù)，許多大中城市的律師不愿深入農(nóng)村為農(nóng)民服務(wù)�？h（區(qū)）律師為農(nóng)村農(nóng)民提供的法律服務(wù)主要還是編印散發(fā)法制宣傳材料、進行法律援助、接待涉法上訪和義務(wù)法律咨詢等傳統(tǒng)方式，大多不能主動開發(fā)案源，業(yè)務(wù)范圍多局限于婚姻家庭、交通事故、人身侵害等傳統(tǒng)領(lǐng)域，在推進農(nóng)村改革、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、改善農(nóng)村社會管理，土地承包流轉(zhuǎn)，土地征用、資源糾紛等方面的法律服務(wù)不能與時俱進。由于基層法律服務(wù)雖然深入農(nóng)村，但收費少，業(yè)務(wù)培訓不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)工作者業(yè)務(wù)和水平都有限。

（四）農(nóng)村法律意識比較淡漠。我國全民普法活動開展了二十多年了，農(nóng)民法律意識有了一定的提高。但是由于傳統(tǒng)觀念濃厚和農(nóng)民文化水平受限，缺乏通過合法途徑解決問題的意識和能力，有的基層組織習慣于運用更具彈性的行政裁決的方式處理糾紛的導向偏差，對土地征用等涉及群體切身利益的糾紛，農(nóng)民群眾往往會選擇上訪渠道而不是法律途徑，期望自己超過法律規(guī)定限度的利益訴求能夠得到滿足。農(nóng)民有了問題與糾紛，不是去咨詢律師或基層法律服務(wù)工作者找到合法途徑和辦法去解決問題，而是串聯(lián)家庭或宗族勢力以武力相威脅，認為這樣“人多勢眾”，從而引發(fā)了更多的社會問題，影響了社會的穩(wěn)定和發(fā)展。以此來解決問題。受“官本位”思想的影響，有些人遇事總喜歡通過關(guān)系找官員當靠山，認為誰官大誰說了算。有些人認為在找律師方面花錢，不如直接找辦案法官，寧可花重金向法官送禮，也不愿意在律師和基層法律服務(wù)工作者身上花一分錢。

四、農(nóng)村法律服務(wù)發(fā)展的對策與建議

各級司法行政機關(guān)要針對農(nóng)村法律服務(wù)中存在的問題，結(jié)合司法行政工作實際，切實加強和規(guī)范農(nóng)村法律服務(wù)工作，認真履行管理和指導職能，積極為農(nóng)村法律服務(wù)工作者搭建平臺，提供各種優(yōu)惠政策和措施，為農(nóng)村改革發(fā)展提供及時、高效的法律服務(wù)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)工作者是農(nóng)村法律服務(wù)的中堅力量。基層法律服務(wù)是在律師供給嚴重不足的背景下產(chǎn)生的，在當前農(nóng)村改革發(fā)展任務(wù)十分繁重、法律服務(wù)需求日益增加而律師不可能將更多的力量下沉的形勢下,基層法律服務(wù)在今后相當長的時期內(nèi)是農(nóng)村法律服務(wù)的中堅力量。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)存在的基礎(chǔ)沒有改變。目前我國律師高度集中、分布不均，律師業(yè)務(wù)主要面向城市，農(nóng)村法律服務(wù)供給不能滿足日益增長的法律服務(wù)需求，這是基層法律服務(wù)所得以生存的根本。雖然律師數(shù)量的逐年增加會削減基層法律服務(wù)存在的價值，律師數(shù)量的增加是一個比較長的過程，而首當其沖的是對城市的基層法律服務(wù)業(yè)務(wù)，律師數(shù)量要發(fā)展到滿足農(nóng)村法律服務(wù)需要經(jīng)歷很長的過程。追求高收益是目前律師的重要價值取向，雖然農(nóng)業(yè)人口大量涌向城市，但這些農(nóng)村人口的社會地位和收入層次，以及留守在農(nóng)村的農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，使他們中的絕大部分仍然屬于低收入群體，無力支付相對高昂的服務(wù)費用。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)低收入群體的法律需求及小額財產(chǎn)案件的低收益與消費律師服務(wù)的高成本，并不會因為律師的增加而動搖，這仍然成為法律含量較低但價格相對低廉的基層法律服務(wù)的生存基礎(chǔ)。

2、在農(nóng)村熟人社會里，基層法律服務(wù)具有更高的效率。農(nóng)村法律服務(wù)需求，特別是村民之間的法律事務(wù)還主要是一些傳統(tǒng)的事務(wù)，由于基層法律工作者和村民的關(guān)系都很密切，對當?shù)氐那闆r很了解，如何處理這些矛盾對他們而言可以說是輕車熟路。在農(nóng)村熟人社會里，民商事活動不規(guī)范，司法專業(yè)化程度不高，律師來農(nóng)村服務(wù)面臨許多問題：如交通不方便、環(huán)境和人員不熟悉、服務(wù)成本不低而法律消費水平低等，律師隊伍在為農(nóng)村服務(wù)上的可能性和積極性不大。這樣就形成律師主要服務(wù)城市，而基層法律服務(wù)主要服務(wù)農(nóng)村市場的局面，基層法律服務(wù)是對律師農(nóng)村法律服務(wù)不足的區(qū)域性彌補。

3、律師工作下沉沒有相應(yīng)利好政策支持。目前通過司法考試需要付出很多努力，律師的前期投入無疑遠遠大于基層法律工作者，與高成本的投入相對應(yīng)，律師也會追求高回報，因此大量集中在大中城市，有經(jīng)驗的中青年律師還不斷流向沿海發(fā)達地區(qū)的大城市。農(nóng)村經(jīng)濟、生活條件和案源性質(zhì)都很有限，在市場經(jīng)濟大潮和“自主擇業(yè)”大背景下，農(nóng)村對律師缺乏必要的吸引力。對于作為自由職業(yè)者的律師，也不可能用一種行政強制手段命令他們必須服務(wù)農(nóng)村，除非有優(yōu)惠的稅收政策和設(shè)立條件降低等措施支持，否則律師很難真正做到面向農(nóng)村、深入農(nóng)村。此外，對大多數(shù)律師而言，農(nóng)村難以適應(yīng)，對農(nóng)民來說，高收費的律師也難以接受，這就決定了在今后相當長的時期內(nèi)，農(nóng)村法律服務(wù)的主要提供者應(yīng)當是基層法律服務(wù)工作者。

（二）切實采取措施增強農(nóng)村法律服務(wù)隊伍

1、出臺優(yōu)惠政策，鼓勵律師業(yè)務(wù)向農(nóng)村傾斜。建議司法部出臺優(yōu)惠政策，適當降低設(shè)立條件、降低個人所得稅率、降低會費等有效措施鼓勵在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立律師事務(wù)所或分所，扶持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦個人律師事務(wù)所，鼓勵律師，尤其是年輕律師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立律師事務(wù)所或分所工作。落實獎勵措施，對服務(wù)農(nóng)村工作突出的律師和基層法律服務(wù)工作者給予獎勵。各級律師協(xié)會可以設(shè)立農(nóng)村律師發(fā)展基金，以城市律師反哺農(nóng)村律師，吸引律師到農(nóng)村執(zhí)業(yè)，為農(nóng)村服務(wù)，充分調(diào)動廣大法律服務(wù)人員服務(wù)農(nóng)村的積極性。同時，將律師事務(wù)所和律師提供“三農(nóng)”法律援助、擔任農(nóng)村法律顧問、辦理“三農(nóng)”案件、減免農(nóng)村弱勢群體代理費用等情況作為每年考核項目，量化評估標準，使其具有可操作性。為了增加為農(nóng)村改革服務(wù)的律師隊伍，改變經(jīng)濟落后縣（區(qū)）律師少或沒有律師的現(xiàn)狀，建議在司法考試中繼續(xù)增加實行律師C證的縣域，限定律師的業(yè)務(wù)范圍，提高為農(nóng)村改革服務(wù)的律師數(shù)量。

2、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)隊伍�；�于我國農(nóng)村改革發(fā)展的需要，無論從社會法律服務(wù)需求的廣泛性、多樣性角度，還是從最大限度地滿足農(nóng)村和村民特別是低收入農(nóng)民的角度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)工作者不是太多，而是明顯不足，在律師集中的北京，農(nóng)村法律服務(wù)仍有非常大的缺口，目前應(yīng)當大力發(fā)展基層法律服務(wù)隊伍，充分發(fā)揮基層法律服務(wù)隊伍的作用，才是解決農(nóng)村法律服務(wù)問題的根本。建議盡快恢復舉行全國性基層法律服務(wù)工作者資格考試，或?qū)⒒鶎臃�律服�?wù)從業(yè)資格并入國家司法考試，但準入資格不必與律師標準一致，通過考試，提高準入門檻，把一批懂法律、懂政策、熱愛基層法律服務(wù)工作的人員吸收到基層法律服務(wù)隊伍中來，建立并保持一支基本能適應(yīng)基層法律服務(wù)工作需要的隊伍。

3、增加法律援助經(jīng)費，健全法律援助協(xié)調(diào)機制。法律援助是政府責任，各級政府應(yīng)當積極承擔這一責任，建議司法部協(xié)調(diào)中央有關(guān)部門，明確市、縣區(qū)財政預(yù)算法律援助經(jīng)費標準，對西部欠發(fā)達地區(qū)，繼續(xù)加大法律援助經(jīng)費的中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，確保法律援助在全國各地都能得到有效地貫徹落實。健全與公檢法部門法律援助協(xié)調(diào)機制，將法律援助與司法救助有效地結(jié)合起來，讓法律援助對象在司法活動的各個階段都能享受公平待遇。同時法律援助不是一個孤立環(huán)節(jié)和手段，需要與其他措施結(jié)合起來才能更好地發(fā)揮其作用，因此，要加強與國土、房產(chǎn)、衛(wèi)生、工商、檔案、勞動仲裁等部門的溝通協(xié)調(diào)工作，法律援助案件承辦人員憑法律援助機構(gòu)的證明進行調(diào)查取證時，應(yīng)免收檔案資料查詢費、咨詢服務(wù)費、調(diào)閱檔案(資料)保護費、證明費等相關(guān)費用，免收、減收或緩收仲裁費。

（三）整合法律服務(wù)資源，形成為農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)的合力。

各級司法行政機關(guān)要制定優(yōu)惠政策，推動城鄉(xiāng)律師業(yè)務(wù)交流，積極倡導鼓勵省市律師事務(wù)所與縣區(qū)律師事務(wù)所結(jié)成幫扶對子，大力推廣律師事務(wù)所與基層法律服務(wù)所“結(jié)對幫扶”工作等方式，推廣“一村一法律顧問”制度。制定優(yōu)惠政策，鼓勵有實力的律師事務(wù)所在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立業(yè)務(wù)聯(lián)系點，在有基層法庭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立律師服務(wù)接待站點，開展便農(nóng)服務(wù)。鼓勵律師在為農(nóng)村法律服務(wù)上傳、幫、帶基層法律服務(wù)工作者，定期調(diào)查研究農(nóng)村法律服務(wù)中遇到的重大問題、困惑，提出解決問題的建議和意見，對自己解決不了的，可以向上級司法行政機關(guān)提出有關(guān)建議�；鶎臃�律服務(wù)工作者對重大疑難案件可以向“結(jié)對幫扶”的律師事務(wù)所請教，將律師有限的精力用于解決重大的、基層法律服務(wù)所解決不了的事情上。

農(nóng)村法律服務(wù)以各縣(市、區(qū))所屬律師、基層法律服務(wù)工作者為主，由當?shù)厮痉ㄐ姓�機關(guān)根據(jù)本地實際統(tǒng)一合理調(diào)配。本地律師、基層法律服務(wù)工作者無法滿足服務(wù)需求時，由省市司法局統(tǒng)一協(xié)調(diào)指派市屬律師事務(wù)所予以支援，解決一些縣（市、區(qū)）法律服務(wù)資源不足的問題。充分發(fā)揮基層法律服務(wù)立足基層、貼近農(nóng)村、便民利民的優(yōu)勢，以及律師專業(yè)優(yōu)勢，合理調(diào)配、整合資源、優(yōu)勢互補，有效地解決欠發(fā)達縣、欠發(fā)達農(nóng)村對法律服務(wù)的需求。指導法律援助中心加大基層法律服務(wù)工作者承擔法律援助業(yè)務(wù)的力度，為他們提供適當?shù)难a貼，可以緩解生存壓力，以為農(nóng)村提供更好的法律服務(wù)。

（四）加強管理和業(yè)務(wù)培訓

盡快修改基層法律服務(wù)兩個部頒規(guī)章以及出臺相關(guān)政策、法規(guī)，明確基層法律服務(wù)工作的發(fā)展方向、機構(gòu)性質(zhì)、機構(gòu)設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、全國統(tǒng)考、準入條件、獎懲機制、社會保障等，確�；鶎臃�律服務(wù)改革發(fā)展有章可循。各級司法行政機關(guān)加強對律師、基層法律工作者、法律援助志愿者的業(yè)務(wù)培訓力度，司法部和各省（區(qū)、市）司法廳（局）要拿出專項資金減免經(jīng)濟落后地區(qū)律師和基層法律服務(wù)隊伍的培訓費用，培訓重點是如何為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品流通、土地經(jīng)營承包權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護，農(nóng)村招商引資、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面法律法規(guī)，指導律師和基層法律服務(wù)工作者積極為農(nóng)村農(nóng)民專業(yè)合作社和各種經(jīng)濟實體等提供法律服務(wù)的技能，大力加強對農(nóng)村和農(nóng)民法律援助的條件、方式、途徑等培訓，組織廣大律師和基層法律服務(wù)工作者為農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、受災(zāi)群眾、農(nóng)村貧困戶等困難群眾提供方便及時的法律援助。

（五）不斷提高農(nóng)民的法律意識。由于經(jīng)濟、文化落后，多數(shù)農(nóng)民法律意識、維權(quán)意識還比較薄弱，在權(quán)利受到侵害時，不知道怎樣尋求合適手段、方式保護自己的合法權(quán)益，對法律服務(wù)的范圍、手段、方式等不清楚。因此，各級司法行政機關(guān)要加強對農(nóng)村法制宣傳力度，提高對農(nóng)村法制宣傳的針對性和宣傳效果，注重對農(nóng)村法律服務(wù)的范圍、內(nèi)容、途徑、手段、作用等，不斷提高農(nóng)民對法律援助的知曉率，不斷提高農(nóng)民的法律意識，提高農(nóng)民采用正確法律服務(wù)手段保護自己的合法權(quán)益的能力。