“唱響”中國公益訴訟與婦女權(quán)益系列之
我眼中的中美公益訴訟：一個(gè)美國律師的視角
——專訪美國律師協(xié)會(huì)律師盧炫周女士
人物名片
盧炫周，女，美國律師協(xié)會(huì)（ABA）全球法治項(xiàng)目部亞洲處中國項(xiàng)目辦公室主任。美國出色的公益訴訟律師，在開展公益訴訟案件方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，致力于婦女權(quán)益及人權(quán)保護(hù)事業(yè)。
盧主任的辦公室在第29層，很高，我跟小郭走進(jìn)去的第一感覺卻是：整間房收拾得異常干凈、整潔，空氣清新怡人，令人身心愉悅，人在這樣的環(huán)境中工作確實(shí)能做到事半功倍。她身著淡藍(lán)色的連衣裙，配戴著一副小型眼鏡，瘦小的身軀卻使整個(gè)人看上去特別精神，活力十足。我們的訪談還是從最基本的問題開始——公益訴訟內(nèi)涵的理解。
一、公益訴訟內(nèi)涵
【公益訴訟的理解】
公益訴訟這個(gè)概念看上去是非常廣泛的，對(duì)于這個(gè)概念內(nèi)涵的理解當(dāng)前也存在著很多的爭(zhēng)論：有人說，要判斷一個(gè)案件是否公益訴訟案件，一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)就是某個(gè)人提起這個(gè)案件的出發(fā)點(diǎn)不是為了他自己的利益，而是為了其他人的利益，這是我在中國聽到的一種觀點(diǎn)；也有人說，公益訴訟必須代表一個(gè)非常廣大的群體的利益，當(dāng)然也包括提起公益訴訟案件的這個(gè)人本身的利益；還有人說，當(dāng)前的中國是沒有公益訴訟的，因?yàn)樵诂F(xiàn)今中國的法律體系當(dāng)中，比如說民事訴訟法、刑事訴訟法等法律法規(guī)中都沒有公益訴訟這樣一個(gè)訴訟概念。
但是，就我個(gè)人看來，公益訴訟這個(gè)詞本身并非解決問題的關(guān)鍵因素。公益訴訟這個(gè)概念，其實(shí)就是它所代表的群體的利益是在其他的體系當(dāng)中沒有被代表過的，比如說，在美國，很多的公益訴訟案件，它所暴露出來的問題其實(shí)是在政治體系等其他方面沒有得到足夠重視的問題。如果說某個(gè)案件的提起是為了婦女的權(quán)益，為了窮苦人的權(quán)益，為了少數(shù)種族的權(quán)益，或者是為了環(huán)境的權(quán)益等等，那它就是公益訴訟案件，而這些權(quán)益很明顯在其他的政治系統(tǒng)當(dāng)中并未得到充分的重視。大家不妨想象一下，為什么會(huì)是這種情況？為什么上面提到的這些權(quán)益在美國歷史上一直都不是政府工作的重點(diǎn)呢？所以說，在美國，法庭這個(gè)體系就是一個(gè)很好的渠道，它使得這些心聲未得到充分傾聽的弱勢(shì)群體能夠在這個(gè)體系當(dāng)中扮演屬于自己的角色，從而讓這個(gè)體系發(fā)生一些變化，使政府在決策時(shí)做出一些改變來滿足這部分人的利益。另一方面的觀點(diǎn)就是，在任何法治社會(huì)，法律不應(yīng)該只是保護(hù)那些有權(quán)勢(shì)的、受過良好教育的、有錢人的利益，而應(yīng)該是保護(hù)所有人的利益。因此在美國，公益訴訟這個(gè)概念的核心的原則就是法律它能夠代表所有人的利益，而不只是有錢人的利益。
【公益訴訟的形式】
在美國，公益訴訟具有不同的形式。這個(gè)案件它可能是民事案件，可能是行政案件，也可能是刑事案件，原告可能是一個(gè)人，也可能是很多人。作為一個(gè)美國律師，就我的角度來看，公益訴訟案件的側(cè)重點(diǎn)不在于采取什么樣的形式，而應(yīng)在于通過公益訴訟要達(dá)到的目的是什么，它所形成的社會(huì)影響是什么。
【公益訴訟的背景】
談到公益訴訟的背景，無論是在美國，還是在中國或是世界上其他國家，如果你去觀察這個(gè)國家的法律，當(dāng)法律成文的時(shí)候，你可能都會(huì)覺得這個(gè)法律是很完美的，但是在法律具體適用的過程當(dāng)中，你就會(huì)發(fā)現(xiàn)法律往往更側(cè)重于保護(hù)有權(quán)有勢(shì)的人的利益。這就是公益訴訟產(chǎn)生的大的歷史背景。公益訴訟的存在就是因?yàn)樗吹搅诉@一點(diǎn)缺陷，并且努力著想要通過訴訟這樣一種特殊的手段來改變這種不公的狀況。
二、國際公益訴訟
這是一個(gè)比較大的問題，現(xiàn)在市面上有很多的書都在研究這個(gè)話題，因此在這兒，我只能給出一個(gè)基本的答復(fù)。
【公益訴訟的全球性與多樣性】
公益訴訟的確是一個(gè)全球性的現(xiàn)象，但是在存在公益訴訟的國家里，他們的基本情況又都是不僅相同的。公益訴訟有一個(gè)很重要的特點(diǎn)，那就是在提起公益訴訟的各個(gè)國家或地區(qū)，他們所要達(dá)到的目的就是要在本地區(qū)范圍內(nèi)收獲一個(gè)變革，使得本地區(qū)的某些方面（比如說法律、政策等）做出一些改變。在做公益訴訟案例的過程中，他們必須要考慮本地區(qū)的一些實(shí)際情況，因此，在不同的國家，其公益訴訟所面臨的情況是不一樣的。
【公益訴訟的目的】
即使是在同一個(gè)國家，不同的公益訴訟也會(huì)有不同的目標(biāo)，其中最常見的目的就是推動(dòng)國家立法的改變，推動(dòng)國家政策的調(diào)整。此外，公益訴訟也可能是要改變公眾對(duì)于某個(gè)社會(huì)問題的看法。在美國，公益訴訟還有一個(gè)非常重要的目的，那就是要推動(dòng)制度的變革。舉個(gè)例子，在美國上世紀(jì)六七十年代，有很多案子是針對(duì)監(jiān)獄提起的訴訟，這些訴訟的目的并不在于改變那些涉及監(jiān)獄管理的法律，而是因?yàn)楸O(jiān)獄在運(yùn)行的過程中，某些做法已經(jīng)觸犯了法律的規(guī)定，他們提起訴訟，就是想使監(jiān)獄改變這些違法的做法，并且他們的訴訟目的不僅于此，是非常廣泛的，比如說，他們希望通過這樣的訴訟，促進(jìn)整個(gè)州甚至是聯(lián)邦體系中監(jiān)獄的運(yùn)行機(jī)制發(fā)生改變。還有一些類似的訴訟，比如說對(duì)于福利機(jī)構(gòu)的訴訟，對(duì)于精神病院的訴訟，以及針對(duì)一些青少年拘留所的訴訟等等，都是要促進(jìn)國家在這些方面相關(guān)制度的變革。
很多人只知道大陸法系與普通法系這兩個(gè)龐大法律體系之間的不同，比如說在美國這樣一個(gè)以案例為基礎(chǔ)的法律體系當(dāng)中，提起一個(gè)案子之后可能會(huì)促進(jìn)整個(gè)法律的變革；而在中國這樣的大陸法系法律體系當(dāng)中，卻很難用一個(gè)案子來改變整個(gè)法律體系。但是我并不同意某些人所說的在中國當(dāng)前的法律體系當(dāng)中不存在公益訴訟的觀點(diǎn)，舉個(gè)例子，在美國的民事訴訟法以及其他的法律當(dāng)中，都沒有一個(gè)專門的字眼來規(guī)定公益訴訟，但這并不能說明美國就沒有公益訴訟。在這里我們要強(qiáng)調(diào)的一個(gè)原則是，確認(rèn)公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)并不在于法律本身是否言明，而應(yīng)是某種手段在現(xiàn)有的法律體系下，利用現(xiàn)有的法律資源和法律工具來達(dá)到某種特定的目的，如果具備這一點(diǎn)，那它就是公益訴訟。因此在當(dāng)前，如果要問中國存不存在公益訴訟，這本身并不是一個(gè)十分重要的問題；如果要問中國存不存在公益訴訟制度，我也承認(rèn)中國當(dāng)前沒有公益訴訟制度，在美國也是沒有的。
三、我眼中的美國公益訴訟
【標(biāo)志性建筑】
在美國，很多人都認(rèn)為關(guān)于公益訴訟這種引起社會(huì)廣泛討論和傳播的名詞起源于一個(gè)特殊的案例——布朗狀告美國教育委員會(huì)案，這個(gè)案子發(fā)生在1954年。在這里，我想強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，在這個(gè)案件當(dāng)中，雙方當(dāng)事人所使用的法律工具是很久以前就已經(jīng)存在了的，我的意思是，利用已有的法律來影響公眾的政策這樣一個(gè)概念，這樣的一種想法是從法律體系開始那天起就已經(jīng)有了。
為什么提到這個(gè)案子呢？這是一個(gè)有關(guān)種族隔離的案子，它發(fā)生的時(shí)間是在一個(gè)特殊的時(shí)期里，而且它也是社會(huì)弱勢(shì)群體第一次運(yùn)用法律武器來促進(jìn)一個(gè)大的社會(huì)變革的產(chǎn)生。其實(shí)在這個(gè)案子之前，在20世紀(jì)早期，就有很多工人提起了一些法律案件以尋求維護(hù)共同的合法權(quán)益，這些案件在某種意義上來說就是公益訴訟案子。但是為什么剛才提到的這個(gè)案子是這么特別、這么重要的一個(gè)案子呢？這是因?yàn)椋浩湟�，提起案子的這些人，他們的社會(huì)地位在當(dāng)時(shí)來說是非常落后、低下的，在美國的法律體系發(fā)展史當(dāng)中，有一段時(shí)間他們這樣的群體甚至都不被看成是人；其二，案件本身所產(chǎn)生的社會(huì)影響力是非常廣、非常深的�；谝陨蟽牲c(diǎn)，這個(gè)案子得以成為美國法制史上一個(gè)標(biāo)志性的建筑。這個(gè)案子使得很多人想象力大增，他們認(rèn)識(shí)到，通過現(xiàn)有的法律工具是可能使現(xiàn)有的法律體系做出一些變革的，利用現(xiàn)有的法律資源也是有可能解決一些核心的社會(huì)問題的。
在這個(gè)案件之后的六七十年代，美國刮起了一陣“運(yùn)動(dòng)風(fēng)”，很多人都拿起了法律工具，用來促進(jìn)窮苦人的權(quán)益改善。在美國歷史上的某個(gè)時(shí)期，很多人希望現(xiàn)有的法律體系能給所有的美國人都創(chuàng)造一個(gè)基本的生存的權(quán)利，并且為此進(jìn)行了反復(fù)的嘗試，盡管最終都沒有成功，但是這種改革的意識(shí)已經(jīng)在人們的頭腦中逐漸形成了。比如說婦女權(quán)益運(yùn)動(dòng)，這個(gè)運(yùn)動(dòng)其實(shí)在美國歷史上已經(jīng)存在很久了，到了六七十年代之后，這種維權(quán)意識(shí)更為強(qiáng)烈了。還有其他的一些維權(quán)運(yùn)動(dòng)，比如說殘疾人權(quán)利的運(yùn)動(dòng)，監(jiān)獄里犯人的維權(quán)運(yùn)動(dòng)等等都是在這個(gè)案件之后不斷涌現(xiàn)的。需要澄清的是，這里的“運(yùn)動(dòng)”跟中國人心目中的“運(yùn)動(dòng)”這個(gè)詞的意義可能有點(diǎn)不太一樣，在這里它是一種宏觀意義上的東西，就是指一種社會(huì)的潮流，很多的活動(dòng)在此產(chǎn)生。
【當(dāng)前狀況】
現(xiàn)在在美國，全職做公益訴訟的律師的數(shù)量還是非常少的，當(dāng)然跟中國相比，這個(gè)比例還是比較高的，這個(gè)比例的少是相對(duì)于在美國公益律師與法律從業(yè)人員的對(duì)比而言的�，F(xiàn)在在美國公益訴訟作為一個(gè)工具同六七十年代相比已經(jīng)被制度化了，這里“制度化”的意思不是說有個(gè)成文的法律來專門界定公益訴訟，而是說有很多的組織機(jī)構(gòu)（有些組織已經(jīng)存在二三十年之久）其工作的重心就是就不同的社會(huì)問題提起公益訴訟，這是第一點(diǎn)；第二點(diǎn)，現(xiàn)在法學(xué)院的畢業(yè)生可以選擇把公益訴訟作為他們的一份全職事業(yè)來做；第三點(diǎn)，很多的私有企業(yè)、基金會(huì)可以給從事公益訴訟活動(dòng)的組織提供資金支持，還有一些商業(yè)律所他們也可以以對(duì)待慈善的態(tài)度，為公益訴訟做出一些貢獻(xiàn)�？傊�，美國整個(gè)的法律從業(yè)界都已經(jīng)意識(shí)到了公益訴訟的存在和它的地位。在美國的法學(xué)教育中有一種廣為認(rèn)可的教育方式，即法學(xué)院的診所教育模式，現(xiàn)在很多法學(xué)院的診所，他們的工作重心也是在公益訴訟方面的。之所以舉這些例子，就是想說明“公益訴訟制度化”的含義，以及它在社會(huì)當(dāng)中的地位和影響力。
【公益立法】
在美國，沒有專門針對(duì)公益訴訟的立法，但是一些法律當(dāng)中的具體條款能夠影響我們提起公益訴訟的方式，比如說集體訴訟，這已經(jīng)成為公益訴訟一個(gè)非常重要的工具，還有在一些實(shí)務(wù)領(lǐng)域，也有很多使得人們能夠獲得提起公益訴訟的權(quán)利。
舉個(gè)比較清楚的例子，比如說在環(huán)境保護(hù)方面，在20世紀(jì)60年代晚期70年代早期，美國政府意識(shí)到，在具體實(shí)施美國聯(lián)邦環(huán)境法方面，美國政府沒有充足的能力。于是他們七十年代在制定法律的時(shí)候，涵蓋了一個(gè)特別條款——“公民訴訟”來彌補(bǔ)這種不足。公民訴訟的基本含義就是，公民有權(quán)利確保國家的法律是被合理實(shí)施的，如果他能證明某個(gè)侵犯法律的行為是侵犯了公民本身的經(jīng)濟(jì)利益的話，那么他就可以作為一個(gè)很好的案子來提起公益訴訟；如果這個(gè)違法行為并未觸犯該公民本身的經(jīng)濟(jì)利益，他們也是有權(quán)利來提起公益訴訟的。有這樣一種觀點(diǎn)，在這樣的領(lǐng)域當(dāng)中，政府覺得公民有權(quán)利確保政府的法律得到實(shí)施，這也是公民的利益之一。還有其他的一些環(huán)保案件，它們都向大家展示經(jīng)濟(jì)利益并不是唯一的一個(gè)可以提起公益訴訟的基礎(chǔ)，當(dāng)我們對(duì)某個(gè)地區(qū)的自然資源有權(quán)利使用而提起訴訟的時(shí)候，這也是公益訴訟。因此，可以提起公益訴訟的范圍和可能性就大大拓寬了，舉的這些例子都說明在美國法院這些實(shí)務(wù)領(lǐng)域，公益訴訟的主體資格被擴(kuò)大了。
此外，在美國，通過訴訟來保障公民的憲法權(quán)利也是公益訴訟一個(gè)非常重要的方面，而在中國，相對(duì)來說這樣的涉及公民憲法權(quán)利的案件是比較少的，而且基本上都是零星的。由于中美兩國的法律體系有所不同，因此在這方面兩國也是存在一定的差異的。
【公益訴訟主體】
● <公民主體>
我覺得中美兩國在公益訴訟的主體上的規(guī)定相似大于不同。在美國，如果你想就一個(gè)案子提起訴訟，你也必須是與案子有直接利害關(guān)系的人才可以，這是美國憲法的要求。與中國不同的是，美國近年來關(guān)于“合理的利益”的定義方面，范圍要比中國廣泛。就像剛才提到的環(huán)保案件，在過去，美國在判斷主體資格的時(shí)候，如果原告想提起一個(gè)案子，首先他必須得證明被告破壞環(huán)境的行為影響到了他自己的經(jīng)濟(jì)利益。近年來一些新環(huán)保案件的涌現(xiàn)，大家已經(jīng)廣為接受的一種觀念就是：不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益，而且如有權(quán)來欣賞大自然、享受環(huán)境也是一種合理的利益，也是一種利害關(guān)系。由此你可以想象這個(gè)變化是非常之大的，舉個(gè)例子，國家準(zhǔn)備在一個(gè)國家公園里開一個(gè)采煤廠，從弗吉尼亞州來的一些游客到這個(gè)公園里面來觀光旅游，如果按照美國過去法律的規(guī)定，很顯然國家開采煤礦的這個(gè)舉動(dòng)跟這些游客完全沒有經(jīng)濟(jì)上的利害關(guān)系，他們是沒有資格來提起訴訟的。而根據(jù)現(xiàn)在的法律理念，每個(gè)人享受環(huán)境的權(quán)利也是一個(gè)非常合理的利益，只要你能證明你在使用這個(gè)公園，工廠開采煤礦的行為影響到了你享受這種觀光利益的話，那你就是這個(gè)案件當(dāng)中的利害關(guān)系人，從而享有提起訴訟的主體資格。
● <組織機(jī)構(gòu)主體>
先說組織，總體上來說，組織是不可以提起訴訟的，但是在三種特殊的情形下例外。舉個(gè)例子，比如說我是設(shè)在紐約的一個(gè)婦女權(quán)益組織的一名律師，有個(gè)加州的婦女，她的公司以她是一名女性為由將她解雇了，此時(shí)在紐約的這個(gè)婦女權(quán)益組織是不能夠直接向法院就公司的解雇行為提起訴訟的，必須是這名女性親自向法院起訴才可以，因?yàn)楹茱@然，在這個(gè)案件當(dāng)中，這名女性是直接的利害關(guān)系人，而這個(gè)婦女權(quán)益組織卻不是。那么組織在何種情形下才可以向法院提起公益訴訟呢？條件就是這個(gè)組織可以代表本組織的會(huì)員提起訴訟。中美兩國還有一個(gè)重要的區(qū)別，那就是在美國很多組織都是會(huì)員制的公益性組織，還以上面的例子為例，如果我是那個(gè)婦女權(quán)益組織的會(huì)員，那么這個(gè)組織就可以代表我向法院提起訴訟，如果該組織能夠證明至少有一個(gè)會(huì)員因?yàn)槟撤N違法的情況而導(dǎo)致利益受損，那么該組織就具備訴訟的主體資格，此時(shí)在這個(gè)案件當(dāng)中，原告就是這個(gè)組織。需要說明的一點(diǎn)是，這里的“會(huì)員”，并不是指這個(gè)組織的工作人員或者其他雇員，而是指它的會(huì)員。再舉個(gè)例子，跟中華律師協(xié)會(huì)不同的是，我們律師協(xié)會(huì)（ABA）在美國是一個(gè)非政府組織，是獨(dú)立于政府之外的。美國律師協(xié)會(huì)在全國有40萬會(huì)員，每個(gè)會(huì)員每年都是需要繳納一定的會(huì)員費(fèi)的。雖然聽起來這40萬的數(shù)字很多，但是ABA還不是最大的會(huì)員組織，在美國還有很多環(huán)保型的公益組織擁有更多的會(huì)員。
具體而言，在美國一個(gè)組織要想取得訴訟的主體資格，有以下三種渠道：其一是本身的利益受到了侵犯；其二是它的會(huì)員（至少一名會(huì)員）的利益受到了侵犯；其三就是該組織本身的使命和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)受到了影響，比如說它們能夠向法庭證明另一個(gè)組織的某個(gè)行為已經(jīng)損害并且阻礙了本組織目標(biāo)和使命的實(shí)現(xiàn)（如經(jīng)濟(jì)利益受到了很大的損失等等），一般而言，這種情況是非常少見的。只有在這三種情況下，作為一個(gè)組織，它才有資格提起訴訟。其中第一種與第三種情形有相似的地方，不同的是后者比前者的范圍要寬廣很多，它可能不僅僅局限于你的經(jīng)濟(jì)利益，也可能是通過這個(gè)行為你必須要大規(guī)模地?cái)U(kuò)大你的資源，或者是迫使你的整個(gè)組織的運(yùn)行方式做出重大調(diào)整等等。
接著來說政府機(jī)構(gòu)，這也是中美兩國不太相同的地方。在中國的法律體系當(dāng)中，政府機(jī)構(gòu)（以檢察院為例），眾所周知，它提起的都是刑事訴訟，民事訴訟原則上它是不可以提起的，盡管現(xiàn)在正在進(jìn)行民事訴訟的試點(diǎn)改革，但是畢竟不是主導(dǎo)。而在美國，跟中國檢察院對(duì)等的政府機(jī)構(gòu)，在聯(lián)邦一級(jí)的是司法部，在州一級(jí)的是檢察總長辦公室，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)不僅可以提起刑事訴訟，還可以提起民事訴訟，司法部代表美國聯(lián)邦政府可就環(huán)保領(lǐng)域、歧視法領(lǐng)域、反壟斷法領(lǐng)域等案件提起訴訟。再舉個(gè)例子，在美國工作期間，我曾有一段時(shí)間是為美國聯(lián)邦一級(jí)的司法部的公民權(quán)利這個(gè)部門服務(wù)的，可代表美國聯(lián)邦政府對(duì)地方政府不合法的行為提起訴訟，從技術(shù)上來講，這是代表聯(lián)邦政府提起訴訟；但是從潛在意義上來說，這也是代表著廣大公民的權(quán)益，因?yàn)楣竦睦嬷痪褪且_�！豆駲�(quán)利法案》得到有效實(shí)施。在美國州一級(jí)的檢察總長辦公室，大體情況也是如此。
【公益律師】
就美國公益律師隊(duì)伍而言，現(xiàn)在我沒有辦法給出一個(gè)具體的數(shù)字來顯示這種人數(shù)和比例，但是最近有人做了一項(xiàng)調(diào)查是關(guān)于這個(gè)方面的:根據(jù)Nielsen and Albiston的研究報(bào)告，2004年全美國有13，700個(gè)律師在公益機(jī)構(gòu)工作。作者們通過第一次編纂一個(gè)大型的來自不同資源的PILO(公益法律機(jī)構(gòu))數(shù)據(jù)庫獲得他們的編號(hào)，然后從這個(gè)數(shù)據(jù)庫隨機(jī)抽取1，200個(gè)例子。從這1，200例的小組里，他們僅選擇那些合乎他們的概念和PILO的其他標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)（即，那些“在志愿領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)，至少雇用了一名律師，該律師至少是兼職的志愿者，他們的活動(dòng)：a.尋求為那些機(jī)構(gòu)參與人以外的人們締造顯著福利；b.至少參與一個(gè)審判策略……）這個(gè)定義排除了在私人律師事務(wù)所里提供無償法律服務(wù)的個(gè)人�！币陨袭a(chǎn)生了270個(gè)機(jī)構(gòu)，占總數(shù)的23%（270/1200）。由于他們的抽樣計(jì)劃里包含了4，588個(gè)機(jī)構(gòu)，當(dāng)乘以23%的時(shí)候，就產(chǎn)生了總共1，055個(gè)PILO。然后作者們?cè)谟肞ILO中律師的平均數(shù)量乘以1，055個(gè)PILO，結(jié)果得到13，715個(gè)律師。考慮到2005年美國總共有961，000個(gè)執(zhí)業(yè)律師，這意味著實(shí)踐中僅有1.4%的律師在從事公益事業(yè)。Laura Beth Nielsen & Catherine R. Albiston, The Organization of Public Interest Practice: 1975-2004, 84 N.C. L. Review 1591, 1619 (June 2006).
現(xiàn)在還沒有哪家權(quán)威機(jī)構(gòu)就美國的公益律師給出個(gè)具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是今天，如果我們采用Laura Beth Nielsen & Catherine R. Albiston這本書里面的統(tǒng)計(jì)模式，您將得到2008年美國大約有16，000名公益律師的評(píng)估數(shù)據(jù)。這個(gè)數(shù)字是以目前估計(jì)的美國律師數(shù)目（1，143，358名），乘以在公益法領(lǐng)域工作的比例（1.4%）得出來的。
【訴訟困難】
與中國相比，在美國，雖然支持公益訴訟的案例多一些，但是還不是十分的充足，因此期盼有更多的、更充足的資源來支持公益訴訟還是一個(gè)比較大的問題。
● <資金問題>
在美國，公益訴訟的案子都是比較大的案子，都是意在以小搏大、以弱博強(qiáng)的案子，上文所提到的資源，其實(shí)是包括很多方面的，其中最主要的一種資源就是資金問題。這些公益訴訟案件中，被告都是一些大公司，他們有很多的錢來跟原告打官司，也有龐大的律師團(tuán)隊(duì)24小時(shí)幫他出謀劃策。相對(duì)來說，原告這個(gè)機(jī)構(gòu)可能就只有10個(gè)律師，他們需要電腦，需要打印機(jī)等基本設(shè)備，他們沒有太多的錢來做調(diào)查取證工作。這就是為什么在一些公益訴訟案件當(dāng)中，如集體訴訟案件中，會(huì)出現(xiàn)公益組織和一些私人律所合作辦案的情形，因?yàn)樵谶@些案件當(dāng)中，公益組織可以作為顧問的身份，主要的辯護(hù)工作則由律所來承擔(dān)，律所可以抽出一部分律師的時(shí)間幫助這個(gè)公益組織來打公益訴訟官司。這樣一來，原被告雙方的訴訟規(guī)模相對(duì)來說就大體相當(dāng)了。
● <立案偏見>
當(dāng)然，在法院立案的時(shí)候，偏見也是存在的，而且我相信這種偏見在所有的法律體系當(dāng)中都是普遍存在的，尤其是在公益訴訟官司中，原告一般都是比較弱勢(shì)的人或者比較弱勢(shì)的群體，而法官在社會(huì)上的地位卻是非常高的，法院的工作人員也是人，是人就難免受主觀因素的束縛，因此在很多方面，如性別歧視、種族歧視等方面的這種偏見是無法避免的。
再舉個(gè)例子，20世紀(jì)80年代的美國有這樣一個(gè)運(yùn)動(dòng)，就是前文所解釋的那個(gè)潮流，在州級(jí)法院體系當(dāng)中，他們自己做了一個(gè)法院系統(tǒng)內(nèi)部有關(guān)性別歧視問題的調(diào)查，這個(gè)性別歧視就是說，在法院內(nèi)部系統(tǒng)中，他們也調(diào)查律師當(dāng)中性別歧視的情況、法官對(duì)律師是否歧視的情況以及法庭的工作人員是否存在性別歧視等情況。通過調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)，在州一級(jí)的法院系統(tǒng)內(nèi)部，這樣的性別歧視現(xiàn)象是很多的。聯(lián)邦一級(jí)的法院也在做自己的調(diào)查，結(jié)果他們發(fā)現(xiàn)，這些性別歧視現(xiàn)象跟州一級(jí)是非常相似的。具體而言，他們發(fā)現(xiàn)法官對(duì)于女性原告和女性證人的態(tài)度跟對(duì)待男性原告和男性證人的態(tài)度是不一樣的，舉兩個(gè)例子，比如說，他們經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)女性證人所提供的證詞跟男性證人相比較，可信度是要低一些的；另一方面，當(dāng)女性原告在陳述自己所遭受的傷害時(shí)，和同樣一個(gè)男性原告陳述自己所遭遇的同樣的傷害相比，法官在衡量傷害的程度時(shí)，他就會(huì)覺得女性原告所遭遇的傷害是比較低的。還有一些不常見的例子，比如說，一個(gè)預(yù)審法官在審理案件的時(shí)候，他做出了一個(gè)裁決，如果原告認(rèn)為這個(gè)裁決是因?yàn)槠娮龀龅模婢涂梢跃痛瞬脹Q進(jìn)行上訴，一旦上級(jí)法院認(rèn)定原告的上訴理由成立，那么原審法官的裁決就會(huì)被駁回。在美國的司法體系當(dāng)中，公民有個(gè)憲法權(quán)利，即有權(quán)利獲得公證程序（類似聽證會(huì)）的權(quán)利，當(dāng)法院的歧視、偏見非常嚴(yán)重的時(shí)候，他們甚至?xí)⻊儕Z原告這種獲得公證程序的權(quán)利。
● <法院態(tài)度>
中美兩國關(guān)于立案這一塊的規(guī)定是不太一樣的，在美國，如果你想提起一個(gè)訴訟，只要你把表格里面該填寫的東西都填寫了（如原告、被告、起訴的原由、簽字、復(fù)印的份數(shù)、表格應(yīng)遞交的地點(diǎn)等等），那么法院就會(huì)給你一個(gè)立案的號(hào)碼。如果法院給了你這個(gè)立案的編號(hào)之后，這個(gè)案子就會(huì)被分配到一個(gè)法官來受理，舉個(gè)例子，法官看了你這個(gè)案子之后，發(fā)現(xiàn)這個(gè)地區(qū)的法庭對(duì)這個(gè)案子沒有管轄權(quán)，那他就會(huì)做出一個(gè)決定，說他是沒有管轄權(quán)的，同時(shí)他也會(huì)給你一個(gè)書面裁決，這個(gè)裁決可能非常短，只有一頁，但是他也會(huì)以書面的形式給你出具，有了這個(gè)書面的裁決之后，你就可以就這個(gè)法庭的裁判結(jié)果進(jìn)行上訴。這是跟中國法院立案體系最大的不同點(diǎn)。
我在美國時(shí)曾為一個(gè)聯(lián)邦法官工作過，這個(gè)法官所收到的很多案件，比如說有些犯人就一些案子提起訴訟，說這個(gè)監(jiān)獄的條件非常差，管理方面也存在很多問題，可能有的時(shí)候，他們填寫的表格非常簡(jiǎn)單，所寫的起訴原由說明你都看不明白，但是這個(gè)法官還是要看這個(gè)案件，以確定自己對(duì)此案是否享有管轄權(quán)，如果他有管轄權(quán)，那么他還是要要求被告來說明對(duì)于原告的起訴被告如何應(yīng)對(duì)，并且最后還要做出一個(gè)判決。
【訴訟策略】
首先，你可以根據(jù)判決進(jìn)行上訴，如果你認(rèn)為法官對(duì)于這個(gè)案子的審理是存在利害關(guān)系的話，那么你可以申請(qǐng)?jiān)摲ü倩乇艽税傅膶徖怼?/SPAN>
其次，律師在利用法律工具參與法庭審理的過程中，是非常需要具備一定的訴訟策略性的，如果這個(gè)法官是有偏見的，而上訴法院只接受在法律方面存在問題的案子，也就是說你不能在上訴的時(shí)候提出一些你在一審時(shí)沒有提起的一些問題，因此你最安全的方式就是一審時(shí)就能保存一些必要的證據(jù)。但是有時(shí)候就法官的偏見進(jìn)行上訴時(shí)，雖然你沒有在上訴法庭上指出法官有偏見，因?yàn)槿绻阒赋龇ü俅嬖谄姡敲捶ㄍサ臅泦T就會(huì)記錄下你的話，那就等同于為你保存了證據(jù)。一般而言，根據(jù)律師訴訟的策略，你是沒有辦法指出法官是存在偏見的，上訴時(shí)上訴法院對(duì)于這一點(diǎn)是可以理解的，因?yàn)榧偃缒阒赋龇ü俅嬖谄姡敲丛诜ㄍ徖淼臅r(shí)候，明顯對(duì)你是不利的，這種情況還是比較微妙的。這方面的案例并不是很多，只是一個(gè)相關(guān)方面的規(guī)定而已。
四、我眼中的中國公益訴訟
【發(fā)展?fàn)顩r】
● <現(xiàn)狀>
首先在中國公益訴訟一定是存在的，并且它正在迅速發(fā)展，截至目前，也已經(jīng)出現(xiàn)了很多很好的公益訴訟案例，尤其是在婦女權(quán)益、兒童權(quán)益、環(huán)境權(quán)益以及消費(fèi)者權(quán)益等領(lǐng)域。
● <中國公益律師>
在中國公益律師方面，我們看到了和美國公益律師所共有的這種對(duì)公益訴訟無私奉獻(xiàn)的精神，而最核心的問題是，我們?nèi)绾芜\(yùn)用現(xiàn)有的法律體系來維護(hù)社會(huì)的正義，我看到過很多中國公益律師運(yùn)用不同的策略來達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。舉些例子，有些公益律師，他在提起一些公益訴訟案件時(shí)，是非常有策略性的，因?yàn)樗肋@些案子的辦理能夠得到媒體的關(guān)注，他們就充分利用這個(gè)大的環(huán)境來做這些案子；有些律師把這種訴訟跟他們對(duì)于某項(xiàng)政策的倡導(dǎo)聯(lián)系在一起；也有很多律師把這種訴訟跟公眾教育聯(lián)系在一起，這些策略對(duì)于公益訴訟來說，都是非常有用的工具。在這里，非常重要的一點(diǎn)是，公益訴訟它本身并不是一個(gè)目的，它只是一個(gè)工具，我們最終的目的是要通過這個(gè)工具來實(shí)現(xiàn)我們更大的目標(biāo)。
● <公益訴訟困境>
就困難而言，首先就是公益資金的缺乏，這一點(diǎn)跟美國是相通的。不同的是，在美國某些法律當(dāng)中，它有一些專門的關(guān)于律師費(fèi)的條款，其目的旨在鼓勵(lì)更多的人來提起公益訴訟，如果某起公益訴訟案件中，被告被判敗訴的話，那么原告律師的律師費(fèi)是由被告負(fù)責(zé)承擔(dān)的，這在環(huán)保法、公民權(quán)利法等法律中是有明文規(guī)定的。因此在美國，打公益訴訟官司也是律師非常重要的收入來源之一，相比較而言，在中國就明顯缺乏這樣一種激勵(lì)機(jī)制。在中國，美國的慈善基金會(huì)和一些慈善組織，他們對(duì)公益訴訟的態(tài)度是采取制度化的運(yùn)作模式；而在美國，要為公益訴訟籌集資金，其來源和渠道要遠(yuǎn)比中國寬廣。有時(shí)候在美國，有一些私人律所，他們本身是商業(yè)的律所，但同時(shí)他們也做一些公益方面的案子，雖然說他們不是專門從事公益訴訟的，但是他們運(yùn)用這個(gè)律所的結(jié)構(gòu)來對(duì)公益訴訟表示支持。
其次，中國的法庭體系正處在不斷的改革之中，并且非�？焖�，但是這種改革對(duì)于公益訴訟案件的提起可能并不是非常有利的，因此，法官和法庭這種不間斷的能力建設(shè)也是比較重要的。
再次就是公民的法律意識(shí)方面的問題。據(jù)我所知，在中國，有一些律師在提起公益訴訟案件的時(shí)候，他們找不到原告，許多民眾不愿意成為公益訴訟當(dāng)中的原告人，比如說，一些性騷擾案件，非常難以找到原告受害人，因?yàn)檫@跟社會(huì)的性別歧視觀念是有很大關(guān)系的，她們考慮到如果自己做性騷擾案件的原告，那么她們?cè)谶@個(gè)社區(qū)里面的名譽(yù)就會(huì)受損。在這里，要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，其實(shí)在美國這種現(xiàn)象也是存在的，有很多人在談到類似性騷擾這樣的案件時(shí)，對(duì)她們來說，這都不是生命當(dāng)中值得珍藏的回憶，她們也不愿意參與到這樣的訴訟當(dāng)中來。但是很重要的一點(diǎn)是，如果社會(huì)公民的法律意識(shí)增強(qiáng)了的話，他們就會(huì)覺得這些受害者站出來，不僅僅是保護(hù)了她們自己的權(quán)益，同時(shí)她們也保護(hù)了社會(huì)當(dāng)中廣大的潛在的人的權(quán)益，如果公眾的意識(shí)增強(qiáng)到這個(gè)程度了，今后就會(huì)有越來越多的人站出來以身護(hù)法，申討不公。
【發(fā)展前景】
近年來，公益訴訟在中國的發(fā)展有這樣一個(gè)很有趣的現(xiàn)象：很多公益訴訟律師在辦案的時(shí)候，跟國外內(nèi)的組織機(jī)構(gòu)沒有任何的聯(lián)系，他們也沒有得到任何幫助，他們遍布于全國各地，但是他們?cè)谔崞鸸嬖V訟的時(shí)候，卻會(huì)使用非常有策略性、有創(chuàng)新性的方式來提起訴訟，典型的如羅秋林、丘建東等，可以說他們代表著中國公益訴訟的希望。雖然公益訴訟這個(gè)概念可能來源于其他的地方，但是通過法律訴訟的方式來獲得正義的這個(gè)概念其實(shí)是越來越本土化了。
關(guān)于中國公益訴訟的發(fā)展前景，還有這樣一個(gè)非常有希望的發(fā)展趨勢(shì)：在法律這個(gè)從業(yè)人員領(lǐng)域，公益訴訟呈現(xiàn)出日趨主流化的態(tài)勢(shì)。比如說，在中華全國律師協(xié)會(huì)近三年的年會(huì)上，都會(huì)專門拿出一定的時(shí)間用來討論中國的公益訴訟，很多私人律所的律師會(huì)員也會(huì)每年拿出一定的時(shí)間用來做公益訴訟案子。此外，你們中心10幾年來一直在大力倡導(dǎo)，旨在推動(dòng)此項(xiàng)事業(yè)向前發(fā)展，并且當(dāng)前已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成就。有了這一切，中國公益訴訟未來的發(fā)展前景還是值得期待的。
作為一名出色的美國公益訴訟律師，盧主任對(duì)美國的公益訴訟可謂了如指掌；作為美國律師協(xié)會(huì)全球法治項(xiàng)目部亞洲處中國項(xiàng)目辦公室主任，幾年的中國工作經(jīng)歷之后，盧主任對(duì)中國的公益訴訟也已有非常的了解，編者期望通過本期節(jié)目，能為中國公益訴訟未來的發(fā)展提供一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)之談。
最后，特別感謝本次采訪的翻譯和為稿件撰寫提供美國公益律師相關(guān)資料的黃孟文先生。
背景資料：1954年布朗訴美國教育委員會(huì)案
美國高等法院對(duì)具有里程碑意義的布朗訴教育委員會(huì) (Brown v. Board of Education, 1954) 案的裁決，被認(rèn)為是美國歷史上意義最重大的裁決。它對(duì)黑人和白人是否能夠一起或分開接受教育的問題作出了最終裁決，推翻了1896年普萊西訴佛格森 (Plessy v. Ferguson) 一案的裁定。1896年的判決確定了“隔離但平等”(separate but equal) 的原則，該原則宣稱將相同質(zhì)量的公共設(shè)施予以隔離不違反憲法第十四條修正案中的平等保護(hù)條款。該條款內(nèi)容如下：
第1款：所有在合眾國出生或歸化合眾國并受其管轄的人都是合眾國和他們所居住州的公民。任何一州，不能制訂或?qū)嵤┫拗坪媳妵窕緳?quán)利或豁免權(quán)的法律；不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；在管轄范圍內(nèi)，也不得拒絕給予任何人以平等法律保護(hù)。
琳達(dá).布朗 (Linda Brown) 是一個(gè)8歲的黑人兒童，正在上三年級(jí)，她不得不步行1.5公里繞過火車調(diào)車場(chǎng)去堪薩斯州托皮卡市 (Topeka, Kansas) 的黑人小學(xué)去上學(xué)，而她周圍的白人朋友們的公立學(xué)校卻只離家有7條街遠(yuǎn)。托皮卡市的學(xué)校體系就是按照不同種族而分開的。按照“隔離但平等”的原則，這種體系是可以接受的，也是合法的。琳達(dá)的父母向聯(lián)邦地方法院起訴，認(rèn)為提供給黑人隔離的學(xué)校設(shè)施本身就是不平等的。但是地方法院支持學(xué)校體系，只要不同種族的學(xué)校設(shè)施是相同的，黑人兒童則受到如憲法第十四條修正案所規(guī)定的與白人相同的待遇。隨后，布朗夫婦偕同其他學(xué)校體系中的另外一些家庭向美國最高法院上訴，認(rèn)為即使具有同樣硬件設(shè)施的學(xué)校體系并沒有考慮那些“無形”因素，而且種族隔離本身對(duì)黑人兒童的教育產(chǎn)生有害的影響。他們的上訴得到了美國全國有色人種協(xié)進(jìn)會(huì)(National Association for the Advancement of Colored People [NAACP]) 的支持，并且由后來成為美國最高法院首位黑人法官的瑟古德.馬歇爾 (Thurgood Marshall) 在最高法院開庭審理此案時(shí)進(jìn)行了訴方辯護(hù)。
最高法院一致裁定推翻對(duì)當(dāng)年普萊西訴佛格森案的裁決。這一裁定是由首席法官厄爾.沃倫 (Earl Warren) 陳述的。在概述了本案的有關(guān)事實(shí)以及法院對(duì)“隔離但平等”原則的認(rèn)識(shí)的歷史后，沃倫著重強(qiáng)調(diào)了教育在美國生活意識(shí)中的重要性：
“今天，教育也許是各州和地方政府最重要的職能。一系列義務(wù)教育法案以及用于教育的巨大開支都能證明我們關(guān)于教育對(duì)民主社會(huì)重要性的認(rèn)可。教育在那些最基本的公共職責(zé)的履行中、甚至在武裝力量中服役時(shí)也是所必需的，它是良好的公民職責(zé)與權(quán)利的基石。如今，教育作為主要的手段，被用來向兒童傳授文化價(jià)值、為他們今后的職業(yè)培訓(xùn)做準(zhǔn)備，并幫助他們正常地適應(yīng)周圍的環(huán)境�，F(xiàn)在，如果某個(gè)孩子受教育的機(jī)會(huì)被否定了，那么指望他今后在生活中獲得成功是令人懷疑的。在那些已經(jīng)承諾提供這種機(jī)會(huì)的各州中，這種機(jī)會(huì)必須是基于平等條件的所有人都可以獲得的權(quán)利。
“現(xiàn)在讓我們來看一看這個(gè)案例所提出的問題：盡管硬件設(shè)施以及其他‘有形’因素可能是相同的，在公立學(xué)校中僅僅基于種族而對(duì)兒童實(shí)行隔離是否剝奪了弱勢(shì)群體的兒童接受平等教育的機(jī)會(huì)呢？我們認(rèn)為是的。”
最高法院這一裁決的理由是種族隔離所造成的失人性影響：
“在公立學(xué)校中對(duì)白人兒童和有色人種兒童的種族隔離對(duì)有色人種兒童存在有害的影響。尤其當(dāng)這種隔離得到法律的支持時(shí)，其有害影響可能會(huì)變得更大，因?yàn)榉N族隔離政策往往被理解為標(biāo)明黑人群體低人一等。低人一等的感覺會(huì)影響兒童學(xué)習(xí)的動(dòng)機(jī)。因此，獲得法律支持的種族隔離具有 (阻礙) 黑人兒童教育以及精神的發(fā)展、部分剝奪他們?cè)谝粋�(gè)族群混合的學(xué)校體系中能夠得到的益處的傾向�！�
這一裁決的依據(jù)是憲法第十四條修正案的平等保護(hù)條款，該條款以在法律界中被稱為“并入”的概念，規(guī)定了美國各州及聯(lián)邦政府在進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的平等標(biāo)準(zhǔn)。沃倫寫到：
“我們的結(jié)論是，在公共教育領(lǐng)域，‘隔離但平等’的原則沒有它的位置。隔離的教育設(shè)施從本質(zhì)上就是不平等的。因此，我們認(rèn)為此案的起訴人以及其他受類似行為影響的人，由于他們所起訴的種族隔離的原因，被剝奪了受憲法第十四條修正案所保證的平等法律保護(hù)的權(quán)利�！�
布朗案標(biāo)志著“合法的”種族隔離在美國的終結(jié)，也就是說，受法律保護(hù)的公共場(chǎng)所的種族隔離的終結(jié)。布朗案的裁決一經(jīng)宣布，非裔美國人就與有遠(yuǎn)見的美國白人一道，通過小馬丁.路德.金(Dr. Rev. Martin Luther King, Jr.) 博士領(lǐng)導(dǎo)的民權(quán)運(yùn)動(dòng)，在此后的20年里對(duì)美國的法律和政治體系施加了充分的壓力，以終結(jié)在所有公共設(shè)施中由各州支持的種族隔離。
轉(zhuǎn)載自:公益律師網(wǎng)
