國(guó)務(wù)院醞釀修改法律 規(guī)范集體土地征收補(bǔ)償
來源:濟(jì)南日?qǐng)?bào)
今年年初,《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布實(shí)施后,農(nóng)村集體土地征收與房屋拆遷繼而成為人們關(guān)注的話題。
據(jù)《半月談內(nèi)部版》報(bào)道,近年來由集體土地征收引發(fā)的群體性事件和惡性案件觸動(dòng)著社會(huì)敏感的神經(jīng)。有關(guān)專家學(xué)者表示,我國(guó)土地管理法某些法律條文已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況,無法調(diào)整征地各方的利益矛盾,亟待重新大修。據(jù)記者了解,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門正抓緊對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定作出修改,由國(guó)務(wù)院盡早向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案。
“拆遷攻防戰(zhàn)”向農(nóng)村轉(zhuǎn)移
隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的提速,以及高速公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快,此前時(shí)常在城市里上演的拆遷攻防戰(zhàn),如今已經(jīng)更多地轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村集體土地上,農(nóng)地和農(nóng)房往往成為被強(qiáng)征或強(qiáng)拆的主角,觸目驚心的惡性事件頻頻見諸報(bào)端。1986年通過的《中華人民共和國(guó)土地管理法》在1988年、1998年和2004年進(jìn)行了三次修改:第一次修改允許土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng);第二次修改確立了土地用途管制制度;第三次修改劃分了土地征收和征用的區(qū)別!巴恋毓芾矸ǖ拿恳淮涡薷亩际墙(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的需要。”北京市盛廷律師事務(wù)所主任楊在明告訴記者,此前修訂的初衷和方向都沒有問題,但不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的要求。現(xiàn)有法律對(duì)集體土地征收缺乏有效的制約,行政機(jī)關(guān)存在執(zhí)法不嚴(yán)或?yàn)E用職權(quán)等情況,客觀上造成侵害農(nóng)民合法權(quán)益的法律漏洞,必須加快立法或者修訂現(xiàn)行法律。
山西大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士陳晉勝說,今年1月21日國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,對(duì)國(guó)有土地上房屋的征收和補(bǔ)償做出了具體規(guī)定。雖然現(xiàn)行的土地管理法對(duì)征收農(nóng)村耕地或其他土地所引發(fā)的各種補(bǔ)償費(fèi)等做了較為詳細(xì)的規(guī)定,但對(duì)于征收集體土地所涉及的農(nóng)村房屋如何拆遷和補(bǔ)償問題沒有做出明確規(guī)定。
集體土地征收四大問題突出
集體土地征地拆遷中突出問題之一是政府的征地范圍過寬。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授朱道林說,按照國(guó)際慣例,政府只有在公共利益真正需要時(shí)才能征地,而在我國(guó)許多省市,無論是公益性用途還是商業(yè)開發(fā),政府都可征收農(nóng)民的集體土地!按送猓谡鞯剡^程中過多使用強(qiáng)制性,導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體失去了產(chǎn)權(quán)的制約作用。盡管按照法律規(guī)定,集體土地的征收需2/3以上的村民代表同意,但實(shí)際上是極少數(shù)人,乃至由地方政府決定著征地與否,普通農(nóng)民根本沒有發(fā)言權(quán)!敝斓懒终f。
全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明認(rèn)為,征地補(bǔ)償過低,對(duì)被征地農(nóng)民的安置力度不夠,是當(dāng)前集體土地征收中普遍存在的又一癥結(jié)。征地價(jià)格很低,出讓價(jià)格卻很高。工業(yè)化和城市化帶來的土地升值,農(nóng)民無法分享,完全被一些地方政府和開發(fā)商獲得!稗r(nóng)民失去了土地,既沒有得到就業(yè)安置,也沒有得到社會(huì)保障,導(dǎo)致群眾不斷上訪和群體性事件發(fā)生,給社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患。”蔡繼明說。
有專家表示,征地程序混亂是集體土地征收中的第三大沉疴。許多征地環(huán)節(jié)并沒有按照法律程序進(jìn)行,更多的是強(qiáng)征。土地往往在農(nóng)民不知情的狀況下被征用,從而激化社會(huì)矛盾。一些基層政府作風(fēng)粗暴,動(dòng)輒采取斷水、斷電、斷路等野蠻手段,導(dǎo)致惡性案件不斷發(fā)生。記者在山西南部某市采訪時(shí)了解到,個(gè)別基層政府在征收集體土地過程中程序不透明,有的甚至與企業(yè)簽訂合同之后,才與農(nóng)民簽訂征收合同,村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等成了哄騙農(nóng)民的幫手。陳晉勝說,有不少被征地農(nóng)戶,很少或幾乎沒有參與到土地被征收的協(xié)商中。
第四大癥結(jié)是農(nóng)房拆遷欠法律規(guī)范。迄今為止,國(guó)家還沒有統(tǒng)一的集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償條例或辦法,目前只能依照土地管理法補(bǔ)償,而土地管理法重點(diǎn)對(duì)征地作了一些原則性規(guī)定,房屋只是作為地上附著物來處理。山東省監(jiān)察廳副廳長(zhǎng)孫繼業(yè)指出,附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)地方政府規(guī)定,“在一些地方,房屋最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每平方米僅為400元,農(nóng)民一處房屋不如城市一個(gè)廁所值錢”。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,只能由政府裁決,法院不予受理。政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,又當(dāng)裁判員,影響政府公信力。而農(nóng)房拆遷糾紛發(fā)生后,農(nóng)民缺乏司法救濟(jì)途徑。
“公共利益”范圍尚無明確規(guī)定
2011年1月21日,《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式施行。國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)人就新條例答記者問時(shí)表示,現(xiàn)在很多矛盾的確集中在集體土地征收方面,他們正在著手對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定作出修改。一些專家認(rèn)為,修訂中的土地管理法需要明確“公共利益”的界限,構(gòu)建合理的土地市場(chǎng)機(jī)制。我國(guó)憲法及土地管理法明確規(guī)定了為“公共利益”才可征收土地,但目前我國(guó)對(duì)“公共利益”的范圍并無明確的規(guī)定。“新法需要加大對(duì)失地農(nóng)民的保護(hù),在貨幣補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí),還要采取社會(huì)保障、就業(yè)安置等方式進(jìn)行安置補(bǔ)償,解決農(nóng)民的后顧之憂!睏钤诿髡f。孫繼業(yè)則呼吁,對(duì)征用土地僅按原用途補(bǔ)償是不符合市場(chǎng)法則的,應(yīng)綜合考慮地理位置、人均耕地、升值預(yù)期乃至物價(jià)漲情等多方面因素,以市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)實(shí)行補(bǔ)償。對(duì)于房屋拆遷,應(yīng)參照同一區(qū)位的市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。“集體土地的補(bǔ)償應(yīng)該參照機(jī)會(huì)成本而不能以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來計(jì)算。如此一來,才可以讓農(nóng)民有均等的機(jī)會(huì)參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程,分享土地紅利,也能促使政府?dāng)[脫土地財(cái)政依賴,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式!辈汤^明表示,公共利益涉及全社會(huì),建設(shè)成本應(yīng)該讓全社會(huì)承擔(dān),而不能讓農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)。
在制定農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律過程中,陳晉勝建議,要建立健全農(nóng)民主張權(quán)利的救濟(jì)制度。國(guó)家應(yīng)在城鄉(xiāng)土地征收中堅(jiān)持同地、同權(quán)、同價(jià)、同受益的基本原則,讓集體土地釋放出應(yīng)有的價(jià)值,讓農(nóng)民永久地分享到工業(yè)文明和城鎮(zhèn)化帶來的土地增值、土地紅利等土地收益。孫繼業(yè)建議盡快修改土地管理法,同時(shí)制定出臺(tái)《集體土地房屋征收補(bǔ)償條例》和《商業(yè)性開發(fā)房屋拆遷補(bǔ)償辦法》,以規(guī)范農(nóng)村征地拆遷行為,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
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