河北省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀研究

李學(xué)勤  河北政法職業(yè)學(xué)院

土地制度是中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)在面臨的所有問(wèn)題中核心的問(wèn)題，而土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是當(dāng)前地權(quán)制度變遷的焦點(diǎn)。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的擴(kuò)展以及城市化的推進(jìn)等因素導(dǎo)致的必然結(jié)果 ^[1]。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村集體土地由三個(gè)部分組成：一部分是農(nóng)用土地，主要是通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包形式；一部分是宅基地，由集體組織無(wú)償劃撥與農(nóng)戶建房使用；一部分是農(nóng)村集體建設(shè)用地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，以及其他經(jīng)依法批準(zhǔn)用于非住宅建設(shè)的集體所有土地構(gòu)成。隨著城市化進(jìn)程，河北省對(duì)集體建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的情況早已大量存在，對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)予以認(rèn)可，并制定了《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》相應(yīng)的地方性法規(guī)，自2008年11月1日起施行。因此，筆者僅對(duì)河北省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題進(jìn)行研究。

 

 　 一、河北省土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展

 　 河北省是農(nóng)業(yè)大省，全省172個(gè)縣（市），約有5萬(wàn)多個(gè)行政村落，目前除極少數(shù)幾個(gè)村鎮(zhèn)（如晉州周家莊等）堅(jiān)持以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)營(yíng)外，全部完成了家庭土地承包責(zé)任制。河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從可承包，到可出讓，再到可入股，呈現(xiàn)了一種逐漸放松和多元化運(yùn)行的機(jī)制。河北省土地流轉(zhuǎn)大致經(jīng)歷的兩個(gè)階段：

 　 （一）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》頒布

 　 1988年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》對(duì)憲法第10條第4款作規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，確立土地流轉(zhuǎn)的合憲性地位。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最先規(guī)定始于1985年國(guó)家政策上允許有償轉(zhuǎn)包土地{1}。隨后《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》及《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》中都有涉及。1999年河北省施行《河北省農(nóng)村土地承包管理?xiàng)l例》明確了土地流轉(zhuǎn)的方式以及原則等，但是該條例有很大的局限性，流轉(zhuǎn)方式單一，流轉(zhuǎn)程序也未規(guī)定。該階段的基本特點(diǎn)是從禁止到有所局限的允許流轉(zhuǎn)。主要通過(guò)農(nóng)戶自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，我們對(duì)河北幾個(gè)縣市的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)該階段每年發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也就在1%-3％之間。

 　 （二）2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)至今

 　 2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）第二章“家庭承包”第五節(jié)專門(mén)規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”。2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸入“用益物權(quán)”，確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。農(nóng)業(yè)部于2005年3月1號(hào)起施行了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》）。十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在這一階段，基層政府在土地流轉(zhuǎn)中的主動(dòng)性開(kāi)始顯現(xiàn)，從原來(lái)自發(fā)流轉(zhuǎn)時(shí)期的幕后走到前臺(tái)，積極地介入了土地的流轉(zhuǎn)。這一階段僅河北省反租倒包面積占土地流轉(zhuǎn)面積的11% ^[2]。

當(dāng)前河北省土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)總體處于發(fā)展初期階段，土地流轉(zhuǎn)總量偏小，農(nóng)戶間土地自發(fā)流轉(zhuǎn)比重大，集體組織引導(dǎo)流轉(zhuǎn)少，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制尚未健全。但據(jù)筆者調(diào)查河北省土地流轉(zhuǎn)期限都比較短，流轉(zhuǎn)期限主要集中在5年以下，并且約有50％的農(nóng)戶沒(méi)有簽訂任何形式的土地流轉(zhuǎn)合同。由于過(guò)去長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和以行政手段為主的土地資源配置方式，使我國(guó)農(nóng)村土地立法嚴(yán)重滯后，河北省的土地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和具體管理實(shí)施細(xì)則，這種不規(guī)范已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。筆者在對(duì)河北省十個(gè)縣市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行調(diào)研和分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國(guó)農(nóng)村土地立法問(wèn)題，并對(duì)河北省制定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范提出立法建議，以促進(jìn)河北省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

 

 　 （一）缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作程序

 　 土地流轉(zhuǎn)合同與當(dāng)事人的法律責(zé)任，在現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)合同法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》及經(jīng)濟(jì)法、行政法中也無(wú)明確的規(guī)定。河北省規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還未建立，農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓在具體的期限和合同方面非常不規(guī)范。據(jù)我們調(diào)查，目前河北省還沒(méi)有一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有比較完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案缺乏。

 　 1．土地流轉(zhuǎn)操作無(wú)規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛多

 　 河北省在土地流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問(wèn)題，相應(yīng)的法律法規(guī)也未具體規(guī)定，以致農(nóng)民私下進(jìn)行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過(guò)流轉(zhuǎn)合同規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，再加之流轉(zhuǎn)期限較短，大多數(shù)轉(zhuǎn)包都可隨時(shí)終止，加大了解決司法糾紛的難度和成本。據(jù)筆者調(diào)查，土地流轉(zhuǎn)，特別是農(nóng)戶之間口頭約定的合同，土地流轉(zhuǎn)隨意性非常大。尤其近幾年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)稅的減免、糧食直補(bǔ)等國(guó)家有關(guān)“三農(nóng)”政策的實(shí)施，加劇了河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量增多。

 　 2．農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏有效保障

 　 由于法律規(guī)范的缺失，使一些基層政府以集體名義行政強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)或者隨意終止承包合同，無(wú)償收回土地，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民土地承包權(quán)。導(dǎo)致不少地方制定了有損農(nóng)民權(quán)益的所謂集體土地流轉(zhuǎn)的政策，造成土地流轉(zhuǎn)不完整性、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不確定，無(wú)法培育出適度規(guī)模的符合市場(chǎng)要求的經(jīng)營(yíng)主體。使承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)無(wú)形中被基層政府剝奪了。

 　 （二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)受限

 　 現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做出了嚴(yán)格限制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方受到的只能是債權(quán)保護(hù)，而要獲得土地物權(quán)的受讓人就必須滿足一定程序以及身份限制�！掇r(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。1999年河北省施行《河北省農(nóng)村土地承包管理?xiàng)l例》明確了土地流轉(zhuǎn)必須以發(fā)包方同意為原則。農(nóng)業(yè)部于2005年3月1號(hào)起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第11條及25條甚至規(guī)定承包方申請(qǐng)及發(fā)包方同意兩道程序。因此，承包方要想順利流轉(zhuǎn)自己的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)土地的用益權(quán)能，必須同時(shí)滿足承包方同意、受讓方集體成員性和承包方的經(jīng)濟(jì)保障性三個(gè)條件。由此可見(jiàn)，“依據(jù)聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)合同，發(fā)包人對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的標(biāo)的物（農(nóng)民承包的土地），仍具有相當(dāng)大的支配力”{2}�！段餀�(quán)法》第128條土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。因此，《物權(quán)法》雖概括性的條款回避了，但對(duì)與經(jīng)發(fā)包方同意也是基本認(rèn)可的。

 　 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，作為法律上的明晰的物權(quán)是土地進(jìn)入市場(chǎng)的條件。如果只是一項(xiàng)債權(quán)，進(jìn)入流轉(zhuǎn)過(guò)程是要受很多限制，制約了流轉(zhuǎn)關(guān)系，為集體土地所有者用行政手段預(yù)留下了空間。所以無(wú)論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采用何種方式流轉(zhuǎn)，都必須解決的最基本問(wèn)題，就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓。因此，應(yīng)賦予承包經(jīng)營(yíng)人完整的土地使用權(quán)，流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這樣才符合私法自治的原則。這一點(diǎn)在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條中就可以看出，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)�！边@無(wú)疑是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體范疇放開(kāi)的一個(gè)政策性嘗試。因此，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的改革方向來(lái)看，物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該也必然成為河北省下一步改革的主要著力點(diǎn)之一。

 　 （三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)受限

 　 基于保障失地農(nóng)民的生活來(lái)源和農(nóng)村基層的社會(huì)穩(wěn)定的立法目的，現(xiàn)行《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均明確禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得作為抵押財(cái)產(chǎn)行使抵押權(quán)。另外，現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》只允許通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的“四荒地”享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。而最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》又規(guī)定，“承包方以其土地進(jìn)行抵押或抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效�！边@就造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)更加不完整，這也成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙性因素。不允許集體土地使用權(quán)作為抵押權(quán)的客體，已經(jīng)與我國(guó)土地權(quán)利制度改革的要求不相適應(yīng)。

 　 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)受限使農(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)不完整，難以形成土地融資市場(chǎng)，抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尤其當(dāng)前河北省農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)擴(kuò)展等問(wèn)題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利是有價(jià)值的，其物權(quán)性質(zhì)已為學(xué)界所認(rèn)同。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一旦最具有財(cái)產(chǎn)性收入的資產(chǎn)，肯定會(huì)增強(qiáng)河北省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本的充裕程度。

因此，筆者建議創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，擴(kuò)大現(xiàn)行法對(duì)抵押的適用范圍，允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也可以進(jìn)行抵押。有學(xué)者建議鑒于我國(guó)的土地金融制度發(fā)展：農(nóng)民集體要建立土地信用合作社幫助農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)取得抵押貸款，解決了大銀行下鄉(xiāng)的兩個(gè)困境：一是信息不對(duì)稱，貸款跟蹤管理難。二是貸款規(guī)模小，經(jīng)營(yíng)成本高{3}。河北省可以先行制定地方性的條例或辦法來(lái)進(jìn)行有益的金融改革探索。

 

 　 三、河北省土地流轉(zhuǎn)的法律框架

 　 土地流轉(zhuǎn)一定要有健全的法律體系做為保障，我國(guó)現(xiàn)在土地制度流轉(zhuǎn)的法律還很不完善。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》大多是對(duì)土地流轉(zhuǎn)的原則性規(guī)定，針對(duì)河北省具體情況加大土地流轉(zhuǎn)的立法工作，對(duì)流轉(zhuǎn)的具體程序和步驟還需要詳細(xì)的規(guī)定。

 　 （一）全省土地確權(quán)和登記

 　 1．集體土地所有權(quán)完善

 　 如果不以確權(quán)為基礎(chǔ)，貿(mào)然推行大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，則流轉(zhuǎn)．的主體不可能為農(nóng)民很可能是其他權(quán)力主體，侵害農(nóng)民土地權(quán)利。產(chǎn)權(quán)歸屬清晰是產(chǎn)權(quán)制度功能有效發(fā)揮的前提。從立法上保證農(nóng)民享有真正的土地所有權(quán)，建議賦予集體土地所有權(quán)主體為村民委員會(huì)，明確禁止縣、鄉(xiāng)等行政組織憑借行政權(quán)利侵犯其土地所有權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利主體的構(gòu)成要素、主體的界限和地位確定，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的前提。

 　 2．農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)

 　 《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》都規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包戶發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，該證是確定承包戶享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證。據(jù)調(diào)查河北省土地向外發(fā)包經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)的幾乎占不到1/3。普遍出現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證填寫(xiě)不規(guī)范不詳細(xì)不真實(shí)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放不到位或丟失、土地承包檔案不完整、不規(guī)范等問(wèn)題，還有部分地方違規(guī)多留機(jī)動(dòng)地。

 　 產(chǎn)權(quán)證可以降低農(nóng)民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的成本，而且有利于資源的流轉(zhuǎn)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)提供合法的基礎(chǔ)。土地登記使土地“資產(chǎn)權(quán)證化”，讓土地不僅成為生產(chǎn)性要素，也變成財(cái)產(chǎn)性要素，釋放土地的市場(chǎng)增值潛能。權(quán)證化既可解除人與土地對(duì)應(yīng)關(guān)系的機(jī)械性，又可保證人與土地權(quán)屬關(guān)系的穩(wěn)定性，讓離土農(nóng)民有了權(quán)益的保障性和運(yùn)用的靈活性，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)業(yè)由單一化向集約化轉(zhuǎn)變 ^[3]。

 　 筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，河北省農(nóng)村普遍存在權(quán)屬不明土地和新增土地。這主要有兩種情況：一是，村委會(huì)為了維持經(jīng)費(fèi)支出以及劃分宅基地的需要自留土地，被稱為“機(jī)動(dòng)地”或者叫“村自留地”等，村委會(huì)再通過(guò)招標(biāo)等方式承包，這種土地?cái)?shù)量比較大。二是，在上輪土地承包中由于農(nóng)民要交土地農(nóng)業(yè)稅，所以村委會(huì)在分承包地中普遍為承包戶少報(bào)土地承保數(shù)量的問(wèn)題，在國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，并給與補(bǔ)貼時(shí)，這部分少報(bào)的承包地就浮出水面了。因此，河北省縣級(jí)土地管理部門(mén)應(yīng)該依法進(jìn)行土地詳查，入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量，在此基礎(chǔ)之上，了解土地現(xiàn)狀，進(jìn)一步明確地界。把承包地塊、面積、空間位置和權(quán)屬證書(shū)落實(shí)到戶，清理、規(guī)范整理土地承包檔案。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記，包括初始登記、變更登記、續(xù)展登記和注銷登記。其中，變更登記包括主體變更登記、使用面積變更、農(nóng)地用途變更登記。河北省還可以探索在經(jīng)濟(jì)條件較好的地方開(kāi)展農(nóng)村土地承包檔案信息化管理工作，建立土地承包電子檔案系統(tǒng)。

 　 我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記是分割登記，這一特征以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看是非常獨(dú)特的。沒(méi)有一個(gè)主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)像中國(guó)這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場(chǎng)上的絕對(duì)分割。而且全球趨勢(shì)與這一特征正好相反 ^[4]。河北省可根據(jù)《物權(quán)法》等法律法規(guī)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上制定有關(guān)的集體土地所有權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地的登記辦法，進(jìn)一步完善土地登記體系。同時(shí)，河北省可結(jié)合本地區(qū)土地登記的實(shí)際，加快制定本地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，例如上海擬建立城鄉(xiāng)一體化的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。我國(guó)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，將來(lái)土地立法一個(gè)重要特點(diǎn)就是要朝著統(tǒng)一立法方向轉(zhuǎn)變 ^[5]，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)的法定權(quán)利平等。

 　 （二）保護(hù)耕地，尤其基本農(nóng)田

 　 河北省作為全國(guó)十三個(gè)糧食主要生產(chǎn)省之一，對(duì)保障國(guó)家糧食安全肩負(fù)著重要責(zé)任。在產(chǎn)糧大省實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的背后，還需要相關(guān)農(nóng)村土地管理制度作保障。河北省將堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，到2020年全省耕地保有量不低于9400萬(wàn)畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于8300萬(wàn)畝 ^[6]。但我們調(diào)查：河北省的部分城鄉(xiāng)結(jié)合部調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村缺乏資金，農(nóng)村基層組織成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體。而城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)大部分用于以“土地出租”的工業(yè)開(kāi)發(fā)，例如娛樂(lè)城、賓館等；另一部分是從事“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)。

 　 筆者建議有必要在法律上確認(rèn)國(guó)家公權(quán)力主體及農(nóng)村集體組織在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)，可以通過(guò)制度的設(shè)計(jì)，確保耕地不會(huì)流失或資本過(guò)度兼并土地，以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地的登記用途，應(yīng)明確到種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)中的一種，而不能僅僅登記為農(nóng)業(yè)用途。筆者還建議將基本農(nóng)田標(biāo)注到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，不僅嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而且嚴(yán)格控制農(nóng)地在農(nóng)、林、牧、漁諸業(yè)中的用途轉(zhuǎn)變。因此，當(dāng)農(nóng)地從一種農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N農(nóng)業(yè)用途時(shí)，要進(jìn)行變更用途登記。土地登記之用途經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記后，在設(shè)立、轉(zhuǎn)移或行使用益物權(quán)時(shí)，如果擅自變更土地用途，不僅土地所有人有恢復(fù)原狀或損害賠償請(qǐng)求權(quán)，政府土地主管機(jī)關(guān)也可以對(duì)此行使強(qiáng)制恢復(fù)原狀或行政處罰的權(quán)力。在保護(hù)耕地方面，河北省要注意發(fā)揮鄉(xiāng)村政府組織的作用，鄉(xiāng)村是農(nóng)村土地的管理者，它的其中的一個(gè)基本職責(zé)是監(jiān)督土地資源的合理運(yùn)用。

 　 （三）規(guī)范流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議解決機(jī)制

 　 我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條和第37條分別對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的形式和要件做了要求，即采取書(shū)面形式和經(jīng)發(fā)包方統(tǒng)一和備案的形式。但在實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)大多采取口頭形式，導(dǎo)致大量土地轉(zhuǎn)包糾紛的案件。因此，筆者建議從三個(gè)方面規(guī)范：

 　 1．出臺(tái)河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則

 　 筆者建議河北省人大依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》制定《河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》，從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等幾個(gè)方面對(duì)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范。以法律的形式對(duì)本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。同時(shí)建議河北省工商局、河北省農(nóng)業(yè)廳出臺(tái)全省統(tǒng)一的《河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、委托流轉(zhuǎn)合同等五種，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、審批程序、主管部門(mén)和土地用途、地價(jià)及級(jí)差、流轉(zhuǎn)期限等方面作出具體的規(guī)定。根據(jù)不同流轉(zhuǎn)方式的特點(diǎn)，明確各項(xiàng)土地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)、當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)等條款。并建議我省將土地流轉(zhuǎn)合同納入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承包合同管理。

 　 2．土地流轉(zhuǎn)登記、備案、公示制度

 　 河北省要按照《農(nóng)村土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)的登記備案，使土地流轉(zhuǎn)管理工作規(guī)范化。對(duì)已形成穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系的，要認(rèn)真開(kāi)展審查、備案等工作。我國(guó)目前對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的登記規(guī)定由于過(guò)于寬泛而不能落到實(shí)處，致使農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)于隨意�！锻恋爻邪�法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓可以依當(dāng)事人要求登記，但對(duì)于其他的流轉(zhuǎn)方式如何保障交易安全沒(méi)有規(guī)定，即使采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，也未規(guī)定必須登記，而是取決于當(dāng)事人的要求�！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記”，但是沒(méi)有規(guī)定具體的登記部門(mén)，使登記不能落到實(shí)處�！段餀�(quán)法》規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記：未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人�！睆闹形覀兛梢钥闯�，《物權(quán)法》使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)這一重要物權(quán)的變動(dòng)缺乏必要的公信力，易產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛，侵犯善意第三人的權(quán)利。有鑒于此，為了規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，限制農(nóng)村土地的非法轉(zhuǎn)讓，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，河北省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)采用登記生效主義更為合理。

 　 3．建立健全以仲裁為主的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決機(jī)制

 　 2009年6月27日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》具有程序簡(jiǎn)便、費(fèi)用低廉、快捷解決爭(zhēng)議等特點(diǎn)。這為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛提供了一個(gè)相對(duì)規(guī)范、統(tǒng)一的法律制度。2009年2月21日，河北省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》指出：河北省要依法盡快建立健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作體系，設(shè)立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)的地方，同時(shí)各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)要依法開(kāi)展土地承包仲裁員培訓(xùn)。河北省盡快建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度。

 　 （四）建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體制

 　 當(dāng)前，河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)低效率的直接原因在于缺乏規(guī)范的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。據(jù)我們河北調(diào)查大部分縣、鄉(xiāng)均未設(shè)立與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評(píng)估、咨詢中介機(jī)構(gòu)。

 　 1．建立健全縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

 　 要依托農(nóng)村土地承包管理機(jī)構(gòu)，建立健全縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，起到農(nóng)地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用，并制定土地項(xiàng)目編號(hào)、名稱、權(quán)屬類別、區(qū)位、面積、流轉(zhuǎn)方式、參考價(jià)格等，受理農(nóng)村土地物權(quán)交易的委托，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇。建立和公開(kāi)土地供需和價(jià)格信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)與各地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)信息互通和資源共享。農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中心應(yīng)引進(jìn)拍賣行、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介經(jīng)紀(jì)組織作為運(yùn)作主體，還要引入投資、法律、評(píng)估、保險(xiǎn)等各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

 　 2．建立科學(xué)的農(nóng)地評(píng)定、評(píng)估體系，合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值

 　 農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺少對(duì)土地升值的預(yù)見(jiàn)性。因此，我們要完善土地流轉(zhuǎn)制度，要合理評(píng)估土地價(jià)值，增強(qiáng)合同的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，保證農(nóng)民能夠分享土地增值的收益。因此建立土地估價(jià)，即成立或授權(quán)民間專業(yè)的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)不同所有者所有的土地進(jìn)行估價(jià)，合法的估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)土地做出的估價(jià)具有法效，是土地交易價(jià)格的法定依據(jù)，也是依法納稅的法定依據(jù)。2009年2月25日，河北省首個(gè)縣級(jí)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中心在遷安成立，這標(biāo)志著我省農(nóng)村改革發(fā)展又邁出了一步。河北省建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是土地流轉(zhuǎn)規(guī)�；�的關(guān)鍵，應(yīng)積極鼓勵(lì)支持有條件的地方依托農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站或農(nóng)技推廣站為依托組建土地流轉(zhuǎn)中心。

 　 （五）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會(huì)保障

 　 農(nóng)村的社會(huì)保障體系是制約土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素。中國(guó)農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活保障的雙重功能。它既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)資料，又是中國(guó)農(nóng)民的生活保障�，F(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和規(guī)范實(shí)行后，并未明顯地促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)大量的發(fā)生，究其根本是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“強(qiáng)保障”的特性。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺位，極大地束縛了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，進(jìn)而在一定程度上阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。必須要建立和完善與我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)民社會(huì)保障制度。完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村救濟(jì)制度、戶籍制度等相關(guān)的制度，從而有利于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

 　 土地流轉(zhuǎn)要與農(nóng)村基本社會(huì)保障制度發(fā)展相適應(yīng)，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模必須與農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和完善相適應(yīng)。農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度已在包括河北省在內(nèi)的全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，在河北省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》指出：完善農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)于承包土地全部流出的失業(yè)人員和返鄉(xiāng)農(nóng)民工優(yōu)先納入各類教育和培訓(xùn)計(jì)劃；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)區(qū)域，要優(yōu)先將流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。我們建議并隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，適時(shí)與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接。

 　 綜上所述，土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。土地制度在過(guò)去20多年變遷的基本脈絡(luò)就是農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強(qiáng)。但農(nóng)民的土地權(quán)利仍然受到制約，這里面既有權(quán)利實(shí)施的困難也有對(duì)權(quán)利本身的重大限制。農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于相對(duì)弱勢(shì)制約了他們參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力。土地流轉(zhuǎn)能夠有效使農(nóng)民地權(quán)物權(quán)化，改善土地資源配置效率，激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為河北省農(nóng)業(yè)規(guī)�；�、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供更廣闊的空間。河北省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必然會(huì)越加頻繁和復(fù)雜，而土地法律制度的具體設(shè)計(jì)影響土地資源的利用和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，河北省應(yīng)以立足土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，從法律上推進(jìn)和保障農(nóng)民的地權(quán)實(shí)現(xiàn)。