一、司法解釋的起草背景

    隨著經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，城市化進程不斷加快，土地資源緊缺與建設(shè)和生活需要的矛盾愈加凸顯，土地行政糾紛不斷增多。土地行政案件審判過程中新情況新問題不斷出現(xiàn)，解決糾紛的難度日益增大，已經(jīng)成為法院審理案件和化解矛盾的重點難點。為了妥善處理涉及農(nóng)村集體土地的行政糾紛，依法審理案件，統(tǒng)一司法尺度，最高人民法院于2009年開始就審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件問題進行調(diào)研，在調(diào)研的基礎(chǔ)上起草了《規(guī)定》的草稿。之后，多次組織召開座談會，并征求各高院、全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、國土資源部等部門和專家學者的意見。2011年5月9日，經(jīng)最高人民法院審判委員會1522次會議討論通過，自2011年9月5日起施行。

    二、涉及農(nóng)村集體土地行政案件的受案范圍

    涉及農(nóng)村集體土地的行政行為包括土地的征收征用、土地出讓、土地登記、土地許可、土地處罰、土地確權(quán)和強制措施等行政行為及其相應的不作為。土地權(quán)利人或利害關(guān)系人（以下簡稱土地權(quán)利人）對上述行為不服，均可以提起行政訴訟。鑒此，《規(guī)定》第一條規(guī)定：“農(nóng)村集體土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人認為行政機關(guān)作出的涉及農(nóng)村集體土地的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

    關(guān)于涉及農(nóng)村集體土地的行政行為排除司法審查的問題，司法解釋規(guī)定了一種情形，即根據(jù)人民法院、仲裁機構(gòu)的生效法律文書作為土地權(quán)屬登記的可訴性的問題。我們認為，按照物權(quán)法第二十八條規(guī)定，人民法院或者仲裁機構(gòu)作出確權(quán)判決或裁決后，新的土地權(quán)利人就直接取得了土地所有權(quán)或使用權(quán)。土地權(quán)屬登記機構(gòu)必須按照判決或裁決作出登記，而不能對判決、協(xié)助執(zhí)行通知書或裁決的合法性進行審查，此時的登記行為實際上并非土地權(quán)屬登記機構(gòu)的獨立意志。不過土地權(quán)屬登記機構(gòu)登記的內(nèi)容與法律文書的內(nèi)容不一致時，登記就有了獨立于司法意志的因素，應為可訴。故《規(guī)定》第二條規(guī)定，土地登記機構(gòu)根據(jù)人民法院生效裁判文書、協(xié)助執(zhí)行通知書或者仲裁機構(gòu)的法律文書辦理的土地權(quán)屬登記行為，土地權(quán)利人不服提起訴訟的，人民法院不予受理，但土地權(quán)利人認為登記內(nèi)容與有關(guān)文書內(nèi)容不一致的除外。

    雖然《規(guī)定》只規(guī)定了一種排除司法審查的行政行為，但是《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）中所規(guī)定的不屬于人民法院受案范圍的行政案件，同樣適用于涉及農(nóng)村集體土地的行政行為。

    三、關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的原告資格問題

    實踐中，常常遇到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會等對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的情況，導致農(nóng)民權(quán)益受到損害而無法得到救濟，引起群體性的上訪。為了依法保護農(nóng)民的合法權(quán)益，有必要賦予具有代表性的農(nóng)民以集體名義提起訴訟，故《規(guī)定》第三條第一款規(guī)定，村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟組織名義提起訴訟。

    另外，很多地方通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的形式，將農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成建制撤銷，原村民委員會不復存在。如果涉及原集體土地權(quán)益受到侵犯，對誰有資格起訴的問題有不同意見。有的主張原村民的多數(shù)即可起訴，也有的主張應由居委會起訴。我們認為，居委會是群眾自治組織，對居民的財產(chǎn)沒有管理權(quán)，因此居委會沒有原告主體資格，可以由原集體經(jīng)濟組織的多數(shù)村民提起行政訴訟。故《規(guī)定》第三條第二款規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，過半數(shù)的原集體經(jīng)濟組織成員可以提起訴訟。

    四、關(guān)于土地實際使用人的原告資格問題

    實踐中，很多農(nóng)村集體土地的使用人沒有土地權(quán)屬證書，有的是因為當?shù)貜臎]發(fā)放過土地權(quán)屬證書，有的是由于土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移正在辦理土地權(quán)屬證書過程中，也有的屬于非法占地。有人主張只有持有土地權(quán)屬證書的使用權(quán)人才具有原告資格。我們認為，土地實際使用人即使沒有權(quán)屬證書，只要是合法享有土地使用權(quán)的，當其土地權(quán)益受到侵害時仍應賦予其訴權(quán)；對于非法占地的，人民法院受理后，可以裁定駁回其起訴。故《規(guī)定》第四條規(guī)定，土地使用權(quán)人或者實際使用人對行政機關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。

    五、關(guān)于土地儲備機構(gòu)的被告資格問題

    實踐中，人民政府或土地管理部門設(shè)立了一些土地儲備機構(gòu)，這些機構(gòu)往往以自己的名義實施征地或強制拆除集體土地上的附著物的行為，土地權(quán)利人認為上述機構(gòu)的行為侵害自己合法權(quán)益的，能否以土地儲備機構(gòu)為被告提起行政訴訟？我們認為，根據(jù)《土地儲備管理辦法》第三條規(guī)定，土地儲備機構(gòu)應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位，因此這類土地儲備機構(gòu)不具有行政主體資格，對其行使行政職權(quán)的行為，應由其所隸屬的行政機關(guān)做被告。故《規(guī)定》第五條規(guī)定，土地權(quán)利人認為土地儲備機構(gòu)作出的行為侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或使用權(quán)的，向人民法院提起訴訟的，應當以土地儲備機構(gòu)所隸屬的土地管理部門為被告。

    六、關(guān)于土地行政案件復議前置的問題

    一是關(guān)于土地確權(quán)行政案件復議前置的問題。行政復議法第三十條第一款規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟�！睆奈牧x上看，復議前置的土地行政案件范圍非常大，絕大部分土地行政行為都屬于復議前置的范圍。但從立法過程和立法本意看，是將土地確權(quán)決定作為復議前置的案件，因此有必要對該條規(guī)定做限縮性解釋，故《規(guī)定》第六條第一款和第七條規(guī)定，土地權(quán)利人認為鄉(xiāng)級以上人民政府作出的土地確權(quán)決定侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或者使用權(quán)，經(jīng)復議后向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。土地權(quán)利人認為行政機關(guān)作出的行政處罰、行政強制措施等行政行為侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或者使用權(quán)，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。

    二是法律、法規(guī)規(guī)定應當先申請行政復議的土地行政案件，復議機關(guān)作出不受理復議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回復議申請，復議申請人不服的，應以誰為被告的問題。我們認為，復議機關(guān)根據(jù)行政復議法第十七條和行政復議法實施條例第四十八條第一款第二項的規(guī)定，做出不予受理復議申請和駁回行政復議申請的決定，是認為申請人不符合行政復議的受理條件，從程序上做出的決定，并未進行實體的審查。所以，不能將這種情況視為已經(jīng)作出維持原具體行政行為的復議決定，而對原具體行政行為提起行政訴訟。否則，有些已經(jīng)超過復議期限等不符合行政復議受理條件的案件，復議機關(guān)不受理，法院卻予以受理，使復議前置的規(guī)定失去意義。復議為必經(jīng)程序的，行政相對人未經(jīng)行政復議當然不具有對實體問題的起訴權(quán)。但為了保護行政相對人的合法權(quán)益，防止行政機關(guān)濫用不受理復議申請的決定權(quán)，行政相對人應當享有司法救濟的權(quán)利。所以，復議申請人可以對復議機關(guān)不受理復議申請或駁回復議申請的決定提起訴訟。故《規(guī)定》第六條第二款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應當先申請行政復議的土地行政案件，復議機關(guān)作出不受理復議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回復議申請，復議申請人不服的，應當以復議機關(guān)為被告向人民法院提起訴訟。

    七、土地權(quán)屬登記（包括土地權(quán)屬證書）在生效裁判和仲裁裁決中作為定案證據(jù)，利害關(guān)系人對該登記行為能否提起訴訟的問題。

    《若干解釋》第四十四條第（十）項規(guī)定，訴訟標的為生效判決的效力所羈束的行政行為不可訴。問題是民事判決和仲裁裁決將土地權(quán)屬證書作為證據(jù)使用，并未對行政行為的合法性進行審查，只是作為證據(jù)審查，因此不屬于“羈束”的情形。故《規(guī)定》第八條規(guī)定，土地權(quán)屬登記（包括土地權(quán)屬證書）在生效裁判和仲裁裁決中作為定案證據(jù)，利害關(guān)系人對該登記行為提起訴訟的，人民法院應當依法受理。

    八、涉及農(nóng)村集體土地的行政行為以公告方式送達的，起訴期限如何計算的問題

    涉及農(nóng)村集體土地的行政行為通過公告送達的有兩種情形，一種是依法通過張貼公告的形式告知土地權(quán)利人，往往是涉及多人的，不宜一一送達；一種情形是因為找不到當事人，行政機關(guān)依照民事訴訟法規(guī)定的方式公告送達。我們認為，如果行政行為依法以張貼公告的形式告知的，公告確定的期限屆滿之日，可以推定當事人已經(jīng)知道行政行為，否則行政行為總是處于不確定狀態(tài)。而由于種種原因無法向當事人送達行政行為的，行政機關(guān)可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定公告送達，起訴期限也應當從公告確定的期限屆滿之日起計算。故《規(guī)定》第九條規(guī)定，涉及農(nóng)村集體土地的行政決定以公告方式送達的，起訴期限自公告確定的期限屆滿之日起計算。

    九、對土地補償裁決的處理問題

    根據(jù)土地管理法第二條的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。如果土地權(quán)利人和當?shù)赜嘘P(guān)部門就征地補償事宜達不成協(xié)議的，土地權(quán)利人如何行使救濟權(quán)利。我們認為，土地權(quán)利人和當?shù)厝嗣裾�府就征地補償事宜達不成協(xié)議的，不能直接向人民法院提起訴訟，應依照土地管理法實施條例第二十五條的規(guī)定，由行政機關(guān)做出裁決，對行政機關(guān)做出的裁決不服的，可以向人民法院提出行政訴訟。故《規(guī)定》第十條規(guī)定，土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。

    十、關(guān)于土地違法行為的處罰時效問題

    由于歷史的原因或者管理上的原因,非法占用農(nóng)村集體土地的違法行為被發(fā)現(xiàn)時很多都超過兩年，這時還能否進行處理和處罰？我們認為，非法占地后，其后果一直處于持續(xù)狀態(tài)，對這類違法行為不予處罰不利于保護土地資源和制裁違法行為，因此應依照行政處罰法第二十九條第二款關(guān)于“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”的規(guī)定處理。故《規(guī)定》第十一條規(guī)定，土地權(quán)利人以土地管理部門超過兩年對非法占地行為進行處罰違法，向人民法院起訴的，人民法院應當按照行政處罰法第二十九條第二款的規(guī)定處理。

    十一、關(guān)于已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體土地上房屋的征收補償問題

    實踐中，有些農(nóng)村集體土地雖然已經(jīng)被批準征收，但由于種種原因，有關(guān)部門對農(nóng)村集體土地上的房屋沒有補償，也一直由原住戶繼續(xù)使用。若干年后，有關(guān)部門補償安置時，房屋所在的地方已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)，周圍的房屋價格已經(jīng)城市化，如果仍然按照農(nóng)村集體土地上附著物的標準補償，難以解決農(nóng)民的居住問題。對此問題如何解決，我們認為，雖然因為土地性質(zhì)不同，征收集體土地上房屋的補償不能直接適用《國有土地上房屋征收與補償條例》，但由于房屋所在的土地已經(jīng)城市化，如果按照農(nóng)村集體土地補償，會無法保障農(nóng)民的權(quán)益。因此，可以參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的補償標準予以補償。由于國有土地上房屋征收補償中實際上已經(jīng)包含了地價，如果征收農(nóng)民集體土地時已經(jīng)對土地進行了補償，那么按照國有土地上房屋征收補償標準對其補償時，應當扣除已經(jīng)取得的土地補償費。故《規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經(jīng)取得的土地補償費。

    十二、關(guān)于協(xié)調(diào)期間不計入審限的問題

    由于土地行政案件的復雜性，很多糾紛產(chǎn)生時間久遠，協(xié)調(diào)難度大，需要花費更多時間進行協(xié)調(diào)。為了鼓勵人民法院加強協(xié)調(diào)，爭取案結(jié)事了，規(guī)定人民法院經(jīng)當事人同意組織當事人進行協(xié)調(diào)的期間，不計算在審理期限內(nèi)。同時為了防止法院久拖不決，規(guī)定如當事人不同意繼續(xù)協(xié)商的，應當及時審理，并恢復計算審理期限。故《規(guī)定》第十三條規(guī)定，在審理土地行政案件中，人民法院經(jīng)當事人同意進行協(xié)調(diào)的期間，不計算在審理期限內(nèi)。當事人不同意繼續(xù)協(xié)商的，人民法院應當及時審理，并恢復計算審理期限。

    十三、關(guān)于申請人民法院執(zhí)行責令交出土地決定的審查問題

    根據(jù)土地管理法實施條例第四十五條規(guī)定，對違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，縣級以上人民政府土地管理部門可以做出責令交出土地的決定；拒不交出土地的，可以申請人民法院強制執(zhí)行。實踐中，由于征地行為違法或有關(guān)部門工作不到位，導致土地權(quán)利人拒不交出土地。為了依法保護土地權(quán)利人的合法權(quán)益，人民法院應當嚴格審查強制執(zhí)行的依據(jù)是否合法、合理。故《規(guī)定》十四條規(guī)定，縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：（一）征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機關(guān)依法批準；（二）市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨�；（三）被征收土地所有�?quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進行；（四）符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規(guī)定的條件。人民法院對符合條件的申請，應當裁定予以受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。

    （作者單位：最高人民法院）