作者：金杜律師事務(wù)所 徐萍 姚麗娟 馮彩紅

2015年3月13日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)改委與商務(wù)部正式發(fā)布新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（“《投資目錄》”），自2015年4月10日起施行�！锻顿Y目錄》作為中國政府外商直接投資管制的核心文件，明確規(guī)定了鼓勵類、限制類的外商投資項目以及禁止外商投資的領(lǐng)域，并就特別行業(yè)規(guī)定了外商投資的股比限制及其與中國企業(yè)的合作模式。自1995年頒布之后，《投資目錄》每隔幾年修訂一次，此為《投資目錄》的第六次修訂，也是歷次修訂中修改規(guī)模較大的一次，某種程度上反映了剛剛發(fā)布的2015年中國兩會《政府工作報告》中要求進一步簡政放權(quán)、建立市場準(zhǔn)入負面清單、深化投資審批制度改革的要求。

《投資目錄》的此次修訂，也回應(yīng)了市場關(guān)于進一步放開外商投資領(lǐng)域限制的期待。2013年，中國在上海設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，并率先參考國際通行的負面清單做法，制定《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》（即負面清單）以取代《投資目錄》，之后又在2014年再次修改負面清單，將限制類和禁止類的產(chǎn)業(yè)從190條減少至139條。但是由于上海自貿(mào)區(qū)的負面清單僅適用于自貿(mào)區(qū)領(lǐng)域，市場一直期待上述示范效應(yīng)能夠在全國范圍內(nèi)推廣，外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域能有更進一步的深度改革。雖然《投資目錄》尚未采用負面清單的形式，但其對外商投資準(zhǔn)入領(lǐng)域的放寬力度也堪比上海自由貿(mào)易區(qū)的負面清單。

具體而言，本次修訂鼓勵外商投資先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、科技研發(fā)等領(lǐng)域，對于不涉及國家經(jīng)濟安全或公共利益的行業(yè)傾向于從依賴政府調(diào)控轉(zhuǎn)為交給市場調(diào)節(jié)。整體而言，鼓勵類項目刪減調(diào)整幅度不大，限制類條目大幅縮減（從79條減少到38條），且諸多領(lǐng)域放開了外資股比限制（“合作”、“合資”條目數(shù)從43條減少到15條，“中方控股”條目數(shù)從44條減少到35條）。需要特別說明的是，新版《投資目錄》中增加的若干限制類產(chǎn)業(yè)（如汽車、金融行業(yè)）并非屬于新增項目，而是將散見于其他外資行業(yè)政策中的限制性規(guī)定統(tǒng)一納入了《投資目錄》。

另外，值得注意的是，新版《投資目錄》刪除了現(xiàn)行版本中“國務(wù)院專項規(guī)定或產(chǎn)業(yè)政策另有規(guī)定的，從其規(guī)定”這一表述。此修改對外商投資監(jiān)管具有重大意義，一方面，這表明新版《投資目錄》統(tǒng)一了之前各個行業(yè)主管部門規(guī)定的外資限制，另一方面，也意味著除以“法律法規(guī)”的形式對外資準(zhǔn)入進行限制和禁止外，今后行業(yè)主管部門不能再另行對外資規(guī)定限制條件。

從行業(yè)來看，本次修訂所反映的主要外商投資準(zhǔn)入政策變化如下：

制造業(yè)

新版《投資目錄》中，制造業(yè)開放的力度較為顯著�，F(xiàn)行《投資目錄》中限制類的制造業(yè)條目被大幅刪減，包括飲料制造業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)品制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)（武器彈藥制造除外，屬于禁止類）、交通運輸設(shè)備制造業(yè)、通訊設(shè)備、計算機及其他電子設(shè)備制造業(yè)在內(nèi)的條目幾乎被完全刪除。前述行業(yè)由此將被調(diào)整為允許類，外國投資者將可以在這些領(lǐng)域進行投資，其投資方式及持股比例亦不受限制。同時，基于宏觀經(jīng)濟的考慮，有些產(chǎn)業(yè)也明確為限制類，例如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的原糖加工、船舶的修理、設(shè)計與制造。

醫(yī)藥醫(yī)療行業(yè)

醫(yī)藥行業(yè)外資政策也有較大變化。2011年《投資目錄》中限制類列明的產(chǎn)能過剩的藥品生產(chǎn)（如多種維生素、鈣劑）、麻醉藥品及一類精神藥品原料藥生產(chǎn)等被刪除，歸為允許類，這也是政府希望通過市場自主調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體現(xiàn)。

但另一方面，我們注意到政府對醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管趨嚴(yán)。雖然在現(xiàn)行2011年《投資目錄》中醫(yī)療機構(gòu)為允許類，但在實踐中，設(shè)立外商獨資的醫(yī)療機構(gòu)依然困難重重。盡管目前政策層面有所突破，比如在上海自貿(mào)區(qū)和包括北京、天津在內(nèi)的七個試點省市[1]允許設(shè)立外商獨資醫(yī)療機構(gòu)，且行業(yè)內(nèi)希望全面放開醫(yī)療機構(gòu)外資限制的熱議不斷，本次《投資目錄》中將醫(yī)療機構(gòu)再次被列入限制類，并且將其投資形式限于合資合作，意味著對外商投資醫(yī)療機構(gòu)的限制短期內(nèi)不會放開。

汽車行業(yè)

新版《投資目錄》首次將汽車整車、專用汽車和摩托車制造明確列為限制類，并規(guī)定中方股比不低于50%，同一家外商可在國內(nèi)建立兩家（含兩家）以下生產(chǎn)同類（即乘用車類、商用車類和摩托車類）整車產(chǎn)品的合資企業(yè)，但如與中方合資伙伴聯(lián)合兼并國內(nèi)其他汽車生產(chǎn)企業(yè)可不受兩家的限制。上述限制幾乎與2004年頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中的相關(guān)表述完全一致，唯一區(qū)別是未將農(nóng)用運輸車的制造納入限制類。

值得注意的是，汽車整車制造在2007年的《投資目錄》中列為鼓勵類外商投資項目，而2011年版的《投資目錄》中已從鼓勵類中移出成為允許類項目，根據(jù)《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》進行管理。而此次《投資目錄》將其明確歸為限制類，反映了監(jiān)管部門逐步收緊外商投資整車制造產(chǎn)業(yè)的趨勢以及對自主品牌汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。因此，近年來備受矚目的關(guān)于放開整車合資股比限制的問題可能將暫時擱置。但是，在某些與汽車緊密相關(guān)的領(lǐng)域，外資股比也有放寬走向，例如400噸以上的輪式、履帶式起重機械制造，已不再要求必須成立中外合資或合作企業(yè)。

之前早些時候發(fā)布的征求意見稿曾刪除了鼓勵類中汽車電子裝置制造與研發(fā)領(lǐng)域若干產(chǎn)品或技術(shù)項目關(guān)于投資方式的限制，例如汽車電子總線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、電動助力轉(zhuǎn)向系統(tǒng)電子控制器、嵌入式電子集成系統(tǒng)等，即外資可以在上述領(lǐng)域成立外商獨資或合資企業(yè)，不再有中資參股或參與合作的要求。但新版《投資目錄》中只刪除了嵌入式電子集成系統(tǒng)的制造與研發(fā)領(lǐng)域的投資方式限制，某種程度上反映了監(jiān)管部門關(guān)于進一步放開汽車行業(yè)外資限制的顧慮。

通信、互聯(lián)網(wǎng)

總體而言，國家對通信、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域新興業(yè)務(wù)的發(fā)展持鼓勵態(tài)度。新版《投資目錄》中取消了對增值電信領(lǐng)域電子商務(wù)的股權(quán)比例限制。而早在今年1月份，上海自貿(mào)區(qū)便放開了外商投資電子商務(wù)領(lǐng)域股權(quán)比例限制。由此，外國投資者可在中國境內(nèi)設(shè)立獨資的電子商務(wù)公司，且區(qū)域范圍將不限于上海自貿(mào)區(qū)。

同時，新興的物聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，即物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，也被納入鼓勵類。該等修改符合中國政府希望在移動互聯(lián)網(wǎng)時代在物聯(lián)網(wǎng)相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域獲得領(lǐng)先地位的政策導(dǎo)向。

而另一方面，與之前的出版業(yè)外資政策一致，網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)在新版《投資目錄》中被明確列為禁止類。該等調(diào)整并不令人意外，因為文化部、新聞出版署2005年頒布的《關(guān)于文化領(lǐng)域引進外資的若干意見》中亦明確禁止外商投資互聯(lián)網(wǎng)出版業(yè)務(wù)。

基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)

對比2011年《投資目錄》，新版《投資目錄》取消了地鐵、房地產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y的限制。具體而言，鼓勵類中的城市地鐵、輕軌等軌道交通的建設(shè)和經(jīng)營不再有中方控股的限制，外資可在中國獨資建設(shè)并運營地鐵、輕軌線路。另外，房地產(chǎn)業(yè)也從限制類調(diào)整為允許類，不再限制外國投資者在中國進行土地成片開發(fā)以及建設(shè)和運營高檔賓館、寫字樓、國際會展中心。

教育

與其他行業(yè)的放開趨勢相反，整體教育行業(yè)對外資的限制更加嚴(yán)格。高等教育機構(gòu)、學(xué)前教育機構(gòu)均被新增為限制類，且投資模式限于合作并由中方主導(dǎo)；而原來屬于限制類的普通高中教育機構(gòu)的投資模式同樣要求由中方主導(dǎo)。義務(wù)教育機構(gòu)被列為禁止類，未來外國投資依然難以涉足中國基礎(chǔ)教育。而另一方面，非學(xué)制類職業(yè)培訓(xùn)新增為鼓勵類，反映了國家在政策層面鼓勵外資投資職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域的傾向。

能源

能源領(lǐng)域也有顯著變化。電網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營由限制類調(diào)整為鼓勵類，雖然依然存在中方控股的要求，但監(jiān)管類別的調(diào)整反映了政府鼓勵外資參與中國電網(wǎng)運營的態(tài)度。另外，《投資目錄》鼓勵類中還新增了潔凈煤發(fā)電項目、若干類的大型電站的建設(shè)、運營、污水處理廠建設(shè)、經(jīng)營，也呈現(xiàn)了政府通過政策引導(dǎo)外資投資清潔能源、大型電站的趨勢。

服務(wù)業(yè)

鼓勵類中的會計和審計在現(xiàn)行2011年《投資目錄》中有“限于合作、合伙”的投資形式要求，但在新版《投資目錄》中，上述要求被刪除，僅要求首席合伙人需具有中國國籍。這意味著外國投資者將可在中國設(shè)立獨資的會計師事務(wù)所，提供會計和審計服務(wù)。對娛樂業(yè)的限制也進一步放開。鼓勵類中的演出場所經(jīng)營不再有中方控股的限制，而娛樂場所經(jīng)營也從限制類中刪除，成為允許類的項目。

但部分服務(wù)行業(yè)的外資政策卻呈現(xiàn)了相反的趨勢，比如法律咨詢和文物拍賣。在2011年《投資目錄》中，法律咨詢屬于限制類；而在新版《投資目錄》中，中國法律事務(wù)咨詢明確被列為禁止類，將中國入世承諾和關(guān)于外國律師事務(wù)所駐華代表機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)中的規(guī)定明確化，但與此同時也明確其可以提供有關(guān)中國法律環(huán)境影響的信息。此外，經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)、文物商店也被明確列為禁止類。

本次《投資目錄》修訂顯示了中國政府在改善外資準(zhǔn)入領(lǐng)域管理體制方面的決心和努力，中國的外資領(lǐng)域監(jiān)管也逐漸趨向“國民待遇”�？梢灶A(yù)見的是，在政府簡政放權(quán)的大背景下，外資準(zhǔn)入在審批等各方面也將會有所突破。另外，值得注意的是，商務(wù)部于近期發(fā)布了《外國投資法》征求意見稿，其中明確規(guī)定將制定外國投資特別管理措施目錄（即負面清單）。如《外國投資法》正式頒布，《投資目錄》將可能最終退出歷史舞臺，被負面清單所取代。

注釋：

1. 根據(jù)《國家衛(wèi)生計生委、商務(wù)部關(guān)于開展設(shè)立外資獨資醫(yī)院試點工作的通知》（2014），境外投資者可通過新設(shè)或并購的方式在北京市、天津市、上海市、江蘇省、福建省、廣東省、海南省設(shè)立外資獨資醫(yī)院。