【思享】王社坤、吳亦九：生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式的比較與選擇

原創(chuàng)： 王社坤、吳亦九  武漢大學(xué)環(huán)境法研究所 

作者：王社坤，北京大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士；
          吳亦九，北京大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

原文載于《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。為方便編輯，相關(guān)注釋已省略。

本文著重標(biāo)記系編輯為便于讀者閱讀而添加，與原文作者無關(guān)。

全文共12746字，閱讀時(shí)間約12分鐘

摘  要：目前我國缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理的統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)踐中存在政府財(cái)政資金管理、法院執(zhí)行款賬戶管理、公益基金會(huì)管理、公益信托管理四種做法，并可以被進(jìn)一步歸納為公權(quán)力主導(dǎo)的管理模式與民間力量主導(dǎo)的管理模式。不同資金管理模式在合法性、合目的性方面存在較大差異。生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)本質(zhì)上屬于恢復(fù)環(huán)境的行為責(zé)任的具體履行方式，應(yīng)當(dāng)由責(zé)任者自行決定費(fèi)用的管理模式。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用與政府的環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)職能契合，應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)管理，但在具體管理模式的選擇上，則更適宜引入民間力量以提高資金管理與使用的靈活性與效率。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境修復(fù)；生態(tài)環(huán)境損害賠償；生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金 ；環(huán)境公益基金 ；環(huán)境公益信托。

環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)入深化期，以環(huán)境恢復(fù)費(fèi)和環(huán)境損害賠償金為主要內(nèi)容的金錢給付責(zé)任成為環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中的主要責(zé)任形式，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的推進(jìn)更是突出了這種金錢給付責(zé)任的重要性，這些資金可以統(tǒng)稱為生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，資金是否真實(shí)、有效地用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，決定了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的成敗。然而，目前無論是立法還是司法實(shí)踐，對(duì)資金性質(zhì)和使用方式尚無明確規(guī)定，各地做法不一，如果不盡快加以規(guī)范，不僅存在巨大的資金安全隱患，而且可能給公益訴訟制度帶來極大的負(fù)面影響。

基于上述背景，本文將從生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理的實(shí)踐困境入手，歸納出不同的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式并進(jìn)行比較分析，最后提出規(guī)范生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理的對(duì)策建議。

一、生態(tài)環(huán)境修復(fù)
資金管理的實(shí)踐困境

自2012年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）修訂確立環(huán)境公益訴訟以來，我國又陸續(xù)修訂或頒布了一系列關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律和政策文件，初步形成了環(huán)境公益損害救濟(jì)規(guī)則體系。根據(jù)現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟規(guī)則，被告可能承擔(dān)的責(zé)任包括兩大類，即預(yù)防性責(zé)任與賠償性責(zé)任。除了停止侵害、消除危險(xiǎn)等預(yù)防性責(zé)任外，環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)恢復(fù)原狀、支付環(huán)境破壞造成的服務(wù)功能損失、鑒定評(píng)估費(fèi)用等賠償性責(zé)任。從已有的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐看，賠償類責(zé)任是實(shí)踐中的主要責(zé)任承擔(dān)方式，絕大多數(shù)的環(huán)境公益訴訟中均涉及恢復(fù)原狀、賠償生態(tài)環(huán)境損失等賠償類責(zé)任，各種以生態(tài)環(huán)境救濟(jì)為目的的環(huán)境賠償成為目前環(huán)境公益訴訟中的主要責(zé)任類型。2017年開始實(shí)施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》更是通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立突出了賠償性責(zé)任的重要性。根據(jù)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)法律與政策文件，被告需要賠償?shù)馁M(fèi)用包括環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、期間服務(wù)功能損傷賠償、永久性損害賠償?shù)龋�因其都被明確要求用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作，本文將統(tǒng)稱為生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金。

目前的環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要圍繞訴訟程序或賠償程序的啟動(dòng)、進(jìn)行等前段的程序性問題進(jìn)行規(guī)定，對(duì)于訴訟程序結(jié)束后經(jīng)法院判決或磋商程序所產(chǎn)生的“生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金”的管理和使用沒有做出具體明確的規(guī)定。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（征求意見稿）曾對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理和使用進(jìn)行規(guī)定，但考慮到實(shí)踐中各地做法不一，法院財(cái)務(wù)管理體制也面臨重大改革，最高人民法院認(rèn)為司法解釋難以、也不宜做出統(tǒng)一規(guī)定，因此最終公布稿也僅對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金用途進(jìn)行原則性的規(guī)定，以確保生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用實(shí)際用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境和開展公益訴訟。這上述規(guī)定實(shí)際上默許各地根據(jù)本地的實(shí)際情況，在保證�？钣糜谏鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)和其他環(huán)境民事公益訴訟等活動(dòng)的原則下，自行靈活掌握生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的具體使用和管理模式。

總結(jié)當(dāng)前各地環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度實(shí)踐，對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理和使用大體上存在以下4類不同做法。

第一，納入政府財(cái)政資金進(jìn)行管理，即通過政府統(tǒng)一財(cái)政賬戶或政府專項(xiàng)賬戶對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金進(jìn)行管理和使用的資金管理方式。2017年初，由最高人民法院發(fā)布的10起環(huán)境公益訴訟典型案例中，8起判決涉及被告的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)金給付義務(wù)，其中4起判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)金支付至政府專項(xiàng)資金或基金賬戶，直接進(jìn)入國庫或者進(jìn)入財(cái)政專門賬戶，由政府部門統(tǒng)一管理使用。對(duì)于資金具體如何使用，地方也根據(jù)各地實(shí)踐，形成了以政府為主導(dǎo)的管理模式。例如，2010年昆明市人民政府頒布了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，規(guī)定市環(huán)保局建立獨(dú)立的“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”，對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金統(tǒng)一核算和管理。2017年7月，山東省環(huán)保廳連同多部門印發(fā)《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》，規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金屬省級(jí)政府非稅收入，應(yīng)全額上繳省級(jí)國庫，納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算管理”，并進(jìn)一步規(guī)定“通過磋商議定的生態(tài)損害賠償資金，由環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)收�！�

第二，納入法院執(zhí)行款賬戶進(jìn)行管理，即通過判決產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金作為執(zhí)行款由法院執(zhí)行局用于被告所造成的生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)工作。2017年公布的環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)案例中，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴寧夏瑞泰科技股份有限公司等騰格里沙漠污染系列民事公益訴訟一案對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的處理與上述案例略有不同，裁判結(jié)果為被告寧夏瑞泰科技股份有限公司承擔(dān)58萬元費(fèi)用，用于本地環(huán)境服務(wù)功能修復(fù)，修復(fù)金支付至法院院執(zhí)行賬戶。這一案例展現(xiàn)了實(shí)踐中的另一種常見的修復(fù)資金管理模式，即由法院主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式。例如，漳州市政府在2014年年底出臺(tái)《漳州市生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)修復(fù)資金管理辦法（試行）》，由財(cái)政撥付50萬元啟動(dòng)資金，建立資金管理使用年度報(bào)告制度，依托漳州中院標(biāo)的款專戶，實(shí)行分賬管理、�？顚Ｓ茫�接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督管理。

第三，由公益基金會(huì)進(jìn)行管理，即將當(dāng)事人所支付的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金交由公益基金會(huì)加以管理并用于環(huán)境保護(hù)工作的資金管理方式。2015年，貴州省清鎮(zhèn)市法院以個(gè)案為契機(jī)與中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（下簡(jiǎn)稱“綠發(fā)會(huì)”）展開合作�！熬G發(fā)會(huì)”專門成立生態(tài)環(huán)境修復(fù)（貴州）專項(xiàng)基金，用于承接貴州部分地區(qū)環(huán)境公益訴訟案件的資金收益。“綠發(fā)會(huì)”下設(shè)專項(xiàng)管理基金負(fù)責(zé)管理使用公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，并創(chuàng)新性地在資金的使用過程中把案件負(fù)責(zé)法官納入基金管理委員會(huì)成員中，以更加安全、科學(xué)、有效為目標(biāo)對(duì)生態(tài)修復(fù)金進(jìn)行管理，將資金更好地用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。

第四，由信托資金進(jìn)行管理，即將當(dāng)事人所支付的生態(tài)損害修復(fù)資金交由公益信托加以管理運(yùn)作。2016年，自然之友訴江蘇中丹化工有限公司水污染環(huán)境公益訴訟一案審結(jié)后，被告江蘇中丹化工有限公司自愿出資100萬元，設(shè)立慈善信托。在民政部門備案后由長(zhǎng)安信托公司對(duì)資金進(jìn)行專業(yè)管理。通過公益信托的制度設(shè)計(jì)妥善管理生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，以保證其能夠更好地用于環(huán)境公益目的。

各地根據(jù)自身審判實(shí)踐，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況探索不同的修復(fù)金管理模式并進(jìn)行實(shí)踐，將有效推動(dòng)生態(tài)修復(fù)金的科學(xué)管理和有效使用，更快地完善環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之制度體系，更好地實(shí)現(xiàn)制度預(yù)設(shè)的目的。但各地不能一直都“只摸著石頭過河”，否則將可能因選擇的管理模式的本質(zhì)差異而失去平等對(duì)話的平臺(tái)，失去了交流經(jīng)驗(yàn)和相互學(xué)習(xí)的可能。經(jīng)過6年的發(fā)展，“無法可依”已經(jīng)成為制約生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金使用管理制度進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。鑒于此，本文擬針對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理使用的不同方式進(jìn)行分析與比較，以期能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式的規(guī)范化和統(tǒng)一化提供理論支撐和路徑指引。

二、生態(tài)環(huán)境修復(fù)
資金管理的兩種模式

通過對(duì)實(shí)踐中所呈現(xiàn)的案例的分析，對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理，我國實(shí)際存在直接上交國庫（以下簡(jiǎn)稱財(cái)政賬戶）或進(jìn)入財(cái)政專戶納入國家統(tǒng)一預(yù)算決算、進(jìn)入法院執(zhí)行款賬戶、由基金會(huì)或信托機(jī)構(gòu)管理等多種管理模式。但從模式主導(dǎo)力量的性質(zhì)而言，以上幾種管理模式又可以進(jìn)一步歸納為財(cái)政專戶、法院執(zhí)行款專戶等以公權(quán)力主導(dǎo)的資金管理模式和依托基金會(huì)、信托等以民間力量主導(dǎo)的資金管理模式兩大類。這兩大類管理方式的歸納，邏輯上是自洽的，也使得生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式呈現(xiàn)出公私二元構(gòu)造。

1.公權(quán)力主導(dǎo)的資金管理模式

生態(tài)環(huán)境關(guān)涉公共利益，其主要體現(xiàn)為環(huán)境、資源的生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)環(huán)境給人類帶來的精神上的享受等非經(jīng)濟(jì)利益。環(huán)境損害影響公民的公共利益，環(huán)境民事公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度均以保護(hù)公民環(huán)境公共利益為目的所設(shè)計(jì)的特殊制度，因此，用以修復(fù)受損環(huán)境的環(huán)境修復(fù)資金同樣具有公益的性質(zhì)。同時(shí)，以政府為代表的國家公權(quán)力肩負(fù)著保護(hù)公眾公共利益、提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能，生態(tài)修復(fù)資金的公益性與政府公權(quán)力的職能高度契合，這也是為何多數(shù)地方選擇公權(quán)力主導(dǎo)的資金管理模式的原因。因此，可以說由公權(quán)力機(jī)構(gòu)管理生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金是國家履行環(huán)保義務(wù)的表現(xiàn)，源于國家的環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)職能。由政府及法院等公眾信任的公權(quán)力的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)資金的管理使用也使得資金的安全性、公益性能夠得到有效的保障。

2017年最高法院公布的10起環(huán)境民事公益訴訟中，有5起案件的判決明確要求被告將環(huán)境損害修復(fù)資金支付至公權(quán)力主導(dǎo)管理的賬戶中，實(shí)踐中也有山東省、昆明市、無錫市等多地積極地確定當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保損害修復(fù)資金的以公權(quán)力為主導(dǎo)的資金管理規(guī)則，明晰了資金管理主體、資金來源、主要用途、支出等實(shí)體和程序問題，規(guī)范了環(huán)境修復(fù)損害金的管理及使用。但這類資金管理模式中的公權(quán)力主導(dǎo)特征，又使其存在一些問題，具體而言包括3個(gè)方面。

首先，政府專戶及法院執(zhí)行賬戶的管理模式可能存在合法性的風(fēng)險(xiǎn)。依照《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方國庫資金和財(cái)政專戶資金管理的通知》（財(cái)庫〔2014〕175號(hào)）的要求，各級(jí)財(cái)政部門一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，開立其他財(cái)政專戶的，要嚴(yán)格執(zhí)行《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<財(cái)政專戶管理辦法>的通知》（財(cái)庫〔2013〕46號(hào)）規(guī)定的開立條件和程序，未經(jīng)核準(zhǔn)，一律不得新開立財(cái)政專戶。并且，除經(jīng)財(cái)政部審核并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的財(cái)政專戶外，其余財(cái)政專戶將在2年內(nèi)逐步取消。可見，雖然有實(shí)踐通過設(shè)立財(cái)政專戶的方式管理生態(tài)損害修復(fù)資金，但由于實(shí)際新設(shè)財(cái)政專戶的程序復(fù)雜困難，且專戶的合法存續(xù)面臨著一定困難，因此，實(shí)踐中的政府財(cái)政專戶模式實(shí)際可能面臨合法性的問題。對(duì)于法院執(zhí)行賬戶管理模式而言，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定（試行）》第四條的規(guī)定，人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中，執(zhí)行款可以由被執(zhí)行人直接交付給申請(qǐng)執(zhí)行人，也可以從被執(zhí)行人賬戶直接劃至申請(qǐng)執(zhí)行人賬戶。但對(duì)于有爭(zhēng)議或需再分配的執(zhí)行款，或因其他情況，人民法院認(rèn)為確有必要先存入執(zhí)行款專戶的，應(yīng)當(dāng)劃進(jìn)執(zhí)行款專戶�？梢姡�法院執(zhí)行賬戶具有臨時(shí)性，相關(guān)款項(xiàng)只是暫存于法院執(zhí)行賬戶。法院必須按照?qǐng)?zhí)行依據(jù)（判決書、裁決書、調(diào)解書等文件）將款項(xiàng)劃撥到相關(guān)賬戶中。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)的使用并非以法院的判決為執(zhí)行依據(jù)，其沒有既定的使用方向沒有具體的使用目標(biāo)，目前也沒有任何法律規(guī)定該部分款項(xiàng)的使用和管理等后續(xù)問題。因此法院通過執(zhí)行款專戶對(duì)該部分款項(xiàng)進(jìn)行管理使用明顯缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，不符合執(zhí)行款專戶設(shè)立的目的及運(yùn)作的相關(guān)規(guī)定。

其次，以公權(quán)力為主導(dǎo)的資金管理模式可能存在效率低下甚至不能有效利用資金等問題。以財(cái)政專戶的管理模式為例，由財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等行政部門管理專項(xiàng)基金，設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶都由國務(wù)院審批，程序繁瑣，款項(xiàng)的使用也要經(jīng)過層層審批、復(fù)核，缺乏效率。此外，現(xiàn)實(shí)中，由政府設(shè)�？钯~戶以政府性基金方式管理生態(tài)損害賠償金的管理方式存在著更多問題，比如我國的政府性專項(xiàng)基金并沒有能夠做到真正的收支分離和�？顚Ｓ�。而且過分依賴國家財(cái)政可能導(dǎo)致基金賬戶赤字和增加國家債務(wù)。還比如，“政府性基金缺乏嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。在對(duì)部分省份基金項(xiàng)目研究過程中，發(fā)現(xiàn)政府性基金停征期具有極大隨意性，主要表現(xiàn)為部分基金到期時(shí)間含糊不定，即便有的基金明文規(guī)定到期時(shí)間，實(shí)際執(zhí)行中卻多次延期�！庇械牡胤竭�存在用財(cái)政專戶資金調(diào)節(jié)預(yù)算收入或支出進(jìn)度、專戶之間相互調(diào)節(jié)余額、違規(guī)使用專戶資金等問題。公權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)的資金模式普遍存在有效性和效率方面的問題，管理使用的不規(guī)范使得這樣的制度設(shè)計(jì)很難保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的及時(shí)到位，同時(shí)，由于缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)的管理與運(yùn)作，使得生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理和使用效率降低。

最后，以公權(quán)力為主導(dǎo)的資金管理模式通常較為封閉，缺乏有效的監(jiān)督，公眾難以了解資金的真實(shí)管理、使用情況，而易滋生貪污、腐敗等影響資金安全的問題。以無錫市中級(jí)法院于2012年制定的《無錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）為例，該《辦法》雖然就無錫市法院審理的環(huán)境公益訴訟案件中所涉及的環(huán)境損害賠償金的接收、管理與適用作出了明確的規(guī)定，但是該《辦法》將環(huán)境損害賠償金管理與使用納入封閉的資金管理與使用系統(tǒng)，社會(huì)公眾對(duì)此缺乏必要的監(jiān)督。公權(quán)力主導(dǎo)的資金管理如財(cái)政賬戶、財(cái)政專戶的運(yùn)作管理以公權(quán)力主導(dǎo)，阻卻了公眾的參與，缺乏有效的監(jiān)督，其運(yùn)作程序不透明，使其有安全性和有效性均可能受到質(zhì)疑。

綜上，以公權(quán)力為主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式使得生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理制度的設(shè)計(jì)上具有邏輯上的一致性，也是國家保護(hù)公共利益、履行國家職能的題中應(yīng)有之義。雖然以其公益性能夠得到支持，但其“政府失靈”所帶來的弊端也十分明顯，存在效率不高、缺乏監(jiān)督等典型的“非市場(chǎng)”問題，并且，由于我國的特殊制度安排，公權(quán)力資金管理模式的運(yùn)用在未來可能遇到困難而影響其自身合法性。環(huán)境修復(fù)僅僅依靠政府的投入和法院的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，僅依靠政府力量使得資金管理使用缺乏靈活性與效率，而環(huán)境修復(fù)具有投入大、專業(yè)性強(qiáng)、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。因而生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理使用需要引入“市場(chǎng)化”力量，包括社會(huì)資金、專業(yè)性人士的進(jìn)入，才能保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)目的的達(dá)成。

2.民間力量主導(dǎo)的資金管理模式

“政府失靈”是公權(quán)力主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式的最大弊端，這種背景下，民間力量逐漸開始介入。從我國的實(shí)踐看，民間力量主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式主要有公益基金會(huì)及公益信托兩種模式。

基金會(huì)是一種具有法律主體地位的法人，是基金管理人的一種，屬于法律主體的研究范疇。所謂公益基金會(huì)，是指以一定的社會(huì)捐贈(zèng)為基礎(chǔ)，通過資金運(yùn)作，開展社會(huì)公益活動(dòng)，旨在服務(wù)公共利益和資助社會(huì)公益事業(yè)的非營(yíng)利性組織。近年來，以基金會(huì)為名稱的各種財(cái)團(tuán)法人在我國也有了較大的發(fā)展。如果在生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理領(lǐng)域中引入公益基金會(huì)，作為中間環(huán)節(jié)連接公益訴訟后端程序，由基金會(huì)依照相應(yīng)的規(guī)則來對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金進(jìn)行管理與使用，可以將“多對(duì)多”的法律關(guān)系簡(jiǎn)化為“多對(duì)一”和“一對(duì)多”兩個(gè)環(huán)節(jié)，從而提高制度效能，而且基金會(huì)這種更多依賴民間力量的資金管理模式相較于依據(jù)政府力量進(jìn)行管理的模式具有更強(qiáng)的靈活性與效率性。此外，依托我國基金會(huì)相關(guān)已成型之模式，接受社會(huì)捐贈(zèng)、政府撥款，獲得更為多樣的資金來源，而不僅限于環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之修復(fù)資金，更加有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的展開以及更好地保護(hù)公眾環(huán)境公共利益。

公益信托通常由委托人提供一定的財(cái)產(chǎn)設(shè)立，委托人通過各種形式提供信托財(cái)產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)權(quán)利用于公益事業(yè)，依賴信托更加專業(yè)的團(tuán)隊(duì)及科學(xué)的管理和運(yùn)作最大化信托財(cái)產(chǎn)的效用，以達(dá)到公益之目的。保護(hù)環(huán)境、治理污染是政府履行公共職能、提供公共服務(wù)的重要內(nèi)容。政府職責(zé)的履行自然應(yīng)當(dāng)以政府為主導(dǎo)，但實(shí)踐中也不乏政府委托公用事業(yè)部門、甚至借助市場(chǎng)機(jī)制由政府、企業(yè)和非贏利組織三方共同參與提供公共服務(wù)的模式。例如，作為聯(lián)合國系統(tǒng)最大的籌資機(jī)構(gòu)和援助機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）并不直接管理和使用扶貧小額信貸資金，而是將扶貧資金委托給聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體管理和使用。聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)可以利用其專長(zhǎng)從事相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)援助項(xiàng)目的執(zhí)行工作，運(yùn)用項(xiàng)目資金，按照項(xiàng)目文件展開活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目所預(yù)定的產(chǎn)出和目標(biāo)。可見UNDP在扶貧小額信貸項(xiàng)目管理中實(shí)際上構(gòu)建了一個(gè)公益信托的治理結(jié)構(gòu)（見圖1）。UNDP扶貧小額信貸項(xiàng)目的實(shí)踐表明，公益信托不僅可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理運(yùn)作，同樣可以用于公共服務(wù)的資金進(jìn)行管理，由信托機(jī)構(gòu)代為履行部分公共職能，以更有效率地提供公共服務(wù)。
 

圖1   UNDP公益信托治理結(jié)構(gòu)

相較于一般的政府主導(dǎo)的資金管理模式而言，公益信托模式下的資金投向自由，活動(dòng)靈活、有彈性，因而在發(fā)揮一般公益性基本作用的同時(shí)，公益信托還敢于和甘冒風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)政府機(jī)構(gòu)或一般慈善機(jī)構(gòu)不愿開展的復(fù)雜且短期內(nèi)不能解決的課題，因此，公益信托的此類特征使其在成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的生態(tài)環(huán)境保護(hù)及修復(fù)領(lǐng)域更加具有優(yōu)勢(shì)。

公益信托是英美法系下培育的一種特殊的經(jīng)濟(jì)制度，公益基金會(huì)作為大陸法系的典型產(chǎn)物具有濃厚的大陸法系特征。盡管二者存在很大區(qū)別，基金會(huì)是依強(qiáng)制法而成立的獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)所有者，獨(dú)立對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和處分；而公益信托依據(jù)受托人與委托人的信托合同而成立，在設(shè)立、存續(xù)及解散時(shí)均更加具有靈活性、便利性 。但是，從其制度目的看來，基金會(huì)和公益信托又具有同質(zhì)性，美國的基金會(huì)多屬法人形態(tài)，約占2/3，其余為信托方式 ，因此有學(xué)者指出，基金會(huì)是公益信托的法人化和長(zhǎng)期化。由于財(cái)團(tuán)法人的概念與英美法系中法人形態(tài)的“foundation”相同，所以，可以認(rèn)為在財(cái)團(tuán)法人也是公益信托的法人化和長(zhǎng)期化。相比較而言，通過信托基金管理生態(tài)損害賠償金的方式相對(duì)于基金會(huì)管理的方式而言有一定的優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)為：成立方式及手續(xù)簡(jiǎn)便、運(yùn)營(yíng)成本降低、不受捐贈(zèng)規(guī)模與存續(xù)期間限制等。

綜上，作為民間力量主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式，無論是依托基金會(huì)還是公益信托都能夠依托其多元的資金來源、較高的透明度、科學(xué)有效的管理和使用，以提高資金的安全性、管理的效率性和目的實(shí)現(xiàn)上的有效性。相比較而言，基金會(huì)更加適用于長(zhǎng)期公益活動(dòng)的需要，而公益信托則更據(jù)靈活性，其設(shè)立時(shí)間可長(zhǎng)可短，不必設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，就像國際援助采取項(xiàng)目制方式一樣，在一定時(shí)間內(nèi)隨著捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的用罄而結(jié)束�？梢姡瑢�(duì)于那些運(yùn)作規(guī)模較大、運(yùn)作期限較長(zhǎng)的環(huán)境項(xiàng)目可以安排公益基金模式依托基金會(huì)的運(yùn)作開展環(huán)境修復(fù)工作，而具有特定用途（如異地補(bǔ)植）、時(shí)效較短或較為復(fù)雜的項(xiàng)目則可采用公益信托的方式進(jìn)行管理。依托基金制度及信托制度更加科學(xué)的管理與運(yùn)作，可以實(shí)現(xiàn)資金的保值增值，以保障資金安全，同時(shí)提高資金利用效率，保證將資金有效地投入生態(tài)環(huán)境修復(fù)及保護(hù)工作中去，以真正保障公民的環(huán)境公共利益。

三、生態(tài)環(huán)境修復(fù)
資金管理模式的選擇

1.生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的類型化

如前文所述，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金為環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度下所產(chǎn)生行為人的金錢給付責(zé)任的統(tǒng)稱，主要包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和環(huán)境損害賠償金兩個(gè)部分。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用指用于修復(fù)當(dāng)事人所造成的生態(tài)環(huán)境損害的部分，其在判決或磋商時(shí)即具有特定用途；而環(huán)境損害賠償金則是針對(duì)生態(tài)功能期間服務(wù)功能損失及永久性損失的賠償，該部分損失因具有不可彌補(bǔ)性而導(dǎo)致環(huán)境損害賠償金在產(chǎn)生時(shí)不具有具體的用途。

針對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)確立以當(dāng)事人的自主決定權(quán)為核心的資金管理模式。當(dāng)事人行為造成了生態(tài)環(huán)境的損害，首先應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任。環(huán)境修復(fù)是一種結(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任承擔(dān)方式，即只要能夠使環(huán)境恢復(fù)至之前的狀態(tài)，當(dāng)事人達(dá)成目的之手段在所不問。當(dāng)事人可以選擇自行修復(fù)以直接履行修復(fù)環(huán)境的行為責(zé)任，也可以選擇將行為責(zé)任轉(zhuǎn)化為金錢給付的責(zé)任，通過委托第三人、委托公益基金會(huì)或公益信托代為履行修復(fù)環(huán)境的義務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)修復(fù)環(huán)境的目的。此時(shí)，民間力量主導(dǎo)的資金管理模式的合法性基礎(chǔ)就是私人契約，即生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)人通過合同約定的方式由公益基金會(huì)或公益信托代替其管理使用生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，以更有效地完成其公法上的生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)。因此，法院判決被告修復(fù)受損環(huán)境時(shí)，當(dāng)事人有權(quán)決定自己的修復(fù)工作的展開，當(dāng)事人也可以選擇將修復(fù)環(huán)境的行為責(zé)任轉(zhuǎn)化為金錢給付責(zé)任，即選擇支付修復(fù)費(fèi)用。為了實(shí)現(xiàn)修復(fù)環(huán)境的目的，當(dāng)事人支付環(huán)境修復(fù)費(fèi)用同樣為履行修復(fù)環(huán)境義務(wù)，其有權(quán)利更有義務(wù)決定環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的管理及使用工作。2017年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》同樣指出當(dāng)事人將行為責(zé)任轉(zhuǎn)化為金錢給付責(zé)任后，“修復(fù)資金由賠償義務(wù)人向委托的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)支付”，修復(fù)資金不再強(qiáng)制進(jìn)入法院執(zhí)行賬戶或上繳財(cái)政，而有責(zé)任人自行決定資金去向。可見，從制度發(fā)展趨勢(shì)看來，針對(duì)環(huán)境修復(fù)金的后續(xù)處置，應(yīng)當(dāng)適用是以當(dāng)事人自主決定權(quán)為核心的管理模式。因此，對(duì)于修復(fù)金部分的資金管理模式并非本文所討論的重點(diǎn)。

然而，在實(shí)踐中存在法院越過判決被告“恢復(fù)原狀”的恢復(fù)責(zé)任而直接判決被告承擔(dān)金錢給付責(zé)任的情形。換言之，在法院的這種判決下，當(dāng)事人無需承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的行為責(zé)任，僅需承擔(dān)一定數(shù)額的金錢給付責(zé)任。然而，這在一定程度上是對(duì)制度的誤讀，法院不要求責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)環(huán)境的行為責(zé)任，實(shí)際上避開了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的制度核心，同時(shí)也可能帶來一些法律風(fēng)險(xiǎn)。責(zé)任人金錢給付責(zé)任履行完畢是否意味著其法定義務(wù)已經(jīng)全部履行完畢？如果判決的修復(fù)金不足以完成環(huán)境修復(fù)工作，法院是否可以要求被告再次支付修復(fù)金？截至目前，我國還沒有出現(xiàn)類似的案例，但是這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)值得我們注意。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，我國的環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的審判工作應(yīng)當(dāng)回歸制度本源，強(qiáng)化環(huán)境修復(fù)責(zé)任的落實(shí)；但在目前的制度及實(shí)踐背景下，經(jīng)過法院判決的生態(tài)環(huán)境修復(fù)金因其已經(jīng)具有了明確的用途，因此直接進(jìn)入法院執(zhí)行賬戶，由法院執(zhí)行局主持修復(fù)工作，這是當(dāng)前條件下的最具有效性和效率性的選擇。但不能忽視的是，由于修復(fù)金的給付是被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的行為責(zé)任的轉(zhuǎn)化，因此，被告至少應(yīng)當(dāng)進(jìn)入環(huán)境修復(fù)金的管理和使用程序中，監(jiān)督資金使用，以保證修復(fù)金能夠有效的用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。

針對(duì)期間服務(wù)功能損失和永久性損失等的環(huán)境損害賠償金，因環(huán)境損害期間服務(wù)功能損失和永久性損失不可消除和不可彌補(bǔ)的性質(zhì)，實(shí)際上只是對(duì)該區(qū)域服務(wù)功能特定的損失進(jìn)行以貨幣為價(jià)值單位的計(jì)量。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償金并無明確、特定的用途，只是籠統(tǒng)的被要求用于生態(tài)環(huán)境治理，以彌補(bǔ)已經(jīng)減損的生態(tài)服務(wù)功能。對(duì)于這部分生態(tài)環(huán)境損害賠償金，因其非特定性，應(yīng)當(dāng)被視為政府環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)供給職能的體現(xiàn)，因此，應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行管理和使用。在我國的政體下，政府是環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)的首要的甚至是唯一的提供者。政府對(duì)于體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)職能的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金擁有當(dāng)然的主導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)。根據(jù)公共信托理論也可以得出相同的結(jié)論：針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的賠償應(yīng)當(dāng)是對(duì)受損的公共環(huán)境利益的賠償，由代表國家和人民管理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境及資源的政府為接受賠償?shù)膶?duì)象，由政府代表公眾享有賠償金的控制權(quán)和使用權(quán)，并將其用于提供環(huán)境公共服務(wù)。

綜上所述，生態(tài)損害賠償金是一種純粹的金錢給付義務(wù)，雖被要求用于環(huán)境保護(hù)，但用途不具有特定性，屬于政府環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)職能的范疇，應(yīng)當(dāng)由政府支配和管理該資金。但是，這并不意味著生態(tài)損害賠償金一定要由政府專屬性地管理使用。為了更好地提供公共服務(wù)職能，政府應(yīng)當(dāng)選擇其認(rèn)可的更有效的管理模式對(duì)資金進(jìn)行管理和使用，因此，何種模式是目前所知的利益最大化的資金管理模式則是本文所真正關(guān)注的問題。

2.生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式的選擇

環(huán)境民事公益訴訟制度及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度旨在通過對(duì)環(huán)境污染者、資源破壞者的行為追責(zé)，以修復(fù)及補(bǔ)償受損的生態(tài)環(huán)境，最終達(dá)到保護(hù)公民的環(huán)境公共利益，因此，前文得出了用于補(bǔ)償受損生態(tài)環(huán)境的生態(tài)損害環(huán)境修復(fù)資金實(shí)質(zhì)上屬于全體公民的共同財(cái)產(chǎn)的結(jié)論�？梢姡�生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金具有明顯的公共利益相關(guān)性，對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金這類關(guān)乎公共利益的資金的管理和使用將明顯影響全體公民的利益。因此，在管理模式的選擇上，應(yīng)當(dāng)首先保障資金的“安全性”，具體而言，要求資金管理人對(duì)收到的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金妥善保管，盡到妥善保管之注意義務(wù)。首先，保證資金處于有效的監(jiān)管下，以防止資金被違法挪用、盜用，避免貪污腐敗發(fā)生；其次，應(yīng)當(dāng)采取合理的管理手段，防止資金的大幅度貶值，實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。

在管理模式評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定時(shí)，除了需要注意生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的公益性特征，還應(yīng)當(dāng)以結(jié)構(gòu)功能主義的立場(chǎng)結(jié)合制度設(shè)計(jì)的目的去思考。環(huán)境民事公益訴訟制度及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的并非僅僅是追究行為者責(zé)任以得到行為人賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)資金，其最終目的是通過有效利用生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來修復(fù)、改善生態(tài)環(huán)境。因此，在對(duì)不同管理模式進(jìn)行評(píng)估時(shí)，除了考慮該模式的安全性，還應(yīng)當(dāng)考慮該模式的“合目的性”，即該模式下的資金是否能夠有效修復(fù)、改善生態(tài)環(huán)境。合目的性具有兩個(gè)層面的內(nèi)涵：首先，資金的使用具有“有效性”，即資金的管理者能夠真正將資金用于修復(fù)、改善生態(tài)環(huán)境的相關(guān)工作，而非使賬戶成為“僵尸賬戶”；其次，資金的使用應(yīng)當(dāng)具有“有效率性”，即要求資金的管理者能夠?qū)⒑娩撚迷诘度猩�，高效的管理、使用其所管理的資金以更好地修復(fù)、改善生態(tài)環(huán)境。

綜上，一個(gè)好的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理模式應(yīng)當(dāng)具有“安全性”和“合目的性”兩個(gè)特征，公權(quán)力主導(dǎo)的資金管理模式與民間力量主導(dǎo)的自己管理模式在安全性和合目的性兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)層面上存在著一定的差異（見表1），因此，筆者擬將“安全性”和“合目的性”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作比較，以形成實(shí)踐中存在的不同管理模式的基本選擇標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于處理上較為復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境損失賠償金的部分，無論采取何種管理模式，對(duì)資金的后續(xù)處理都存在一個(gè)預(yù)設(shè)的前提：政府基于環(huán)境公共服務(wù)提供者或生態(tài)環(huán)境利益受托人身份，應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理權(quán)及控制權(quán)，以提供環(huán)境公共服務(wù)、履行公共職能。政府可以選擇由自己作為資金管理的受托人，即將資金置于財(cái)政賬戶中，通過預(yù)算撥款的方式對(duì)資金進(jìn)行有效的使用。同樣，政府也可以作為委托人將資金的管理使用權(quán)委托于第三方主體，由第三方主體進(jìn)行資金的有效管理與使用，即通過委托于公益基金會(huì)或通過公益信托的方式進(jìn)行資金的后續(xù)處理。此時(shí)民間力量主導(dǎo)的資金管理模式的合法性基礎(chǔ)就在于政府的委托，這也可以視為公共服務(wù)社會(huì)化的重要表現(xiàn)。

 表1  兩種模式下資金管理模式比較

通過對(duì)兩類資金管理模式的比較可以得出初步的結(jié)論：相較于傳統(tǒng)的財(cái)政資金管理方式，在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理中引入民間力量能夠有效提高資金管理與使用的靈活性與效率，以保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金被更好地、更有效率地應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與改善。民間力量主導(dǎo)的資金管理模式在合目的性這一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)中更是具有明顯的優(yōu)勢(shì)，首先，其較為完善的信息披露制度保持了較高的透明度和可監(jiān)管程度，保證資金能夠有效用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工作；其次，民間力量主導(dǎo)的資金管理模式所依賴的專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)、科學(xué)的管理方式使得資金的管理和使用具有較高的效率。可見，在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理中引入民間力量具有明顯的優(yōu)越性，帶來了市場(chǎng)的效率，解決了純粹政府提供環(huán)境公共服務(wù)的無效率與“非市場(chǎng)失靈”。因此，針對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金中的生態(tài)損害賠償金的管理和使用，民間力量主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理模式可以認(rèn)為是目前的帕累托最優(yōu)解。然而，就我國目前的法律體系而言，民間力量主導(dǎo)的生態(tài)損害修復(fù)資金管理模式仍面臨一定的問題。首先，在基金會(huì)路徑中，依照相關(guān)法律規(guī)定，新設(shè)公募基金會(huì)面臨較大的困難，目前僅能依托現(xiàn)有的基金會(huì)展開工作；其次，對(duì)于公益信托路徑而言，我國的信托法律體系尚不完善，公益信托模式的進(jìn)一步推廣發(fā)展缺乏法律規(guī)范的指引，舉步維艱。

值得一提的是，基金會(huì)路徑和公益信托路徑各具優(yōu)勢(shì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，通過公益信托制度來管理生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金將會(huì)更合目的且更有效率。但是，在當(dāng)下中國信托法律制度不完善的背景下，以公益信托展開試點(diǎn)就意味著面臨著更大的風(fēng)險(xiǎn)，也許，選擇與具有一定社會(huì)影響力與信譽(yù)的公募基金會(huì)合作是目前更優(yōu)的選擇。隨著法制的健全、社會(huì)的進(jìn)步、信托制度在中國的完善與發(fā)展，這項(xiàng)更加有效率的制度將會(huì)獲得更多的認(rèn)可。

四、結(jié)論

在環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度不斷深化的今天，對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理使用模式的選擇將影響環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的成敗，實(shí)踐中多樣的做法為規(guī)范意義的研究提供了良好的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。本文通過比較不同類型的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式，并結(jié)合對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金性質(zhì)的類型分析，得出以下結(jié)論：

針對(duì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)，鑒于其為被告人行為責(zé)任所轉(zhuǎn)化的具有特定用途的金錢給付責(zé)任，當(dāng)事人有權(quán)自行決定環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的管理模式。如果法院依據(jù)司法解釋的規(guī)定，強(qiáng)制性地將當(dāng)事人生態(tài)環(huán)境修復(fù)的行為責(zé)任轉(zhuǎn)化為支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)的金錢給付責(zé)任，則更適于直接進(jìn)入法院執(zhí)行賬戶，由法院主導(dǎo)修復(fù)費(fèi)的管理和使用，但應(yīng)當(dāng)吸收責(zé)任人參與決策并監(jiān)督資金使用。

對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償金部分，其在判決產(chǎn)生時(shí)并沒有特殊用途，該部分資金的使用落入政府提供公共服務(wù)職能的范疇，其管理權(quán)和控制權(quán)歸屬于代表公眾管理環(huán)境及其要素的政府，其應(yīng)被用于實(shí)現(xiàn)政府公共職能，提供環(huán)境公共服務(wù)。鑒于此，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理應(yīng)當(dāng)以政府為主導(dǎo)，但在管理模式的選擇上，則更適宜引入民間力量以提高資金管理與使用的靈活性與效率，以保證生態(tài)環(huán)境損害賠償金能夠被更好地用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善工作，克服公權(quán)力主導(dǎo)的資金管理模式的政府失靈問題。為此，在未來的發(fā)展中，完善相關(guān)法律法規(guī)，為民間力量主導(dǎo)的資金管理模式的發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的政策環(huán)境、法律環(huán)境是生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式優(yōu)化升級(jí)的必經(jīng)之路。