【監(jiān)督重點(diǎn)】
插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛或報(bào)復(fù)陷害、敲詐勒索
《規(guī)定》明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)不應(yīng)當(dāng)立案而立案進(jìn)行監(jiān)督的條件、范圍和程序。由于立案只是啟動(dòng)偵查程序，具體到個(gè)案，情況比較復(fù)雜。為了不影響正常偵查活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)不服立案的投訴的處理，應(yīng)當(dāng)突出監(jiān)督的重點(diǎn)，即主要監(jiān)督那些明顯違反法律規(guī)定不應(yīng)立案而立案的情形，對(duì)于一般執(zhí)法不規(guī)范的投訴，可以移送立案的公安機(jī)關(guān)處理，以使公安機(jī)關(guān)及時(shí)自行糾正。
【監(jiān)督程序】
檢察機(jī)關(guān)可以詢問(wèn)辦案人員
《規(guī)定》第七條明確了公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案或者立案理由的時(shí)限、內(nèi)容和形式，以保證立案監(jiān)督落到實(shí)處。
《規(guī)定》第八條則明確了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展立案監(jiān)督的調(diào)查職責(zé)，并對(duì)調(diào)查的方式和公安機(jī)關(guān)配合調(diào)查的義務(wù)提出要求：檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，可以詢問(wèn)辦案人員和有關(guān)當(dāng)事人，可以查閱、復(fù)印公安機(jī)關(guān)相關(guān)法律文書和案卷資料，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合。
同時(shí)該條和第九條明確了檢察機(jī)關(guān)糾正違法和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正的具體程序和期限：檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案或者立案理由不成立的，經(jīng)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案或撤銷案件。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察機(jī)關(guān)《通知立案書》后十五日以內(nèi)立案，對(duì)《通知撤銷案件書》沒(méi)有異議的應(yīng)當(dāng)立即撤銷案件，并及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)反饋。
第十條則新增了公安機(jī)關(guān)對(duì)通知撤案決定不服的，可以提請(qǐng)檢察院復(fù)議、復(fù)核的程序。這樣規(guī)定，既有利于增強(qiáng)立案監(jiān)督的剛性，又體現(xiàn)了公、檢之間的相互制約，有利于保證立案監(jiān)督的準(zhǔn)確性。
“別看這個(gè)規(guī)定針對(duì)的是立案，似乎是一個(gè)小小的環(huán)節(jié)。實(shí)際上，它與5部委頒布的‘兩個(gè)規(guī)定’相互銜接，具有同等重大的意義�！�
中國(guó)政法大學(xué)教授、最高人民檢察院專家咨詢委員會(huì)委員樊崇義在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者獨(dú)家采訪時(shí)所說(shuō)的“這個(gè)規(guī)定”，是指最高人民檢察院、公安部不久前聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定(試行)》。這一規(guī)定將于今年10月1日起開(kāi)始試行。
立案是一項(xiàng)權(quán)力。當(dāng)權(quán)力失去監(jiān)督，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用甚至引發(fā)腐敗。由此，公安機(jī)關(guān)在行使立案權(quán)時(shí)不能不受到制約和制衡
“我查閱過(guò)規(guī)定出臺(tái)后的所有相關(guān)報(bào)道。”樊崇義對(duì)記者說(shuō)。
上世紀(jì)90年代開(kāi)始，樊崇義一直以刑事訴訟法專家的身份參與中國(guó)刑事訴訟制度的改革和完善工作，1996年刑訴法修改時(shí)，樊崇義是修改建議稿的主要成員之一。
談起最高人民檢察院、公安部出臺(tái)《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定(試行)》，年逾70歲的樊崇義告訴記者，“1996年修改刑訴法時(shí)，對(duì)當(dāng)時(shí)立案監(jiān)督存在的問(wèn)題提出檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督，但對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解決還不完善”。
據(jù)了解，近年來(lái)，中央對(duì)社會(huì)治安綜合治理考核指標(biāo)更加細(xì)致、更加具體化，一些地方的公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)刑事案件高發(fā)的強(qiáng)大壓力時(shí)，考慮到避免影響當(dāng)?shù)鼐C合治理的考核政績(jī)，延續(xù)了長(zhǎng)期以來(lái)片面追求低發(fā)案率、高破案率的做法，不僅在刑事立案處理上采取“不破不立”、“先破后立”，甚至不惜“有案不立”、“立而不偵”、“立而不究”、“以罰代立”等等，以避免刑事案件高發(fā)而破案率低下的事實(shí)變成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)向上呈報(bào)。
事實(shí)上，一些地方統(tǒng)計(jì)出虛假的低發(fā)案率、高破案率數(shù)據(jù)，掩飾不了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安的混亂狀態(tài)，不僅群眾沒(méi)有安全感，而且上級(jí)公安機(jī)關(guān)也無(wú)法準(zhǔn)確地掌握社會(huì)治安的真實(shí)情況。更大的危害在于，公安機(jī)關(guān)如果不能有效地打擊懲治犯罪，勢(shì)必釀成犯罪態(tài)勢(shì)的進(jìn)一步惡化。
“該立案的不立案，不該立案的立了案，一些公安機(jī)關(guān)插手經(jīng)濟(jì)糾紛的事情時(shí)有發(fā)生�！痹诜缌x看來(lái)，這不僅干擾了當(dāng)?shù)卣５慕?jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，而且在社會(huì)上造成不良影響，貶損了黨、政府以及司法機(jī)關(guān)的公信力。
從理論角度看，樊崇義說(shuō)：“立案是一項(xiàng)權(quán)力。當(dāng)權(quán)力失去監(jiān)督，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用甚至引發(fā)腐敗。由此，公安機(jī)關(guān)在行使立案權(quán)時(shí)不能不受到制約和制衡。”
從制衡或制約權(quán)力的角度來(lái)評(píng)價(jià)《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定(試行)》，樊崇義的個(gè)人觀點(diǎn)是：這一規(guī)定是在中央政法委司法改革整體布局的推進(jìn)進(jìn)程中出臺(tái)的，體現(xiàn)了解決司法職權(quán)優(yōu)化完善和合理配置的指導(dǎo)思想，它不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)刑事立案有權(quán)監(jiān)督，更細(xì)化了如何監(jiān)督、怎樣監(jiān)督，在比較全面的制度總體設(shè)計(jì)中貫穿了打擊懲罰犯罪與保障人權(quán)相結(jié)合、偵查權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)相互配合、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合、案件質(zhì)量與效率相互統(tǒng)一、有錯(cuò)必糾等理念。
這一規(guī)定的出臺(tái)，將過(guò)去抽象、籠統(tǒng)的“法律監(jiān)督”具體化，并使其具有操作性，制度設(shè)計(jì)者把可能出現(xiàn)的情況都考慮到了
《法制日?qǐng)?bào)》記者注意到，《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定(試行)》第六條中羅列著如下行為：
違法動(dòng)用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛；
辦案人員利用立案實(shí)施報(bào)復(fù)陷害、敲詐勒索以及牟取其他非法利益等違法立案情形；
已采取刑事拘留等強(qiáng)制措施或者搜查、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性偵查措施，尚未提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕或者移送審查起訴的。
試行規(guī)定第六條還規(guī)定，人民檢察院經(jīng)審查，有證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)可能存在上述情形，“經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)書面說(shuō)明立案理由”。第十二條又規(guī)定：“人民檢察院在立案監(jiān)督過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)偵查人員涉嫌徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)移交有關(guān)部門處理；涉嫌職務(wù)犯罪的，依法立案?jìng)刹椤薄?/P>
仔細(xì)閱讀整個(gè)規(guī)定條文后，樊崇義肯定這一制度設(shè)計(jì)有如下優(yōu)點(diǎn)：
建立立案信息通報(bào)合作機(jī)制、接受人民群眾對(duì)有案不立的控告程序、接受人民群眾對(duì)不該立案而立案(特別是對(duì)非法立案行為)的控告程序、公安機(jī)關(guān)有責(zé)任和義務(wù)說(shuō)明立案或不立案理由的規(guī)定、賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案或不立案有調(diào)查權(quán)和偵查權(quán)、規(guī)定公安機(jī)關(guān)接到立案或撤銷案件通知后有15天辦理時(shí)限、賦予公安機(jī)關(guān)同級(jí)復(fù)議以及向上級(jí)申請(qǐng)復(fù)議和復(fù)核的權(quán)利、細(xì)化查辦和督辦程序、違法立案或不立案要追究刑事責(zé)任、法律文書移送程序等等。
歸納上述諸多優(yōu)點(diǎn)后，樊崇義給出評(píng)價(jià)：“這個(gè)規(guī)定明確了公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力和權(quán)利，有措施、有程度、有效力，還有制裁。”
樊崇義感慨地說(shuō)，“別看這個(gè)規(guī)定針對(duì)的是立案，似乎是一個(gè)小小的環(huán)節(jié)。實(shí)際上，它與5部委頒布的‘兩個(gè)規(guī)定’相互銜接，具有同等重大的意義”。
《法制日?qǐng)?bào)》記者就同樣問(wèn)題采訪了中國(guó)政法大學(xué)教授顧永忠。
顧永忠認(rèn)為，這一規(guī)定的出臺(tái)，將過(guò)去抽象、籠統(tǒng)的“法律監(jiān)督”具體化，并使其具有可操作性，制度設(shè)計(jì)者把可能出現(xiàn)的情況都考慮到了。比如：針對(duì)公安機(jī)關(guān)有案不立或不該立案而立案的情況，既考慮到如何能讓當(dāng)事人一方行使權(quán)利進(jìn)行投訴、控告，也給公安機(jī)關(guān)說(shuō)明理由的機(jī)會(huì)，最后還有解決投訴的硬性措施。
“應(yīng)該說(shuō)，這一規(guī)定對(duì)那些反映或投訴立案問(wèn)題的當(dāng)事人、律師、企業(yè)法人，或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供了一個(gè)法律依據(jù)�！鳖櫽乐艺f(shuō)，過(guò)去反映或投訴公安機(jī)關(guān)有案不立時(shí)，只有抽象的依據(jù)，沒(méi)有具體依據(jù)，這次不僅對(duì)有案不立行為有了具體依據(jù)，還擴(kuò)展到對(duì)公安機(jī)關(guān)不該立案而立案、甚至違法立案的行為，與此相關(guān)的反映和投訴也有了具體依據(jù)。
據(jù)顧永忠介紹，一些地方的檢察機(jī)關(guān)曾高舉法律監(jiān)督的大旗，卻在現(xiàn)實(shí)中因種種復(fù)雜情形而常常碰壁，很難將法律監(jiān)督真正落實(shí)到位。當(dāng)檢察院收到當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)有案不立的投訴時(shí)，知道難以行使法律監(jiān)督職責(zé)，就出現(xiàn)了推諉拖延的情形。
“這次不一樣了�！�
顧永忠說(shuō)，由最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)文后，制度上曾有的障礙被打破了，群眾可以依據(jù)這一規(guī)定去反映或投訴，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)不能再推諉，必須依照明明白白寫下的規(guī)定條文去做，因?yàn)檫@一規(guī)定上蓋上了這兩個(gè)部門的大紅印章，代表著最高人民檢察院和公安部的共識(shí)和執(zhí)行決心。
倘若有公安機(jī)關(guān)拒絕、抵制、不服立案監(jiān)督；倘若有檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者驕橫處事，勢(shì)必影響當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的公信力
有專家在肯定這一規(guī)定的積極意義時(shí)，也提出疑問(wèn)：好的法律和制度，如果不能落實(shí)到每個(gè)執(zhí)法者的行動(dòng)中，不能變成社會(huì)現(xiàn)實(shí)，那僅僅是紙上空談。
談到這一規(guī)定如何在現(xiàn)實(shí)中落到實(shí)處、對(duì)這一規(guī)定有什么樣的期待，顧永忠說(shuō)自己期待著執(zhí)行層面的效果。
“但是，這一規(guī)定是由最高檢、公安部?jī)杉疑w了各自的大紅印章，以紅頭文件的形式下發(fā)的�！鳖櫽乐艺f(shuō)，你拿紅頭文件到下面去，基層執(zhí)法辦案人員起碼不敢公開(kāi)抵制。
顧永忠認(rèn)為，由于立案監(jiān)督涉及到兩個(gè)部門，一方是監(jiān)督機(jī)關(guān)，一方是被監(jiān)督機(jī)關(guān)。恰恰是最高人民檢察院與公安部?jī)杉夜餐l(fā)布這一規(guī)定，實(shí)際上為檢察機(jī)關(guān)順利行使法律監(jiān)督權(quán)清除了制度障礙。
聯(lián)系到一些地方的檢察院對(duì)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)有案不立的情況難以行使法律監(jiān)督權(quán)的情況，顧永忠說(shuō)，“正是從這個(gè)意義上看，它有新意”。
樊崇義坦言，倘若有公安機(jī)關(guān)拒絕、抵制、不服立案監(jiān)督；倘若有檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者驕橫處事，勢(shì)必影響當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的公信力，甚至殃及到當(dāng)?shù)攸h和政府的形象。
“既然立案規(guī)定涉及兩家執(zhí)法部門，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)雙方都要明確這樣一個(gè)重要觀念�！狈缌x說(shuō)，“要解決好立案監(jiān)督權(quán)力的制衡和制約，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)兩家無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)還是普通干部，都要擺正意識(shí)、端正態(tài)度，無(wú)論誰(shuí)手中的權(quán)力，都是人民和國(guó)家所賦予的，這是無(wú)可置疑的�！�
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