摘要:為了確保貿(mào)易自由與公平,需要對(duì)政府干預(yù)國(guó)際貿(mào)易的措施進(jìn)行法律規(guī)制。在區(qū)分補(bǔ)貼專向性與補(bǔ)貼非專向性基礎(chǔ)之上,將補(bǔ)貼專向性之法律標(biāo)準(zhǔn)劃分成四種形式與四種例外。補(bǔ)貼專向性與“專向性補(bǔ)貼”有時(shí)并不完全等同,前者是《SCM協(xié)定》劃分三種法定補(bǔ)貼類型的標(biāo)準(zhǔn)并提供不同救濟(jì)措施的依據(jù),而后者是《SCM協(xié)定》授權(quán)成員方實(shí)施反補(bǔ)貼措施之對(duì)象。
關(guān)鍵詞:SCM協(xié)定;補(bǔ)貼專向性;專向性補(bǔ)貼
2007年11月20日,美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(ITC)推翻了美國(guó)商務(wù)部(DOC)向中國(guó)出口銅版紙征收懲罰性關(guān)稅的決定,這表明中國(guó)政府與銅版紙出口商在美國(guó)國(guó)內(nèi)反補(bǔ)貼訴訟中取得了初步順利,但對(duì)中國(guó)政府而言,能否贏得最終順利取決于WTO專家組或上訴機(jī)構(gòu)的最后裁決結(jié)果[1]。在銅版紙反補(bǔ)貼案中,商務(wù)部對(duì)中國(guó)的兩個(gè)基金補(bǔ)貼項(xiàng)目、通過政策銀行與國(guó)有商業(yè)銀行提供的借款項(xiàng)目及所得稅與增值稅補(bǔ)貼措施等提出了專向性指控<2>,認(rèn)為中國(guó)政府之上述財(cái)政、金融與稅收措施(包括政策與制度)在法律上或事實(shí)上為中國(guó)境內(nèi)的特定的或指定地理區(qū)域內(nèi)的銅版紙生產(chǎn)企業(yè)/產(chǎn)業(yè)提供專向性補(bǔ)貼,從而使其獲得了相對(duì)于美國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)/產(chǎn)業(yè)更有利的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);同時(shí)中國(guó)政府認(rèn)為商務(wù)部的裁定不符合WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,以下簡(jiǎn)稱《SCM協(xié)定》)第2條第1款規(guī)定的專向性要求與第2條第4款規(guī)定的對(duì)專向性的確定應(yīng)依據(jù)肯定性證據(jù)明確證明要求,由此補(bǔ)貼項(xiàng)目之專向性界分與判定標(biāo)準(zhǔn)等問題成為雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn);凇吨袊(guó)入世議定書》(以下簡(jiǎn)稱《入世議定書》第10條下中國(guó)對(duì)其它WTO成員方應(yīng)當(dāng)履行的“特別”補(bǔ)貼義務(wù)及美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品提起的一系列“二反合并”(反傾銷、反補(bǔ)貼)調(diào)查之事實(shí)<3>,有必要對(duì)美國(guó)反補(bǔ)貼稅法(Countervailing Duty Law,CVDL)與《SCM協(xié)定》中的補(bǔ)貼之涵義、類型,特別對(duì)專向性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入研究,這不僅對(duì)中國(guó)政府與出口企業(yè)在美國(guó)國(guó)內(nèi)法院應(yīng)訴或中國(guó)政府在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制(Dispute Settlement Mechanism,DSM)中起訴具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,而且對(duì)完善中國(guó)的補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施具有重大的理論價(jià)值。本文試圖以《SCM協(xié)定》之國(guó)際統(tǒng)一規(guī)范為核心,從經(jīng)濟(jì)與法律、規(guī)則與案例之結(jié)合角度,對(duì)補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼中重要且復(fù)雜的專向性問題進(jìn)行探究,一方面旨在澄清國(guó)內(nèi)各界對(duì)專向性或補(bǔ)貼專向性問題的部分誤解,另一方面也期望引起國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)此問題的進(jìn)一步的關(guān)注與討論。
一、經(jīng)濟(jì)與法律雙重視角下的補(bǔ)貼專向性
國(guó)際貨物貿(mào)易中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼一直是多邊貿(mào)易體制中比較復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與法律問題,因?yàn)檠a(bǔ)貼與反補(bǔ)貼都具有兩面性,就補(bǔ)貼而言,它既可以成為一國(guó)政府用以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)目標(biāo)的政策工具,同時(shí)又會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不利影響;就反補(bǔ)貼而言,合法且合理的反補(bǔ)貼措施可以有效規(guī)制補(bǔ)貼措施、維護(hù)公平與自由的國(guó)際貿(mào)易秩序,而不合理、甚至濫用反補(bǔ)貼措施則可能使其成為貿(mào)易保護(hù)主義的工具并且構(gòu)成非關(guān)稅貿(mào)易壁壘[2]。因此如何在國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)與國(guó)際多邊規(guī)制、貿(mào)易政策工具(或貿(mào)易救濟(jì)措施)與貿(mào)易壁壘之間建立一個(gè)適度的平衡,確保國(guó)際貿(mào)易朝著公平與自由方向發(fā)展成為GATT1947各成員方一直以來共同關(guān)注的焦點(diǎn)之一。GATT1947提供兩種機(jī)制,用以規(guī)范成員方的補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施,其中第6條規(guī)定了第一種機(jī)制(“Track Ⅰ”),主要通過界定“反補(bǔ)貼”的方式來規(guī)范成員方的反補(bǔ)貼行為;GATT1947第16條規(guī)定了第二種機(jī)制(“Track Ⅱ”),主要通過界定合法補(bǔ)貼的條件來調(diào)整成員方的補(bǔ)貼措施[3]。這兩種機(jī)制對(duì)規(guī)制國(guó)際貿(mào)易中的補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施發(fā)揮了一定的作用,但由于沒有對(duì)“補(bǔ)貼”作出明確的法律界定,同時(shí)也沒有引入“專向性”概念,因此很難建立這么一個(gè)適度的平衡!禨CM協(xié)定》首次對(duì)“補(bǔ)貼”下了明確的法律定義,同時(shí)將補(bǔ)貼分成法定的三種類型,特別首次將美國(guó)行政與立法實(shí)施反補(bǔ)貼稅法過程中形成的“專向性”概念納入其中[4],這對(duì)補(bǔ)貼專向性與非專向性之界分、補(bǔ)貼法定分類及反補(bǔ)貼措施實(shí)施具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
(一)補(bǔ)貼專向性與非專向性之界分
從GATT/WTO多邊貿(mào)易體制推崇的自由與公平貿(mào)易理念角度審視,首先必須從經(jīng)濟(jì)與法律兩個(gè)角度,對(duì)與貿(mào)易有關(guān)的補(bǔ)貼(或稱貿(mào)易補(bǔ)貼)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)分,明確《SCM協(xié)定》意義上的法律補(bǔ)貼之構(gòu)成要件,然后再?gòu)摹皩O蛐浴苯嵌,?duì)法律上的補(bǔ)貼進(jìn)行進(jìn)一步的界分,這樣才能深刻理解補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施之法律規(guī)制及專向性標(biāo)準(zhǔn)之法律界定的重要意義,同時(shí)正確把握前兩者對(duì)自由與公平貿(mào)易產(chǎn)生的積極影響。
1.經(jīng)濟(jì)意義上的補(bǔ)貼與法律意義上的補(bǔ)貼
國(guó)際貿(mào)易中的補(bǔ)貼實(shí)際上是由貿(mào)易方政府措施或行為所致的,從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,補(bǔ)貼可以被理解為政府對(duì)私人部門以某些經(jīng)濟(jì)行為作為條件而給予的沒有平等對(duì)價(jià)的一項(xiàng)支付,換言之,補(bǔ)貼是政府利用財(cái)政、金融及稅收政策或制度,通過增加一個(gè)企業(yè)/產(chǎn)業(yè)的收入總額,為接受者提供財(cái)政利益,使接受者更有效地與外國(guó)生產(chǎn)商開展競(jìng)爭(zhēng),從而扭曲市場(chǎng)。補(bǔ)貼作為一國(guó)政府的產(chǎn)業(yè)政策或經(jīng)濟(jì)政策工具,是政府對(duì)企業(yè)/產(chǎn)業(yè)之建立或運(yùn)行的財(cái)務(wù)支持,其具體表現(xiàn)為財(cái)政資助、價(jià)格支持及收入支持等形式。因此從本質(zhì)上講,補(bǔ)貼措施或行為是一國(guó)政府對(duì)自由經(jīng)濟(jì)的國(guó)家干預(yù)措施或行為[5],在經(jīng)濟(jì)學(xué)上,這種干預(yù)措施或行為倒底是利還是弊以及應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行干預(yù),國(guó)外學(xué)界眾說紛紜,而作為對(duì)補(bǔ)貼措施進(jìn)行反制方式之一的反補(bǔ)貼稅,其經(jīng)濟(jì)合理性與措施合法性也曾得到不同的評(píng)價(jià)[6]。盡管如此,崇尚經(jīng)濟(jì)自由的美國(guó)在國(guó)內(nèi)法律中最早對(duì)補(bǔ)貼問題作出規(guī)制,美國(guó)《1930年關(guān)稅法》首次對(duì)補(bǔ)貼構(gòu)成要素進(jìn)行界定,其Section303將補(bǔ)貼視為政府提供的一項(xiàng)“獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助”(bounty or grant)[7]。雖然美國(guó)反補(bǔ)貼稅法沒有對(duì)補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施分別進(jìn)行立法規(guī)制,但其在反補(bǔ)貼措施規(guī)范中率先對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行法律界定之做法應(yīng)當(dāng)成為國(guó)際上最早界分“經(jīng)濟(jì)意義上的補(bǔ)貼”與“法律意義上的補(bǔ)貼”之范例。在美國(guó)反補(bǔ)貼稅法的作用與影響下,GATT1947與東京回合守則分別從不同角度對(duì)補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼進(jìn)行法律規(guī)制,但兩者都沒有對(duì)“經(jīng)濟(jì)意義上的補(bǔ)貼”與“法律意義上的補(bǔ)貼”進(jìn)行正式區(qū)分,直到1994年,《SCM協(xié)定》第1條第1款才正式對(duì)補(bǔ)貼下了法律定義,用以規(guī)范成員方的補(bǔ)貼措施。根據(jù)該協(xié)定第1條第1款、GATT1994第6條及第16條的規(guī)定<4>,補(bǔ)貼之法定構(gòu)成要件包括以下兩個(gè)方面內(nèi)容:第一,某一成員在其領(lǐng)土內(nèi),存在由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助,或者存在GATT1994第16條意義上的任何形式的收入或價(jià)格支持;第二,由上述行為授予了某項(xiàng)利益。成員方的行為只有同時(shí)滿足上述兩個(gè)要件,才有可能構(gòu)成補(bǔ)貼[8],由此可見,專向性本身并非“法律意義上的補(bǔ)貼”的特征之一<5>,也非補(bǔ)貼的法定構(gòu)成要件之一<6>,《SCM協(xié)定》第1條對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行法律界定,使得成員方國(guó)內(nèi)廣泛的經(jīng)濟(jì)政策與制度受到多邊規(guī)制,從而減少經(jīng)濟(jì)扭曲或貿(mào)易扭曲,盡可能地確保國(guó)際貿(mào)易自由與公平。盡管如此,第1條補(bǔ)貼之定義尚不足于有效規(guī)制成員方的補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施,因此《SCM協(xié)定》第2條引入了美國(guó)反補(bǔ)貼稅法中特有的“專向性”概念,縮小反補(bǔ)貼措施之打擊范圍,從而進(jìn)一步明確《SCM協(xié)定》所要規(guī)范的對(duì)象或目標(biāo)。
2.專向性補(bǔ)貼與非專向性補(bǔ)貼
專向性標(biāo)準(zhǔn)形成并完善于美國(guó)反補(bǔ)貼立法與司法長(zhǎng)期實(shí)踐之中,美國(guó)反補(bǔ)貼稅法并沒有像《SCM協(xié)定》一樣對(duì)“補(bǔ)貼措施”專門進(jìn)行規(guī)制,而將其納入反補(bǔ)貼立法之中,這種單邊的反補(bǔ)貼立法與《SCM協(xié)定》多邊的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼立法存在形式上的差異,但本質(zhì)上兩者并無太大的不同,因?yàn)槊绹?guó)反補(bǔ)貼稅法主要根據(jù)“經(jīng)濟(jì)扭曲理論”,將“法律意義上的補(bǔ)貼”分成“可抗性補(bǔ)貼”(Countervailable subsidies)與“不可抗補(bǔ)貼”(Noncountervailable subsidies)兩種形式<7>!禨CM協(xié)定》沒有完全仿效美國(guó)與歐盟的做法,而通過對(duì)“專向性”專門進(jìn)行規(guī)定的方式<8>,從學(xué)理上將補(bǔ)貼分成“專向性補(bǔ)貼”與“非專向性補(bǔ)貼”(或“普遍性補(bǔ)貼”)兩種。這種劃分方法與美國(guó)的做法并不完全等同,但它以“專向性”為核心標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“扭曲理論”<9>,旗幟鮮明地將“專向性補(bǔ)貼”作為打擊或反對(duì)的重點(diǎn),同時(shí)將補(bǔ)貼劃分為三種法定類型并為反補(bǔ)貼措施實(shí)施提供扎實(shí)的法理依據(jù),從而為成員方國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施之合理性與合法性提供了理論支撐與多邊法紀(jì)。據(jù)此補(bǔ)貼是否具有經(jīng)濟(jì)扭曲作用及扭曲程度應(yīng)該是區(qū)分“專向性補(bǔ)貼”與“非專向性補(bǔ)貼”之最終標(biāo)準(zhǔn),“專向性補(bǔ)貼”是指具有經(jīng)濟(jì)扭曲效果的補(bǔ)貼;而“非專向性補(bǔ)貼”是指不具有經(jīng)濟(jì)扭曲效果或經(jīng)濟(jì)扭曲效果不大,可以忽略不計(jì)的補(bǔ)貼[9]。
(二)補(bǔ)貼專向性法律標(biāo)準(zhǔn)之探究
區(qū)分“專向性補(bǔ)貼”與“非專向性補(bǔ)貼”的關(guān)鍵是看補(bǔ)貼是否具有經(jīng)濟(jì)扭曲作用及扭曲程度,而判定“經(jīng)濟(jì)扭曲”主要是看補(bǔ)貼是否具有針對(duì)性或特定性,即補(bǔ)貼是否給予了特定的接受者。如果給予了特定的接受者,則應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為具有專向性;如果給予了普遍的接受者,則應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為不具有專向性!禨CM協(xié)定》第2條專向性規(guī)定按特定接受者的不同類型,將具有經(jīng)濟(jì)扭曲作用及不同扭曲程度的“專向性補(bǔ)貼”細(xì)分為四種形式的補(bǔ)貼專向性及其法律判定標(biāo)準(zhǔn),具體包括以下內(nèi)容:
1.法律專向性!禨CM協(xié)定》第2條第1款(a)項(xiàng)明確規(guī)定授予機(jī)構(gòu)或其依據(jù)的法律、法規(guī)將補(bǔ)貼限定給予特定的企業(yè)/產(chǎn)業(yè)時(shí)即可認(rèn)定具有法律專向性,但如果提供補(bǔ)貼的主管機(jī)關(guān)或主管機(jī)關(guān)賴以操作的法律規(guī)則就獲得補(bǔ)貼的資格和補(bǔ)貼數(shù)量確定了客觀標(biāo)準(zhǔn)或條件,則此種補(bǔ)貼就不具有專向性,但前提是獲得補(bǔ)貼的資格必須是自動(dòng)的并且此類標(biāo)準(zhǔn)和條件需得到嚴(yán)格遵守。
2.事實(shí)專向性。盡管法律、法規(guī)將《SCM協(xié)定》第2條第1款(c)規(guī)定一項(xiàng)補(bǔ)貼普遍授予所有符合要求的企業(yè)/行業(yè),但事實(shí)上只給予有限或特定的企業(yè)/行業(yè)享有,那么這種補(bǔ)貼也具有經(jīng)濟(jì)扭曲作用,稱之為事實(shí)專向性。為了在實(shí)踐中具體判定事實(shí)專向性,《SCM協(xié)定》第2條第1款(c)項(xiàng)還提供了四個(gè)考慮的因素<10>,這個(gè)專向性標(biāo)準(zhǔn)與四個(gè)判定因素基本上與美國(guó)反補(bǔ)貼稅法中的相關(guān)規(guī)定是一致的,換言之,《SCM協(xié)定》中的事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)仿效了美國(guó)反補(bǔ)貼稅法中的事實(shí)專向性標(biāo)準(zhǔn)。
3.區(qū)域?qū)O蛐浴!禨CM協(xié)定》第2條第2款規(guī)定授予機(jī)構(gòu)將補(bǔ)貼只給予其指定地理區(qū)域內(nèi)的企業(yè)即可認(rèn)定具有區(qū)域?qū)O蛐,但該專向性有兩個(gè)例外情形,其一是幫助落后地區(qū)企業(yè)的補(bǔ)貼,稱之為“扶貧補(bǔ)貼”;其二是有資格的各級(jí)政府所采取的確定或改變普遍適用的稅率的行動(dòng)不屬于專向性補(bǔ)貼,簡(jiǎn)稱“普遍適用的稅率補(bǔ)貼”。
4.推定或擬制專向性!禨CM協(xié)定》第2條第3款規(guī)定“任何屬于第3條規(guī)定范圍內(nèi)的補(bǔ)貼應(yīng)被視為專向性補(bǔ)貼!贝颂幍牡3條指的是禁止性補(bǔ)貼,包括出口補(bǔ)貼與進(jìn)口替代補(bǔ)貼,由于禁止性補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易最具有扭曲作用,因此將其直接推定或擬制為具有專向性。
《SCM協(xié)定》第8條(不可訴補(bǔ)貼的確認(rèn))第2款針對(duì)企業(yè)/產(chǎn)業(yè)的法律與事實(shí)專向性規(guī)定了三種例外,即為科研目的的專向性補(bǔ)貼,稱之為“科研補(bǔ)貼”;為環(huán)保目的的專向性補(bǔ)貼,稱之為“環(huán)保補(bǔ)貼”及上述的“扶貧補(bǔ)貼”。盡管補(bǔ)貼專向性法律標(biāo)準(zhǔn)也有不同的歸類<11>,本文采用美國(guó)的做法,因?yàn)椤禨CM協(xié)定》第2條關(guān)于專向性標(biāo)準(zhǔn)問題很大程度上受美國(guó)反補(bǔ)貼稅法的影響,但不管采用何種歸類方法,《SCM協(xié)定》客觀上規(guī)定了四種補(bǔ)貼專向性標(biāo)準(zhǔn)或?qū)O蛐匝a(bǔ)貼<12>,同時(shí)也規(guī)定了四種例外( “普遍適用的稅率補(bǔ)貼”、 “科研補(bǔ)貼”、 “扶貧補(bǔ)貼”及“環(huán)保補(bǔ)貼”),這四種補(bǔ)貼專向性標(biāo)準(zhǔn)或?qū)O蛐匝a(bǔ)貼對(duì)《SCM協(xié)定》下補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施之法律規(guī)制提供了理論依據(jù)與制度安排。
二、補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施中的專向性
GATT1947為了規(guī)范成員方的補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施,其第6條通過界定“反補(bǔ)貼”的方式來規(guī)范成員方的反補(bǔ)貼行為;而其第16條規(guī)通過界定合法補(bǔ)貼的條件來調(diào)整成員方的補(bǔ)貼措施,這兩種法律機(jī)制在GATT1994中得到了進(jìn)一步的發(fā)展與完善!禨CM協(xié)定》第1條在明確界定“補(bǔ)貼的定義”的前提之下,以第2條專向性為基礎(chǔ),分別對(duì)成員方的補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施進(jìn)行法律規(guī)制,特別對(duì)補(bǔ)貼規(guī)定了三種法定補(bǔ)貼類型及相應(yīng)救濟(jì)措施,這對(duì)成員方具有重要的指導(dǎo)意義。
(一)三種法定補(bǔ)貼類型、分類標(biāo)準(zhǔn)及救濟(jì)措施
由于對(duì)補(bǔ)貼專向性基礎(chǔ)理論與具體實(shí)踐之研究不夠深入,國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)三種法定補(bǔ)貼類型及與專向性之關(guān)系認(rèn)識(shí)不足,有學(xué)者認(rèn)為“專向性補(bǔ)貼”分為禁止性補(bǔ)貼(prohibited subsidies)、可訴補(bǔ)貼(actionable subsidies)與不可訴補(bǔ)貼(nonactionable subsidies)[10],這種觀點(diǎn)顯然存在以下兩個(gè)問題:
第一,混淆了“專向性補(bǔ)貼”與“非專向性補(bǔ)貼”及禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼與不可訴補(bǔ)貼之間的關(guān)系及界分標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)分“專向性補(bǔ)貼”與“非專向性補(bǔ)貼”,關(guān)鍵看補(bǔ)貼是否具有經(jīng)濟(jì)扭曲作用及扭曲程度;而區(qū)分禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼與不可訴補(bǔ)貼的分水嶺是補(bǔ)貼專向性,即補(bǔ)貼是否存在專向性[11]。盡管上文將補(bǔ)貼專向性法律標(biāo)準(zhǔn)分成四種并且將四種補(bǔ)貼專向性與四種專向性補(bǔ)貼等同,但這并不意味著“專向性補(bǔ)貼”可以分成三種法定補(bǔ)貼類型。根據(jù)《SCM協(xié)定》第8條第1款規(guī)定,不可訴補(bǔ)貼包括以下兩種:其一是不屬于第2條范圍內(nèi)的專向性補(bǔ)貼,即“非專向性補(bǔ)貼”;其二是屬于第2條范圍內(nèi)的專向性補(bǔ)貼,但符合以下第2款(a)項(xiàng)、(b)項(xiàng)或(c)項(xiàng)規(guī)定的所有條件,即“科研補(bǔ)貼”、 “扶貧補(bǔ)貼”及“環(huán)保補(bǔ)貼”。由此可見,將不可訴補(bǔ)貼包括在“專向性補(bǔ)貼”范疇以內(nèi)恰恰范了邏輯上的錯(cuò)誤,因?yàn)閮烧卟淮嬖诎ㄅc被包括的關(guān)系。補(bǔ)貼專向性與“專向性補(bǔ)貼”是一個(gè)問題的兩個(gè)方面,在特定語境下兩者可以等同,但在多數(shù)情況下,兩種的側(cè)重是不同的,前者主要針對(duì)成員方之補(bǔ)貼措施的法律規(guī)制,首先通過界定“補(bǔ)貼的定義”,然后將“補(bǔ)貼”分成三種法定補(bǔ)貼類型,從而加以不同程度地調(diào)整;而后者在細(xì)分四種補(bǔ)貼專向性與四種例外的前提之下,將其與“非專向性補(bǔ)貼”相區(qū)別,最后服務(wù)于成員方反補(bǔ)貼措施之多邊規(guī)制。從學(xué)理上講,“專向性補(bǔ)貼”應(yīng)當(dāng)涵蓋禁止性補(bǔ)貼與可訴性補(bǔ)貼兩種,而“非專向性補(bǔ)貼”主要包括不可訴補(bǔ)貼<13>。
第二,誤解了禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼與不可訴補(bǔ)貼相互之間不同的救濟(jì)措施。對(duì)于禁止性補(bǔ)貼,成員方可以在WTO爭(zhēng)端解決程序下提起申訴,WTO爭(zhēng)端解決程序?qū)醇铀俚臅r(shí)間表進(jìn)行審理,如果爭(zhēng)端解決程序確認(rèn)該補(bǔ)貼是受禁止的,則必須立即將其撤銷[12];對(duì)于可訴補(bǔ)貼,根據(jù)《SCM協(xié)定》第7條第8款規(guī)定,申訴方可以利用WTO爭(zhēng)端解決程序?qū)で蟪蜂N補(bǔ)貼或消除補(bǔ)貼的不利影響,但申訴方必須證明補(bǔ)貼對(duì)其利益造成的不利影響<14>,否則補(bǔ)貼是允許的;對(duì)于不可訴補(bǔ)貼,《SCM協(xié)定》第9條規(guī)定只有補(bǔ)貼已經(jīng)導(dǎo)致對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重不利影響的情況下,成員方可以請(qǐng)求與給予或維持該補(bǔ)貼的成員進(jìn)行磋商。比較上述三種補(bǔ)貼的救濟(jì)措施可以發(fā)現(xiàn),《SCM協(xié)定》為三種補(bǔ)貼規(guī)定的救濟(jì)措施之條件與方式是有區(qū)別的,但三種救濟(jì)措施之共同點(diǎn)是都要通過WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制,同時(shí)對(duì)屬于“專向性補(bǔ)貼” 的禁止性補(bǔ)貼與可訴性補(bǔ)貼而言,《SCM協(xié)定》第五部分還允許成員方實(shí)施反補(bǔ)貼措施,而不可訴補(bǔ)貼屬于“非專向性補(bǔ)貼”,因此當(dāng)屬例外。
(二)“專向性補(bǔ)貼”與反補(bǔ)貼措施
如果說補(bǔ)貼專向性是禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼與不可訴補(bǔ)貼的本質(zhì)區(qū)別,那么是否可采取法律救濟(jì)措施及何種救濟(jì)措施應(yīng)該成為禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼與不可訴補(bǔ)貼的形式區(qū)別。綜觀《SCM協(xié)定》關(guān)于禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼及不可訴補(bǔ)貼之救濟(jì)措施規(guī)定,同時(shí)對(duì)照《SCM協(xié)定》第五部分(反補(bǔ)貼措施)之要求,筆者認(rèn)為《SCM協(xié)定》相關(guān)規(guī)定為“專向性補(bǔ)貼”,具體包括法律專向性、事實(shí)專向性、區(qū)域?qū)O蛐约巴贫▽O蛐匝a(bǔ)貼規(guī)定了“雙軌制反補(bǔ)貼訴訟機(jī)制”(WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制與國(guó)內(nèi)訴訟機(jī)制),為“非專向性補(bǔ)貼”規(guī)定了有條件的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)<15>。因此《SCM協(xié)定》第五部分授權(quán)一成員方在國(guó)內(nèi)采取反補(bǔ)貼措施,反擊其他成員方的“專向性補(bǔ)貼”,而這種“專向性補(bǔ)貼”從法定補(bǔ)貼類型角度包括禁止性補(bǔ)貼與可訴性補(bǔ)貼兩種,從補(bǔ)貼專向性法律標(biāo)準(zhǔn)角度包括法律專向性、事實(shí)專向性、區(qū)域?qū)O蛐约巴贫▽O蛐匝a(bǔ)貼四種,難怪國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)貼具有專向性是判斷該補(bǔ)貼是否應(yīng)受反補(bǔ)貼措施制裁的前提[13]。然而《SCM協(xié)定》對(duì)禁止性補(bǔ)貼與可訴性補(bǔ)貼或法律專向性、事實(shí)專向性、區(qū)域?qū)O蛐约巴贫▽O蛐匝a(bǔ)貼規(guī)定的反補(bǔ)貼措施實(shí)施要件是不同的,就可訴性補(bǔ)貼而言,因?yàn)樗腥N損害標(biāo)準(zhǔn),所以就有三種不同的構(gòu)成要件或反補(bǔ)貼措施實(shí)施要件,同時(shí)在國(guó)內(nèi)反補(bǔ)貼訴訟中,申訴方的舉證責(zé)任要求也是有區(qū)別的。在美國(guó)對(duì)中國(guó)出口銅版紙反補(bǔ)貼案中,美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)的財(cái)政、金融及稅收措施提出了專向性指控,但很難推出明確的肯定性證據(jù)加以證明,這充分說明我國(guó)政府在今后的反補(bǔ)貼應(yīng)訴中,應(yīng)當(dāng)積極利用《SCM協(xié)定》關(guān)于禁止性補(bǔ)貼與可訴補(bǔ)貼之規(guī)定,有力地提出專向性抗辨。
三、結(jié)論
無論是《SCM協(xié)定》文本體例按排與條款規(guī)定還是美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)出口銅版紙反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐都充分表明專向性或補(bǔ)貼專向性對(duì)補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施之法律規(guī)制發(fā)揮了至關(guān)重要的作用,而這種專向性標(biāo)準(zhǔn)在美國(guó)反補(bǔ)貼稅法中已經(jīng)經(jīng)歷了豐富的理論變遷與制度實(shí)踐,但對(duì)作為美國(guó)反補(bǔ)貼稅法主要適用者的中國(guó)而言,國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)補(bǔ)貼專向性理論與實(shí)踐之研究尚欠深入與及時(shí),這對(duì)中國(guó)政府與出口企業(yè)/行業(yè)應(yīng)對(duì)美國(guó)提起的一系列的“二反合并”調(diào)查案件是不利的。本文對(duì)專向性問題進(jìn)行初步探討,將主要結(jié)論性觀點(diǎn)總結(jié)如下,期望能引起學(xué)界對(duì)該問題進(jìn)一步的深入研究:
第一、鑒于多邊貿(mào)易體制下成員方政府措施大量干預(yù)國(guó)際貿(mào)易,造成貿(mào)易扭曲,破壞公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系之基本事實(shí),必須用法律的手段對(duì)國(guó)際貿(mào)易中的政府措施進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制,而法律規(guī)制的前提就是對(duì)“補(bǔ)貼”進(jìn)行法律界定,區(qū)分“經(jīng)濟(jì)意義上的補(bǔ)貼”與“法律意義上的補(bǔ)貼”。
第二、 專向性并非“法律意義上的補(bǔ)貼”的固有特征或補(bǔ)貼構(gòu)成要件之內(nèi)容,它是對(duì)《SCM協(xié)定》下補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施進(jìn)行法律規(guī)制的核心與紐帶。
第三、以補(bǔ)貼是否具有經(jīng)濟(jì)扭曲作用及扭曲程度為標(biāo)準(zhǔn),可以從學(xué)理上將補(bǔ)貼分成“專向性補(bǔ)貼”與“非專向性補(bǔ)貼”(或“普遍性補(bǔ)貼”)兩種,同時(shí)“專向性補(bǔ)貼”又可以細(xì)分為四種形式(及四種例外)或者補(bǔ)貼專向性具有四種法律標(biāo)準(zhǔn),但“專向性補(bǔ)貼”與 補(bǔ)貼專向性有時(shí)不完全等同。
第四、根據(jù)補(bǔ)貼專向性標(biāo)準(zhǔn),《SCM協(xié)定》將“補(bǔ)貼”而非“專向性補(bǔ)貼”分成四種法定類型,從理論上講,“專向性補(bǔ)貼”應(yīng)當(dāng)包括禁止性補(bǔ)貼與可訴性補(bǔ)貼兩種,而“非專向性補(bǔ)貼”主要包括不可訴補(bǔ)貼。
第五、《SCM協(xié)定》為成員方提供了兩種機(jī)制,分別用以規(guī)范成員方的補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施,就補(bǔ)貼措施而言,通過法律界定補(bǔ)貼之定義、引入專向性概念,將補(bǔ)貼劃分四種法定類型并通過WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制提供不同條件與程度的法律救濟(jì)來規(guī)范成員方的補(bǔ)貼措施;就反補(bǔ)貼措施而言,利用專向性概念,將“法律意義上的補(bǔ)貼”分成“專向性補(bǔ)貼”與“非專向性補(bǔ)貼”兩大類,《SCM協(xié)定》授權(quán)成員方對(duì)“專向性補(bǔ)貼”實(shí)施反補(bǔ)貼措施,這種“雙軌制的訴訟機(jī)制”是保證成員方補(bǔ)貼措施與反補(bǔ)貼措施之合法性的關(guān)鍵,同時(shí)也為在成員方國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)與與國(guó)際多邊規(guī)制之間建立一個(gè)適度的平衡提供了可能性,最后確保國(guó)際貿(mào)易朝著自由與公平方向發(fā)展。
<1> 陳利強(qiáng),男,(1976-),浙江桐鄉(xiāng)人,浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授,法學(xué)博士,主要從事WTO法與美國(guó)貿(mào)易法的研究。
本文系重慶市教委社科基金項(xiàng)目“美國(guó)貿(mào)易憲政法律制度與中國(guó)轉(zhuǎn)型期對(duì)策研究”(批準(zhǔn)號(hào):08jwsk016)的研究成果之一。
<2> 美國(guó)新頁公司(New Page)指控中國(guó)政府通過兩個(gè)相關(guān)補(bǔ)貼項(xiàng)目,即《國(guó)家重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目基金》(第886號(hào)文件)和《清潔生產(chǎn)技術(shù)基金》向銅版紙生產(chǎn)商及其交叉所有的公司提供可訴補(bǔ)貼,具體參見,龔柏華、倪潔穎:《中美有關(guān)銅板紙征收反傾銷和反補(bǔ)貼稅WTO磋商案評(píng)析》,資料來源,http://ielaw.com.cn/article/default.asp?id=5609,訪問日期為2007年12月12日。
<3> 至今為止,美國(guó)對(duì)華出口產(chǎn)品共提起八起“二反合并”調(diào)查案,除銅版紙案之外,中國(guó)政府和出口企業(yè)還需應(yīng)訴七個(gè)案件,其中美國(guó)商務(wù)部已經(jīng)對(duì)薄壁矩型鋼管、復(fù)合編織袋及新充氣工程機(jī)械輪胎案作出了反補(bǔ)貼初裁,資料來源:http://www.cacs.gov.cn/DefaultWebApp/index.htm,訪問日期為2007年12月12日。
<4> 《SCM協(xié)定》第1條第1款分別規(guī)定了四種財(cái)政資助行為和收入或價(jià)格支持行為;GATT1994第6條與第16條分別對(duì)“反補(bǔ)貼稅”及“一般補(bǔ)貼”和“對(duì)出口補(bǔ)貼的附加規(guī)定”作出了具體規(guī)定。
<5> 國(guó)內(nèi)有學(xué)者從法學(xué)與WTO規(guī)則角度,區(qū)分“經(jīng)濟(jì)意義上的補(bǔ)貼”與“法律意義上的補(bǔ)貼”,認(rèn)為后者的特征之一就是該行為具有“專向性”,《SCM協(xié)定》第1條與第2條分別對(duì)“補(bǔ)貼的定義”與“專向性”作了規(guī)定,同時(shí)根據(jù)第1條第2款規(guī)定,如按第1款定義的補(bǔ)貼依照第2條的規(guī)定屬專向性補(bǔ)貼,則此種補(bǔ)貼應(yīng)符合第二部分(禁止性補(bǔ)貼)或第三部分(可訴補(bǔ)貼)或第五部分(不可訴補(bǔ)貼)的規(guī)定。由此可見,第1條“補(bǔ)貼的定義”,即“法律意義上的補(bǔ)貼”與第二、第三及第五部分中的“專向性補(bǔ)貼”是兩個(gè)不同的法律問題,換言之,“補(bǔ)貼專向性”并非“補(bǔ)貼的定義”的固有特征,第1條規(guī)定僅僅解決了“法律意義上的補(bǔ)貼”之法定構(gòu)成要件問題。關(guān)于專向性是“法律意義上的補(bǔ)貼”之特征的相關(guān)論述,參見段愛群:《法律較量與政策權(quán)衡-WTO中補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼規(guī)則的實(shí)證分析》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版,第3-5頁。
<6> 國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為《SCM協(xié)定》將“專向性”作為補(bǔ)貼的要件之一,這種觀點(diǎn)與上述學(xué)者的看法基本一致,它將“補(bǔ)貼的定義”與“補(bǔ)貼專向性”問題混為一談,因此是值得商榷的。參見楊旭:《論補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼中的專向性標(biāo)準(zhǔn)》,載《學(xué)術(shù)探索》2005年第4期,第69頁。
<7> 美國(guó)《1979年貿(mào)易法》將補(bǔ)貼分成“可抗性補(bǔ)貼”與“不可抗補(bǔ)貼”兩種,國(guó)內(nèi)學(xué)者將其譯為“可抵消補(bǔ)貼”與“不可抵消補(bǔ)貼”,具體參見《美國(guó)關(guān)稅法》,韓立余譯,法律出版社1999年版,第108頁;事實(shí)上,歐盟的做法與美國(guó)相似,將補(bǔ)貼分成“可采取反補(bǔ)貼措施的補(bǔ)貼”與“不可采取反補(bǔ)貼措施的補(bǔ)貼”兩種,具體參見蔣小紅:《EC反補(bǔ)貼立法與實(shí)踐》,載《法學(xué)評(píng)論》2003年第1期,第64-66頁。
<8> 關(guān)于專向性之定義、確定原則、例外及舉證問題的相關(guān)規(guī)定,參見《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本》,對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系司譯,法律出版社2000年版,第232頁。
<9> 國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為,“專向性”與“扭曲作用”實(shí)際上是兩個(gè)緊密相連的概念,只是前者是法律術(shù)語,而后者則是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語,專向性標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上是區(qū)分補(bǔ)貼是否具有扭曲作用的標(biāo)準(zhǔn),這種觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是正確的,參見甘瑛:《國(guó)際貨物貿(mào)易中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律問題研究》,法律出版社2005年版,第72頁。
<10> 《SCM協(xié)定》第2.1(C)項(xiàng)規(guī)定了以下四個(gè)因素:1、有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃;2、某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼;3、給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼‘4、授予機(jī)關(guān)在作出給予補(bǔ)貼的決定時(shí)行使決定權(quán)的方式。
<11> 國(guó)內(nèi)有學(xué)者將補(bǔ)貼專向性概括為以下四種:1、企業(yè)專向性;2、行業(yè)專向性;3、區(qū)域?qū)O蛐裕?、禁止性補(bǔ)貼。這種歸類方法與上述的方法事實(shí)上是一樣的,無非是角度不同而已。參見王賓容、王永江:《淺析補(bǔ)貼的專向性》,載《商場(chǎng)現(xiàn)代化》2005年9月(下)總第444期,第120頁。
<12> 《SCM協(xié)定》第2.4要求,根據(jù)本條規(guī)定對(duì)專向性的確定應(yīng)依據(jù)肯定性證據(jù)明確證明,因此主張補(bǔ)貼具有法律專向性、事實(shí)專向性或區(qū)域?qū)O蛐缘漠?dāng)事方負(fù)有較重的舉證責(zé)任。
<13> 事實(shí)上《SCM協(xié)定》第2條第2款規(guī)定的 “普遍適用的稅率補(bǔ)貼” 也屬于“非專向性補(bǔ)貼”。
<14> 《SCM協(xié)定》第7條規(guī)定了三種可能造成的損害類型:1、對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害;2、使其利益喪失或減損;3、對(duì)其利益產(chǎn)生嚴(yán)重侵害。
<15> 此處的“非專向性補(bǔ)貼”應(yīng)該包括“科研補(bǔ)貼”、 “扶貧補(bǔ)貼”、“環(huán)保補(bǔ)貼”及“普遍適用的稅率補(bǔ)貼”,即“專向性補(bǔ)貼”的四種例外。
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