在行政訴訟中，被告提出原告為無民事行為能力人的情況下，法院不能僅僅通過司法鑒定認(rèn)定原告的訴訟資格，而應(yīng)當(dāng)中止行政程序。由被告通過民事訴訟申請確認(rèn)原告為無民事行為能力人，待原告提出法定代理人才能繼續(xù)行政訴訟的審理，否則法院只能以原告具有訴訟資格而繼續(xù)進(jìn)行實(shí)體審理。

    基本案情及相關(guān)問題

　　杜某訴市公安局不履行法定職責(zé)，法院兩次傳喚原告杜某參加訴訟，但其均拒不到庭。審理期間，被告提交市司法精神病鑒定委員會作出的《精神病司法鑒定書》，證明原告有精神分裂癥，并正在發(fā)病期。法院第三次傳喚原告的丈夫，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，告知其應(yīng)作為原告的法定代理人參加訴訟，但原告丈夫否認(rèn)原告患有精神分裂癥，明確表示拒絕參訴，并向法庭提交了拒絕出庭應(yīng)訴的書面聲明。

　　關(guān)于此案，法官曾有兩種處理意見：一種意見認(rèn)為，在行政審判程序中，法院可以依據(jù)當(dāng)事人提供的司法鑒定書直接認(rèn)定原告的訴訟行為能力；另一種意見認(rèn)為，民事特別程序是認(rèn)定當(dāng)事人行為能力的專門程序，當(dāng)行政訴訟的被告以原告不具有行為能力作為抗辯理由時(shí)，通過行政訴訟程序不能徑行作出對原告行為能力的認(rèn)定，而應(yīng)啟動民事特別程序，原行政訴訟程序中止。

　　從這一案件中引發(fā)出來的問題是：第一，作為原告一方訴訟能力可能缺失，可能為無行為能力人，應(yīng)通過哪個程序進(jìn)行確認(rèn)？是由行政訴訟程序?qū)υ�告主體資格進(jìn)行確認(rèn)還是由另外的民事訴訟程序?qū)ψ匀蝗说男袨槟芰�進(jìn)行確認(rèn)？第二，如果通過另外的民事訴訟程序，應(yīng)該由誰提起這個程序？如果是被告對原告的訴訟能力提出異議，被告是否有資格提起民事訴訟程序；如果原告在行政訴訟過程中明顯有訴訟能力欠缺的情況，法院是否可以主動提起？第三，行政訴訟程序應(yīng)如何進(jìn)行？

　　訴訟資格的審查主體

　　對于行政訴訟原告主體資格的性質(zhì)，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是一個程序問題，解決的是公民是否有資格提起行政訴訟，不涉及爭議雙方實(shí)體權(quán)利義務(wù)判斷。這是因?yàn)�，不享有原告資格的當(dāng)事人提起的行政訴訟，法院不能受理，但享有原告資格的人提起行政訴訟后，并不能保證必定勝訴。行政行為是否違法，需要法院進(jìn)一步審理才能明確。行政訴訟原告資格只能是解決提起訴訟的程序問題。

　　對于行政案件受案范圍的審查，法院都是當(dāng)然地在預(yù)先肯定原告是正常的、有行為能力人的基礎(chǔ)上的。對于誰來告的問題，行政訴訟只審查其與行政行為的利害關(guān)系有無。在行政訴訟階段，法院僅就行政行為的合法性與否進(jìn)行審查，不涉及雙方的民事權(quán)利及其他。行政訴訟從立案到受理到訴訟階段，法院都不會針對原告是否真的具有完全的行為能力進(jìn)行實(shí)體審查，這是符合行政訴訟特點(diǎn)和目的的。

　　對于自然人行為能力的認(rèn)定有專門的民事程序予以規(guī)定，行政訴訟不能代替民事訴訟審查本應(yīng)屬于民事法律關(guān)系的內(nèi)容，否則會造成兩種訴訟審查內(nèi)容的交叉與混亂。因此，對于行政訴訟中唯一一個具有民事法律關(guān)系特征的內(nèi)容，原告行為能力問題的審查，應(yīng)由民事訴訟予以解決更為合理。

　　根據(jù)最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見》第5條規(guī)定，在訴訟中，當(dāng)事人及利害關(guān)系人提出一方當(dāng)事人患有精神病(包括癡呆癥)，人民法院認(rèn)為確有必要認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)按照民事訴訟法規(guī)定的特別程序，先作出當(dāng)事人有無民事行為能力的判決。確認(rèn)精神病人(包括癡呆癥人)為限制民事行為能力人的，應(yīng)當(dāng)比照民事訴訟法(試行)規(guī)定的特別程序進(jìn)行審理。在民事訴訟特別程序中，有專門就公民是否為無民事行為能力或者限制民事行為能力進(jìn)行認(rèn)定的程序規(guī)定。基于公民的訴訟能力在整個訴訟中的地位，在這個問題存在異議的情況下，有必要通過民事程序加以確認(rèn)，這是行政訴訟進(jìn)行的必要前提條件。

　　提起特別程序的主體

　　根據(jù)民事訴訟法第170條規(guī)定，申請認(rèn)定公民無民事行為能力或者限制民事行為能力，由其近親屬或者其他利害關(guān)系人向該公民住所地基層人民法院提出。在行政訴訟中，參照最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見》第5條的規(guī)定。當(dāng)事人及利害關(guān)系人可就公民訴訟能力問題提出異議并申請啟動特別程序，也就是說被告可就原告訴訟能力的問題啟動特別程序�；�于行政主體與行政相對人在行政階段存在行政管理的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在訴訟階段又存在訴訟權(quán)利義務(wù)關(guān)系，作為被告的行政機(jī)關(guān)屬于民事訴訟法的“其他利害關(guān)系人”或者“當(dāng)事人及利害關(guān)系人”都是順理成章的。行政訴訟被告在對原告訴訟能力存疑的情況下啟動特別程序沒有問題。

　　在有些情況下，原告在訴訟及庭審中表現(xiàn)出明顯的思維混亂傾向，訴求或事實(shí)理由陳述不清，而原、被告雙方均不就此提出異議，法院將如何進(jìn)行訴訟程序，法律沒有明確規(guī)定。第一種意見認(rèn)為，法官對當(dāng)事人的訴訟行為能力問題不應(yīng)主動進(jìn)行審查，理由是雙方當(dāng)事人均未提出異議，對雙方認(rèn)同的事實(shí)予以認(rèn)可。民事訴訟法第64條第1款規(guī)定“當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)�！钡诙�種意見認(rèn)為，法官應(yīng)對當(dāng)事人的訴訟行為能力主動進(jìn)行審查。根據(jù)“不告不理”的法理和司法權(quán)被動性的原則，法院似乎應(yīng)當(dāng)以申請為之，但基于對程序公正的考慮，法院得以職權(quán)主動審查。

　　筆者認(rèn)為，民事行為能力的確認(rèn)主要還是一種民事法律關(guān)系的確認(rèn)，法院不應(yīng)主動啟動該程序，否則將剝奪民事主體對自己權(quán)利的自由處分。法院作為中立的第三方，應(yīng)該充分尊重原、被告雙方的實(shí)體權(quán)利和訴訟程序權(quán)利的選擇，行政訴訟僅就行政行為的合法性進(jìn)行審查，民事訴訟僅就當(dāng)事人提出的訴訟要求進(jìn)行審查。因此，在行政訴訟程序中，即便原告不能表述清楚自己的訴求和事實(shí)理由，法院也不能依職權(quán)啟動特別程序，而只能依據(jù)其訴訟請求不明確駁回其起訴。

　　回到本案，參考最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第193條的規(guī)定，在訴訟中，當(dāng)事人的利害關(guān)系人提出該當(dāng)事人患有精神病，要求宣告該當(dāng)事人無民事行為能力或限制民事行為能力的，應(yīng)由利害關(guān)系人向人民法院提出申請，由受訴人民法院按照特別程序立案審理，原訴訟中止。

　　筆者認(rèn)為，在行政訴訟中，被告提出原告為無民事行為能力人的情況下，法院不能僅僅通過司法鑒定認(rèn)定原告的訴訟資格，而應(yīng)當(dāng)中止行政程序。由被告通過民事訴訟申請確認(rèn)原告為無民事行為能力人，待原告提出法定代理人才能繼續(xù)行政訴訟的審理，否則法院只能以原告具有訴訟資格而繼續(xù)進(jìn)行實(shí)體審理。這是出于對原告訴訟資格的重視和保護(hù)，原告的行為能力只能由專門的認(rèn)定程序予以確認(rèn)。行政訴訟程序主要審查被告行為的合法性與否，對原告主體資格的認(rèn)定只是形式上的審查，這也符合行政訴訟法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)相對人合法權(quán)益的立法目的。