案情簡介

屏山縣清平彝族鄉(xiāng)冒水村三組彭XX在冒水村三組實行土地承包經(jīng)營時就承包到了現(xiàn)在所謂“爭議”的河溝灣的土地，此后一直由彭XX家管理使用。一九九九年十月國家實行第二輪土地承包時人民政府再次確認了彭XX的承包經(jīng)營權(quán)并頒發(fā)了土地使用權(quán)證書。多年來此宗土地都是彭XX家在經(jīng)營管理。二00七在清平鄉(xiāng)進行移民實物指標調(diào)查登記中，同組村民劉XX和另一組的村民黃XX卻提出了該宗土地內(nèi)有他們的承包地從而產(chǎn)生爭議。爭議發(fā)生后清平鄉(xiāng)人民政府于二00八年一月五日作出了《關(guān)于彭XX、劉XX 、黃XX河溝灣林地爭議處理意見》。彭XX不服該處理意見，于二00八年一月十三日提出了行政復議申請。清平鄉(xiāng)人民政府于二00八年一月十七日作出了《關(guān)于撤銷彭XX、劉XX、黃XX河溝灣林地爭議處理意見的決定》。但是，在無人申請清平鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)承包合同管理委員會調(diào)解也沒有接到任何人通知進行調(diào)解的情況下，清平鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)承包合同管理委員會卻于二00八年七月一日發(fā)出了一個《關(guān)于彭洪英、劉國桃、黃紹維河溝灣林地爭議調(diào)解意見》。該調(diào)解意見完全照搬了原清平鄉(xiāng)政府的處理決定的內(nèi)容。將屬于彭XX的承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)的土地劃分給了劉XX和黃XX二人。

彭XX不服調(diào)解意見，多次找清平彝族鄉(xiāng)人民政府要求重新解決，鄉(xiāng)政府口頭告訴彭XX找縣農(nóng)業(yè)合同仲裁機關(guān)申請仲裁。彭XX向縣農(nóng)業(yè)合同仲裁機關(guān)申請仲裁后仲裁機關(guān)又以不屬于農(nóng)業(yè)承包合同為由不受理。筆者受理彭XX的委托后于二00八年八月書面正式向屏山縣清平彝族鄉(xiāng)人民政府提出申請要求解決土地使用權(quán)爭議。但清平彝族鄉(xiāng)人民政府沒有作出局面回復。后筆者代理彭XX向屏山縣人民法院以清平彝族鄉(xiāng)人民政府行政不作為為由提起了行政訴訟。經(jīng)過屏山縣人民法院協(xié)調(diào)，清平彝鄉(xiāng)人民政府同意受理�，F(xiàn)正在處理中。此糾紛從發(fā)生到現(xiàn)在已經(jīng)二年多了還沒有處理結(jié)束，給當事人帶來了很大的損失，在當?shù)卦斐闪瞬涣嫉挠绊懸步o當?shù)氐姆�(wěn)定帶來了隱患。

筆者的觀點：

存在的問題是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（下簡稱《土地承包法》）頒布實施以來，在處理農(nóng)村土地使用權(quán)或所有權(quán)糾紛中出現(xiàn)了一個誤區(qū)。一些地方的縣鄉(xiāng)兩級人民政府對農(nóng)村中發(fā)生的土地使用權(quán)和所有權(quán)爭議處理時都一律按《土地承包法》的規(guī)定交給農(nóng)業(yè)合同管理委員會調(diào)解或仲裁。

筆者認為，這是對《土地承包法》的誤解，是法律適用的不當。《土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）適用的范圍不同、解決的實質(zhì)問題也不同。前者適用于因農(nóng)村土地承包合同而發(fā)生的爭議，實質(zhì)問題是合同的履行問題，后者適用于因土地的使用或所有而發(fā)生的爭議；解決的實質(zhì)問題是土地的使用權(quán)或所有權(quán)問題。在主體上，前者適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部因發(fā)包合同或已取得承包經(jīng)營權(quán)后的村民因土地流轉(zhuǎn)而發(fā)生的合同履行中發(fā)生的爭議，此時的土地權(quán)屬是明確的，主體是特定的。后者不是因履行合同而是因土地的使用或所有權(quán)不明確而發(fā)生的爭議，主體也不特定，如果是使用權(quán)爭議有的可能是同一經(jīng)濟組織內(nèi)的村民，如果是所有權(quán)爭議則只能是二個或多個不同的集體經(jīng)濟組織。

主要理由和法律依據(jù)：

一、《土地承包法》第十一條規(guī)定“國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務院規(guī)定的職責負責全國農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導�？h級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理�！� 從這一規(guī)定可以看出，《土地承包法》只適用于農(nóng)村的土地承包和因此而產(chǎn)生的承包合同爭議糾紛。其爭議的雙方一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和依法享有承包經(jīng)營權(quán)的村民之間因發(fā)包與承包之間發(fā)生的承包爭議；二是承包人之間因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的合同爭議。即都是基于合同而產(chǎn)生的糾紛�！锻恋爻邪�法》第五十一條規(guī)定“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”這里所說的“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛”也應該是在土地發(fā)包、轉(zhuǎn)包等過程中發(fā)生的糾紛。最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》第一條規(guī)定“農(nóng)業(yè)承包合同的當事人因承包合同發(fā)生糾紛向人民法院起訴的，人民法院應當依法受理�！钡谌�十八條規(guī)定“本規(guī)定適用于發(fā)包方就開發(fā)、經(jīng)營和利用本集體經(jīng)濟組織所有的自然資源和其他資產(chǎn)，以及依法取得使用權(quán)的國家資源，與承包方所簽訂的承包合同，以及各承包方之間所簽訂的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和互換承包經(jīng)營標的物的合同�！币勒丈鲜鲆�(guī)定，只有屬于農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營合同糾紛，即雙方是在履行土地承包合同中產(chǎn)生的爭議才應適用《土地承包法》的規(guī)定來解決。因此《土地承包法》才規(guī)定了當事人協(xié)商不成時或不愿意協(xié)商時可以申請仲裁或直接向人民法院提起訴訟，其訴爭屬于合同履約之爭。

二、土地使用權(quán)的爭議一般都是同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的一方已經(jīng)取得了承包經(jīng)營權(quán)（即與發(fā)包方簽訂了承包經(jīng)營合同或取得了經(jīng)營權(quán)證書）而另一方又提出其也享有經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的糾紛，此時對爭議的土地來說就需要確認其使用權(quán)的歸屬。其性質(zhì)屬于土地使用權(quán)的爭議。而土地所有權(quán)的爭議則大多是不同的經(jīng)濟組織間的村民都提出對同一宗土地享有使用權(quán)而引起的爭議。這類爭議表面看起來是村民之間的使用權(quán)爭議，而實質(zhì)上是二個不同的集體經(jīng)濟組織間的土地所有權(quán)爭議。這時也需要對土地所有權(quán)的歸屬進行確認�！锻恋毓芾矸ā返谑�六條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴�！币勒者@一規(guī)定，在農(nóng)村中發(fā)生的土地使用權(quán)和土地所有權(quán)爭議必需經(jīng)過政府作出處理（確權(quán)）。此時，政府處理是訴訟的前置條件，不是由當事人選擇的。沒有政府的處理，人民法院不能直接受理。其訴爭屬于確權(quán)之爭。

綜上所述，農(nóng)村中發(fā)生的土地使用權(quán)和所有權(quán)糾紛應該屬于土地使用權(quán)和土地所有權(quán)爭議，而不屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同爭議。這類糾紛仍然應該適用《土地管理法》的規(guī)定處理。即仍然應該由人民政府來處理以確認土地所有權(quán)或使用權(quán)的歸屬，爭議雙方對處理不服的再向人民法院提起訴訟。

筆者建議：

除了筆者親自承辦的這個案件反映出來的問題外，筆者在參與涉法信訪接待和平時的咨詢接待中也了解到目前農(nóng)村中這類事件還比較多。這個問題可以說還有普遍性。為了及時解決此類糾紛，維護農(nóng)村的穩(wěn)定。筆者建議：

一是加大對《土地承包法》和《土地管理法》的宣傳，特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村合同管理機構(gòu)人員的培訓，使其分清不同的糾紛應該適用不同的法律解決。

二是制定相應的規(guī)范性文件，進一步明確這兩類糾紛處理的主體和程序。張星屏