新征收條例難產(chǎn) 拆遷條例變“釘子戶”
南方周末

地方政府被認(rèn)為是最大反對(duì)者
唐福珍自焚式的慘烈拆遷催生了《國(guó)有土地上房屋和土地征收條例（征求意見稿）》（簡(jiǎn)稱新征收條例）的誕生。然而向社會(huì)征求意見已過去5個(gè)月，國(guó)務(wù)院就何時(shí)出臺(tái)新條例仍然沒有明確消息。
新征收條例的出臺(tái)遇到了哪些阻隔？外界一直猜

參與“變法”的法律學(xué)者認(rèn)為，如果條例實(shí)施，地方政府的“土地財(cái)政”將遭到嚴(yán)重遏制，這估計(jì)是新條例難產(chǎn)的主要原因。對(duì)此詢問，國(guó)務(wù)院法制辦并不愿透露詳情，僅向南方周末記者表示“意見在進(jìn)一步研究之中”。據(jù)媒體報(bào)道，國(guó)務(wù)院法制辦收到了6.5萬余條意見。
輿論一度樂觀估計(jì)，拆遷條例會(huì)在唐福珍引發(fā)的社會(huì)氛圍下迅速破舊立新，如同2003年孫志剛之死導(dǎo)致的“收容遣送”惡法的滅亡。但5個(gè)月時(shí)間，立法進(jìn)展沉寂無聲，反倒是惡性拆遷此起彼伏。
據(jù)記者了解，新征收條例要求政府征收必須是出于公共利益，這一規(guī)定將公權(quán)力從商業(yè)拆遷剝離出來，無疑是巨大進(jìn)步。然而，新條例規(guī)定了6種“公共利益”，將舊房和危房改造也納入其中，卻引發(fā)無數(shù)爭(zhēng)議，一直有兩派意見爭(zhēng)執(zhí)不下。
“這樣界定公共利益顯然過寬過濫�！北本┦胁帕悸蓭熓聞�(wù)所主任王才亮說。多年來一直代理拆遷案件的他發(fā)現(xiàn)，地方政府普遍利用舊城改造的名義和開發(fā)商勾結(jié)“經(jīng)營(yíng)城市”，制造城市房屋的剛性需求，操控房地產(chǎn)市場(chǎng)從中牟利。這一代表意見認(rèn)為，新征收條例若給公共利益開這個(gè)口子將后患無窮。
在國(guó)務(wù)院法制辦召開的專家座談會(huì)上，這一點(diǎn)也飽受學(xué)者攻擊。
在拆遷實(shí)務(wù)部門看來，這一條款卻是巨大的限制。福建某地一拆遷辦主任告訴本報(bào)記者，“城中村改造納入公共利益是應(yīng)該的，因?yàn)闆]有出讓土地，就無法平整土地，城市就沒有資金來源�！比欢�，新條例在征收程序中所做出的嚴(yán)格限定，即進(jìn)行危舊房改造必須要90%以上被征收人同意，補(bǔ)償方案應(yīng)征得三分之二以上被征收人同意，補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到三分之二才可生效，這讓拆遷干部們感到“無法工作”。

小小條例挑戰(zhàn)核心利益

事實(shí)上，在新舊條例交而未替的真空期，各地的血淚拆遷仍層出不窮。自唐福珍自焚后，又爆發(fā)了數(shù)起類似事件。鑒于拆遷矛盾沖突嚴(yán)重，5月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法利益的緊急通知》，這被認(rèn)為是中央嚴(yán)管拆遷的一記重拳。緊急通知提出，“對(duì)于程序不合法、補(bǔ)償不到位、被拆遷人居住條件未得到保障以及未制訂應(yīng)急預(yù)案的，一律不得實(shí)施強(qiáng)制拆遷�！�
通知要求，對(duì)采取停水、停電，阻斷交通等野蠻手段逼迫拆遷，以及采取“株連式拆遷”和“突擊拆遷”等方式進(jìn)行強(qiáng)制拆遷的，“因暴力拆遷或征地造成人員傷亡或嚴(yán)重?fù)p失的”，“對(duì)因工作不力引發(fā)征地拆遷惡性事件、大規(guī)模群體上訪事件，以及存在官商勾結(jié)，權(quán)錢交易的”，都要嚴(yán)肅追究責(zé)任包括刑責(zé)�！皩�(duì)隨意動(dòng)用公安民警參與強(qiáng)制征地拆遷造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任�！蓖ㄖ�還要求各地對(duì)所有征地拆遷項(xiàng)目開展一次全面排查清理，限期整改。
在接觸大量拆遷官司的王才亮律師看來，“緊急通知”起到了一定的緩沖作用，客觀上保護(hù)了被拆遷者的利益，“如果能將這些精神反映到征收條例里面會(huì)很好�！�
上述拆遷干部對(duì)本報(bào)記者稱，他們現(xiàn)在拆房子無法可依，“老百姓拿出舊條例來，說這是無效文件，你的拆遷是違法的。”從新征收條例征求意見以來，尤其是國(guó)務(wù)院的緊急通知下發(fā)后，他們?cè)诔侵写甯脑熘幸呀?jīng)不敢動(dòng)用強(qiáng)拆手段，采取了協(xié)議拆遷，挨家挨戶地做工作，他們僅有的辦法是“你不搬我也不拆你，而是讓同意搬的人做不同意的人的工作”。
這個(gè)微妙的變化也被北大法學(xué)院教授姜明安發(fā)現(xiàn)了。作為北京市人大代表，他考察了海淀區(qū)唐家?guī)X等地區(qū)的拆遷工作，發(fā)現(xiàn)這里拆遷時(shí)召開了村民大會(huì)，普遍征求意見，而且實(shí)現(xiàn)了拆一補(bǔ)三，農(nóng)民獲得兩套住房以外，還可從村里共有的新建房屋收益中分紅�！帮@然，跟以前比，對(duì)農(nóng)民利益有更多的保護(hù)�！�
不過王才亮注意到，這個(gè)通知下發(fā)到地方后，并未做到有效傳達(dá)，有的甚至“石沉大�！�。包括新華社和央視在內(nèi)的中央級(jí)媒體對(duì)此都未予以重點(diǎn)報(bào)道。在他看來，這仍是官商勾結(jié)的利益集團(tuán)在“從中作�！�。
不過，有學(xué)者并不認(rèn)為新條例的擱置是件壞事，至少表明各個(gè)利益集團(tuán)在拉鋸和博弈�！耙�是出一個(gè)惡法，更可怕�！蓖醪帕琳f。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王軼表示，新條例涉及到利益格局的重大調(diào)整，不解決地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的問題，各方意見難以達(dá)成根本性的共識(shí)�！巴恋刎�(cái)政”形成的根源在于我國(guó)1994年實(shí)行分稅制之后，中央掌握了較好的稅源，而地方對(duì)稅收的獲取很有限。從媒體報(bào)道可以看出，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)非常重，賣地是其主要收入來源。新條例實(shí)施后，將會(huì)堵死大部分“土地財(cái)政”創(chuàng)收的道路，地方政府的債務(wù)問題將更加突出。
王軼認(rèn)為，解決這一問題，必須做出結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，靠新征收條例一部法規(guī)單兵突破，非常困難。這是被普遍認(rèn)為的新法難產(chǎn)的核心原因。