國土出讓滯納金糾紛可以調解嗎

    案情:2006年1月12日，原告某房地產公司與被告平頂山市國土局簽訂平新城地(2005)028號國有土地使用權出讓合同，土地用途為住宅用地，土地使用權期限70年，面積12279平方米，每平方米510元，土地出讓金總計626.229萬元。合同約定原告自合同簽訂之日起60日內一次性付清上述土地使用權出讓金，被告于2006年4月30日前將上述土地交付原告使用，交付時達到場地平整和周圍基礎設施三通(即水、電、路)，并約定原告不按時支付土地使用權出讓金，自滯納之日起，每日按遲延支付款項的1‰向出讓人繳納滯納金。被告未按時提供出讓土地致使受讓人對該宗土地占有延期的，每延期一日，出讓人應當按受讓人已經支付的土地使用權出讓金的1‰向受讓人支付違約金。合同履行過程中原告以該宗土地上有電線桿、其他附屬物和部分墳墓未遷移為由遲延支付。最終原告于2006年7月31日分批足額支付該宗土地出讓金，被告于2006年8月9日正式交付土地。

　　因某房地產公司國土出讓金遲延交付，市國土局對該公司作出73.7萬元滯納金處罰。某房地產公司則認為被告遲延交付土地，應支付違約金。將市國土局告至法院，法院審理主持調解，原被告雙方達成協(xié)議:原告某房地產公司放棄要求被告市國土局支付違約金及經濟損失的請求，被告不再要求原告某房地產公司支付該宗土地滯納金。

　　分歧意見:本案應如何處理存在兩種不同意見。

　　第一種意見認為，該案是國有土地出讓合同糾紛，屬人民法院民事案件受案范圍，既然是民事案件，當事人訴訟地位平等，意思自治，審理過程中一方自愿放棄滯納金收取屬純民事行為。在民事私權范疇“法不禁止即權利，法不禁止即自由”，當事人自愿放棄行為屬私權處分，況且本案土地出讓合同履行過程中雙方都有違約行為，現(xiàn)在雙方當事人自愿放棄權利，法院通過調解支持市國土局對國土出讓滯納金的放棄行為并無不當，不違反有關法律規(guī)定。

　　第二種意見認為，市國土局作為土地資源行政管理機關，代表國家依法行使行政管理職權，其行政職權的取得必須有國家法律法規(guī)的明確性授權。針對國有土地使用權出讓，有嚴格的程序性規(guī)定，國有土地使用權出讓金屬國有資產，在土地出讓金收取過程中產生的滯納金，應隨土地出讓金一并繳入地方國庫。本案中，根據合同雙方約定，當事人義務履行有先后順序，即原告某房地產公司負有先履行義務，對其沒有及時履行相關義務的先期違約行為，市國土局依法給予滯納金行政處罰，該滯納金應隨土地出讓金一并收繳地方國庫。市國土局免除土地滯納金沒有法律依據，法院通過調解的方式支持市國土局的單方免除行為，違背調解內容必須合法的法律規(guī)定。

　　評析:筆者同意第二種意見，理由如下:

　　依據憲法、土地管理法、城市房地產管理法、國務院行政法規(guī)及財政部《關于土地使用權出讓金收支管理辦法》等規(guī)定，首先應當明確的是國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作，這是行政職責，不是民事權利。從法律本質上講，土地使用權出讓是一種行政許可行為，是國家特許某些當事人通過合法程序在一定期限享有特定地塊的土地使用權的行政行為。國土部門進行土地出讓，是行使土地管理權的一種具體形式，對土地出讓合同的履行有權進行監(jiān)督，對相對人的違反合同的行為有權進行行政處罰，當然相對人對處罰不服，依法享有行政復議、訴訟等行政、司法救濟的權利。

　　結合本案，該國有土地使用權出讓合同明確約定合同雙方權利義務、履行先后順序及違約責任。原告負有先履行義務，實際履行過程中遲延支付土地出讓金，先期違約，市國土局給予原告某公司73.7萬元滯納金處罰并無不當。

　　另外，既然國有土地使用權出讓金屬國有資產，在出讓金收取過程中產生的滯納金，國家對其享有法定債權，不同于一般自然人民事主體所享債權，依自然人意思可自由處分。案件調查過程中，經多次向市國土局及相關政府部門調查，市國土局沒有減免國有土地使用權出讓金、滯納金相關法律依據，不能對土地滯納金隨意減免。本案中市國土局代理人及代理律師的免除行為，明顯屬濫用職權和代理權的無權處分行為。

　　在合同履行過程中，原告先期違約在先，市國土局應行使履行抗辯權而非違約，即便其存在怠于履行行政職責，給對方造成多少損失，也需要當事人主張舉證、法院審查核實，其責任賠償也應由市國土局賠償，而不能直接用該項滯納金抵償。本案審理中，原告直接針對滯納金數額羅列自己70余萬元損失，法院在未準確核實的情況下，讓原被告雙方“找平”的處理方式，顯然是極不負責任的，也是違法的。

　　最后，該案件具有一定的典型性，之所以現(xiàn)行法律法規(guī)沒有賦予國土部門土地滯納金減免的權力，主要是有利于國土出讓金的收取，滯納金行政處罰是催收的一種有力方式，有利于國資的保護，防止國資流失。實際執(zhí)法時如果滯納金的處罰和收取帶有一定的執(zhí)法隨意性和盲目性，直接后果是不僅影響國土部門的執(zhí)法嚴肅性和處罰文書的公定力，更容易造成國資流失新的“黑洞”，在違背現(xiàn)行立法精神和法規(guī)政策的同時，也容易助長一些不良風氣。如:其他房地產開發(fā)商也可以種種理由拖延支付土地出讓金，土地滯納金處罰不過是“白紙一張”，對其不再具有約束力，因為可以通過法院訴訟的方式予以免除。