《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例(送審稿)》，近日公開征求意見。條例最大的亮點(diǎn)，在于落實(shí)了國家賠償法關(guān)于由財(cái)政部門支付賠償金的規(guī)定，標(biāo)志著“自己做錯(cuò)自己賠”時(shí)代的終結(jié)。但條例同時(shí)明確的“責(zé)任人追償制度，賠償機(jī)關(guān)的審核義務(wù)”等，則引發(fā)爭議，被專家指有“越位”之嫌。

在專家看來，“費(fèi)用管理是支付的問題，追償制度是責(zé)任追究問題，根本不適合在一部費(fèi)用管理行政法規(guī)中予以規(guī)定”；而“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只是國家賠償執(zhí)行的一個(gè)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)將賠償申請轉(zhuǎn)交給財(cái)政部門就可以了，賠與不賠、賠多賠少，都不是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)能夠決定的事情”

10月20日，國務(wù)院法制辦公布了財(cái)政部報(bào)送審議的《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例(送審稿)》，向全社會公開征求意見，為期10天。

條例征求意見稿一公布，立即引發(fā)廣泛關(guān)注。

近年來，隨著趙作海、佘祥林等案件的轟動，公眾對國家賠償法已然不再陌生。在普通公民遭受無辜獲罪、無罪受羈押的慘境之后，國家以怎樣的形式去補(bǔ)償這些受公權(quán)力傷害的弱者，成為持續(xù)被關(guān)注的問題。

該條例草案的前身是國務(wù)院1995年頒布的《國家賠償費(fèi)用管理辦法》，其中規(guī)定了國家賠償費(fèi)用的審核、支付、監(jiān)督等相關(guān)內(nèi)容，但今年4月，全國人大常委會通過了國家賠償法修正案，原管理辦法的內(nèi)容與新法已不相適應(yīng)，條例因此醞釀出臺。

“自己做錯(cuò)自己賠”時(shí)代終結(jié)

接受《法治周末》記者采訪的行政法學(xué)者均認(rèn)為，條例最大的亮點(diǎn)，在于落實(shí)了修訂后的國家賠償法關(guān)于由財(cái)政部門支付賠償金的規(guī)定。

這意味著，此前一直實(shí)行的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對受害人先墊付、再向財(cái)政部門核銷的程序被從根本上改變了，標(biāo)志著賠償義務(wù)機(jī)關(guān)“自己做錯(cuò)自己賠”時(shí)代的終結(jié)。

自己做了錯(cuò)事，再由自己出錢墊付賠償，弊端是顯而易見的。賠償權(quán)利人(往往就是受害者本人)要從侵犯了自己權(quán)利的地方討回公道，經(jīng)常會遭遇重重困難，有些受害人申請國家賠償?shù)臅r(shí)限往往長達(dá)數(shù)年，無形中加重了其所受的傷害。

黃友元案即是典型。上世紀(jì)90年代，商人黃友元因涉嫌投機(jī)倒把被天津市公安局塘沽分局收容審查長達(dá)4年，后來塘沽公安分局被判賠償。但在拿到勝訴判決之后長達(dá)12年的時(shí)間里，該案經(jīng)歷了異地法院審判、執(zhí)行，最高人民法院和中央政法委關(guān)注后，黃友元仍沒有拿到任何賠償。

中國政法大學(xué)教授馬懷德接受《法治周末》記者采訪時(shí)，高度肯定了條例草案對新國家賠償法此條規(guī)定的落實(shí)。“過去讓賠償義務(wù)機(jī)關(guān)墊付，如果數(shù)額比較大，他們沒有自有資金，既不現(xiàn)實(shí)也不可能，現(xiàn)在由國庫直接支付，保障了賠償權(quán)利人及時(shí)拿到賠償金”。

“由于國家賠償往往連帶著責(zé)任追究，過去許多賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為逃避責(zé)任，經(jīng)常會選擇與受害人私了，從單位‘小金庫’中直接給受害人賠付，不走財(cái)政核銷途徑�！敝袊�社科院法學(xué)研究所研究員周漢華告訴《法治周末》記者，雖然國家賠償案件在實(shí)務(wù)中很常見，但所占總體案件的比例非常低，賠償額也低，像2009年就只占全國案件的0.01%，全國國家賠償總額才4000多萬元。

修訂后的國家賠償法取消了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)墊付程序，賠償權(quán)利人直接向財(cái)政部門申領(lǐng)賠償金，周漢華稱這是“由原來的‘三角關(guān)系’變成現(xiàn)在的‘兩點(diǎn)關(guān)系’”，對受害者而言，無論是程序上還是實(shí)體上都是更好的保障。

條例不宜規(guī)定追償制度

條例草案公開征求意見后，媒體首先關(guān)注到的，就是國家賠償之后對有過錯(cuò)的責(zé)任人的追償制度得以明確。

有網(wǎng)站第一時(shí)間以“國家賠償后對責(zé)任人追償標(biāo)準(zhǔn)將明確”為題，對條例公開征求意見的消息進(jìn)行了報(bào)道；許多媒體也刊發(fā)了類似條例“激活國家賠償費(fèi)用追償制度”的評論。

總體來看，輿論對于條例中追償制度的規(guī)定，持充分肯定意見。

周漢華在接受《法治周末》記者采訪時(shí)也認(rèn)為，明確了國家賠償?shù)淖穬斨贫仁菞l例草案的創(chuàng)新之一，“國家賠償法雖然也有對責(zé)任人追償?shù)囊?guī)定，但對于到底追償多少，如何追償，沒有規(guī)定，條例對此明確了”。

從增補(bǔ)法律空白的意義上說，條例確實(shí)值此嘉獎。有媒體披露，近年來對26個(gè)省(市、區(qū))各級財(cái)政部門的調(diào)查顯示，向責(zé)任人追償?shù)馁r償費(fèi)用僅占財(cái)政核撥賠償費(fèi)用總額的3%，部分地區(qū)追償賠償費(fèi)用數(shù)額為零。多年的國家賠償實(shí)踐也證明，正是由于追償率極低，關(guān)于追償制度的規(guī)定甚至被稱為國家賠償法的“休眠條款”。

但馬懷德卻不這么認(rèn)為：“追償制度不應(yīng)該是條例關(guān)注的重點(diǎn)�！彼�表示，既然是費(fèi)用管理?xiàng)l例，只要管好費(fèi)用管理方面就可以了。“費(fèi)用管理是支付的問題，追償制度是責(zé)任追究問題，還連接著行政處分等實(shí)體性制度，根本不適合在一部費(fèi)用管理行政法規(guī)中予以規(guī)定。更何況還規(guī)定了追償限額”。

條例草案中對追償限額的規(guī)定，是此次外界關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)。條例草案規(guī)定，對有故意的責(zé)任人員，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令其承擔(dān)國家賠償費(fèi)用最高不得超過其兩年的基本工資；對有重大過失的責(zé)任人員，最高不得超過其一年的基本工資。新華社評價(jià)此為條例草案的六大亮點(diǎn)之一。

即便對條例草案明確追償制度持肯定態(tài)度，周漢華也認(rèn)為，為追償設(shè)立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)“值得討論”。條例草案限定在兩年，還是“基本工資”�！霸诠室獾那闆r下，比如刑訊逼供，公務(wù)員倒賠得少，虧的是國家。而且設(shè)立這樣的幅度，等于放任，起不到應(yīng)有的約束作用”。

周漢華認(rèn)為，作為一部規(guī)制賠償費(fèi)用管理的行政法規(guī)，是否有權(quán)去劃分國家責(zé)任和公務(wù)員責(zé)任，值得討論�！斑@個(gè)問題還是留給司法實(shí)踐來解決比較合適，無論是司法解釋或者是判例，可以通過個(gè)案積累實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，條例還是不適合作出規(guī)定�！�

馬懷德的另一個(gè)反對理由是，作為國家賠償法的配套行政法規(guī)，條例如果過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，就容易抹殺國家賠償?shù)膰�家�?zé)任特征，因?yàn)闅w根結(jié)底，雖然是某個(gè)行使公權(quán)力的人對賠償權(quán)利人造成了傷害，但賠償?shù)牡谝回?zé)任人仍然是國家。

條例應(yīng)規(guī)定多賠精神撫慰金

條例送審稿明確規(guī)定，賠償請求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和國家賠償費(fèi)用管理部門，如果超過國家賠償法規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施國家賠償造成財(cái)政資金損失的，將根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)規(guī)定予以處理、處罰和處分。

這意味著，實(shí)務(wù)中如果給受害人多賠了錢，將要承擔(dān)法律責(zé)任。這一規(guī)定之所以會觸動公眾神經(jīng)，是因?yàn)殚L期以來國家賠償備受詬病的賠償標(biāo)準(zhǔn)過低問題，并且這個(gè)問題在修訂后的國家賠償法中仍然沒有得以解決。被剝奪人身自由的，依然按照國家上年度職工日平均工資計(jì)算，民間和學(xué)界稱“坐牢等于上班”。

屢次被提及的典型案例是陜西麻旦旦“處女賣淫案”。麻旦旦涉嫌賣淫被拘留，后經(jīng)兩次處女鑒定得證清白，最終僅獲國家賠償74.66元。還有哈爾濱史延生搶劫案，史延生被以搶劫罪判刑，一家7口被羈押5000多天，后證實(shí)是冤案，獲得國家賠償6000多元，折合每天1元多。

趙作海10年冤獄，妻離子散，最后國家賠償加地方政府給的生活困難補(bǔ)助，也不過65萬元。這已經(jīng)屬于曝光的國家賠償案件中賠得比較多的例子了。

周漢華稱這是一個(gè)兩難的規(guī)定�！皸l例這樣規(guī)定是有道理的，畢竟法治的定義是依法行事，依法賠償無可指責(zé)。但問題在于目前國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低，按照法定標(biāo)準(zhǔn)賠，對受害人而言，相當(dāng)于實(shí)質(zhì)不正義。確實(shí)是個(gè)難題。”

目前唯一的解決辦法，在于充分發(fā)揮新國家賠償法中規(guī)定的精神撫慰金的作用，擴(kuò)大精神撫慰金的賠付，以達(dá)到實(shí)質(zhì)正義。在目前無法通過提高賠償標(biāo)準(zhǔn)來根本解決問題的情況下，周漢華認(rèn)為這是最好的辦法。

賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不該審核賠償

條例送審稿增加了一道國家賠償法沒有的程序，就是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)受理賠償支付申請時(shí)應(yīng)進(jìn)行審核。如果發(fā)現(xiàn)不屬于國家賠償法規(guī)定的賠償范圍或者賠償標(biāo)準(zhǔn)等，應(yīng)當(dāng)中止審核，并提請有權(quán)機(jī)關(guān)依法予以處理。同時(shí)，財(cái)政部門如果審核發(fā)現(xiàn)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的賠償費(fèi)用總額或者賠償項(xiàng)目、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)違反國家賠償法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)通知賠償義務(wù)機(jī)關(guān)核實(shí)，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依法處理。

馬懷德認(rèn)為，這實(shí)際上賦予了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對賠償?shù)膶?shí)質(zhì)審查權(quán)。“這是條例一個(gè)很大的問題”，“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)根本不應(yīng)該有實(shí)質(zhì)審查權(quán)，最多也就是可以行使形式審查權(quán)”。

在馬懷德看來，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只是國家賠償執(zhí)行的一個(gè)部門，負(fù)責(zé)將賠償申請轉(zhuǎn)交給財(cái)政部門就可以了，賠與不賠、賠多賠少，都不是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)能夠決定的事情。財(cái)政部門也是一樣，無權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查�！吧暾埲司拖衲弥�票去銀行兌付一樣，銀行只需要核對支票的真假，而不應(yīng)該去關(guān)注持有支票的人應(yīng)不應(yīng)該擁有這張支票，或者為什么支票給他那么多錢�！�

條例在國家賠償法之外規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的審核權(quán)，“實(shí)際上增加了受害人申請賠償?shù)拈T檻，加重了他們的負(fù)擔(dān)�！瘪R懷德如是說。