2001年以來,國家把建筑市場作為規(guī)范和整頓市場經(jīng)濟秩序的重點,各地投入了大量人力物力展開了聲勢浩大的整頓活動,也查處了一些典型案件,然而并沒有完全改變較為混亂的市場秩序。
目前,建筑市場招投標(biāo)活動中存在問題的焦點在政府投資工程上(本文也主要針對這些工程作出分析),特別是這些工程在招投標(biāo)階段“暗箱操作”、“違規(guī)操作”,剝奪了潛在投標(biāo)人公平競爭的機會,同時給一些腐敗分子提供了“尋租”沃土。目前工程招投標(biāo)中“違規(guī)操作”已經(jīng)漫延到招投標(biāo)活動的各個環(huán)節(jié),且單個環(huán)節(jié)行為較難認(rèn)定為違法違規(guī)。建筑市場經(jīng)過多次整頓取得了一定成效,但違規(guī)行為從公開到隱蔽,從個別人“一錘定音”到整個招投標(biāo)過程不正當(dāng)?shù)摹跋盗胁僮鳌,形成了程序上的合法而實質(zhì)上滲透著腐敗。這種狀況不予以整治危害性更大,將使建筑市場處于非良性競爭狀態(tài),危害行業(yè)的健康發(fā)展,且毒害黨風(fēng)和社會風(fēng)氣。針對建筑市場招投標(biāo)活動中存在的問題,以下將從法規(guī)、體制、社會環(huán)境以及建筑產(chǎn)品特點、招投標(biāo)活動運作機制等方面分析其成因。
現(xiàn)有法規(guī)體系存在彈性空間
目前,建筑工程招投標(biāo)依據(jù)的法規(guī)主要是《招投標(biāo)法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)(以下簡稱“招投標(biāo)法規(guī)”)。《招投標(biāo)法》有些條款規(guī)定本身就留給業(yè)主或代理機構(gòu)彈性空間,如第十二條賦于項目業(yè)主(自行招標(biāo)或委托代理機構(gòu))辦理招標(biāo)事宜的權(quán)力;第十八條第二款、第二十條有關(guān)不得對投標(biāo)人有歧視性條款規(guī)定;第四十條評標(biāo)委員會對投標(biāo)文件進行評審和比較的條款等。對這些條款的把握從某種意義上而言,對當(dāng)事者的道德約束高于法律約束。目前,招投標(biāo)競爭非常激烈,競爭對手得分(綜合評審法)差距非常微弱,法律提供的微小彈性空間都直接影響評標(biāo)結(jié)果。《招投標(biāo)法》作為指導(dǎo)我國招投標(biāo)活動的法律,它應(yīng)當(dāng)給各方主體追求效率的空間,但作為政府投資工程,應(yīng)有更嚴(yán)厲的規(guī)章,確保招標(biāo)工作的公平性,最大限度的減少彈性空間。
體制現(xiàn)狀提供“操作”可能
現(xiàn)階段我國的建設(shè)體制基本上還是條、塊分割,各個法人單位承擔(dān)項目業(yè)主,并按行政隸屬關(guān)系接受其上級主管部門監(jiān)督。為了解決各項目法人單位的專業(yè)素養(yǎng)問題,在招投標(biāo)階段引入了招標(biāo)代理制,施工階段聘請社會監(jiān)理,并強制性地接受政府監(jiān)督。從實踐來看,建設(shè)市場存在的問題大部分都是萌芽于招投標(biāo)階段,招標(biāo)代理制引入并沒有實現(xiàn)工程招投標(biāo)過程的貫徹“三公”原則。究其原因,是體制問題。現(xiàn)有的建設(shè)體制,項目法人都不是本質(zhì)意義上的法人,它是各級政府(公共財政)的委托代理人,他們有法律上提供的彈性空間,在執(zhí)行公務(wù)(選擇招標(biāo)代理、資格審查、評標(biāo)、定標(biāo))時,僅有道德的約束,來指導(dǎo)他們?yōu)樗⻊?wù)的機構(gòu)決策。經(jīng)濟學(xué)上有個理性人的假設(shè),當(dāng)他們能以極小的風(fēng)險(體制設(shè)計給他權(quán)力,法律提供彈性空間)獲得個人利益較大的回報時,道德約束力就顯得脆弱。實踐中存在領(lǐng)導(dǎo)不干預(yù),經(jīng)辦人員干預(yù);項目業(yè)主不干預(yù),招標(biāo)代理人干預(yù)的狀況,現(xiàn)實地說明了一切。
建筑產(chǎn)品特性便于充當(dāng)“操作”載體
從理論上說,建筑工程作為期貨商品,商品品質(zhì)的預(yù)期性特點引起需求者對商品品質(zhì)的不確定性擔(dān)憂,因而商品需求者(招標(biāo)人)更為關(guān)注的是商品生產(chǎn)者(投標(biāo)人)的資信、業(yè)績及可信度,F(xiàn)實中,在項目法人主體層層代理情況下,建筑商品這種特性給代理人“尋租”提供了很好的籍口。一般性建筑產(chǎn)品(主要指變更設(shè)計)雖然技術(shù)含量不高,但由于一個承包合同清單項目眾多,工程實施及結(jié)算具有一定伸縮度,且工程成本控制及賬務(wù)處理較具彈性,存在著“黑色利潤”空間,這個空間提供了工程項目招投標(biāo)“暗箱操作”物質(zhì)基礎(chǔ)。從而使建筑市場在宏觀上形成過度競爭的局面,而在微觀上商品需求者又有排斥競爭的內(nèi)在動力。從國內(nèi)到國外公共工程建設(shè)上都存在這種傾向。
誠信經(jīng)營社會基礎(chǔ)尚顯薄弱
我國處于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的初步階段,雖然市場經(jīng)濟已在整個社會生活中占主導(dǎo)地位,但由于長期計劃經(jīng)濟作用的結(jié)果及傳統(tǒng)文化使然,人們在日;顒又腥灾郧橛凇皺(quán)力”。建筑產(chǎn)品雖然牽涉到每一位民眾,但它不像家電產(chǎn)品,民眾可以自主行使購買和監(jiān)督的權(quán)力,致使家電業(yè)必須以誠信經(jīng)營為本,取信于民,才能獲得市場份額,F(xiàn)實中建筑產(chǎn)品采購權(quán)集中在少數(shù)人手里(招標(biāo)人、代理人、評標(biāo)專家委員會)。由于建筑產(chǎn)品招投標(biāo)的某些內(nèi)容及過程需要保密,客觀上造成了不便于社會監(jiān)督,減少了投標(biāo)人因為虛假信息導(dǎo)致投標(biāo)失敗的風(fēng)險。還有,一個企業(yè)由于虛假信息在一個項目投標(biāo)失敗,并不至于遭到像在西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家那樣受到市場驅(qū)逐,所以,投標(biāo)人提供虛假信息參與投標(biāo)的現(xiàn)象愈演愈烈。依托有形建筑市場,利用現(xiàn)有信息技術(shù)完全可以對投標(biāo)人信息進行準(zhǔn)確、全面的核審,但由于地方保護主義,全國統(tǒng)一信息平臺整合工作滯后于現(xiàn)實監(jiān)管需要,也給“暗箱操作”者提供了機會。
交易各方主體尚未成為實質(zhì)上獨立運作的市場主體
上面已分析現(xiàn)有體制下,項目業(yè)主僅是法律意義上的主體,實質(zhì)上僅是各級政府的代理人。項目業(yè)主的價值取向與掌握的權(quán)力,決定著招標(biāo)代理人不能純粹從公平與效率角度進行招標(biāo)運作,否則招標(biāo)代理有可能失去市場。在這種體制約束下,招標(biāo)代理人從某種意義上,僅是按照業(yè)主的意愿幫助業(yè)主完成符合法規(guī)程序的招投標(biāo)運作,使業(yè)主傾向的中標(biāo)人合法化。
建筑市場交易各方中重要的主體承包商,在我國就更具特殊性。目前,在建筑市場中存在一些個體(包工頭)以法人名義參加工程招投標(biāo),這也是中國特有的承包商體制所決定。建筑施工業(yè)作為完全競爭性行業(yè),行業(yè)門檻并不高,但進入該行業(yè)有政策壁壘資質(zhì)管理。由于歷史原因,我國施工企業(yè)尤其是高等級資質(zhì)的施工企業(yè)仍是國有和集體占主導(dǎo)地位,這些國有企業(yè)通過多年改革仍未形成企業(yè)發(fā)展的動力機制。由于建筑行業(yè)政策壁壘的存在,行業(yè)內(nèi)企業(yè)處于只進不出的狀態(tài),令行業(yè)內(nèi)競爭日趨殘酷,為了生存不得不采用許多不當(dāng)方式。作為目前國有(集體)企業(yè)管理者,他們對現(xiàn)有市場競爭態(tài)勢必然作出有利于自身生存的理性選擇——選擇對自身風(fēng)險較小的經(jīng)營思路。企業(yè)自主投標(biāo)投入大,且有許多公關(guān)費用,這對國企來說,無疑是心頭的痛,若多標(biāo)未中,經(jīng)營者自身就要面對許多公關(guān)費用而束手無策,同時令企業(yè)陷于困境;反之,通過投標(biāo)代理人,企業(yè)開具介紹信,就有一筆收入,中標(biāo)后還能收取管理費用,將投標(biāo)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給“掛靠者”。這樣企業(yè)可以在舉步維艱中生存,而企業(yè)管理者不承擔(dān)個人風(fēng)險,甚至還可以有隱性收入存在。對“掛靠者”而言,他們不一定具有能力(包括人力、物力)維持一家企業(yè)運作;即使有能力,他們也較難在起步階段就創(chuàng)辦一家高等級資質(zhì)的施工企業(yè);再有,即使創(chuàng)辦成一家高等級施工企業(yè),維持企業(yè)運轉(zhuǎn)所需的管理費用,也令他們承擔(dān)很大的風(fēng)險。正是這種思維定勢,造成了現(xiàn)在建筑市場中掛靠盛行,甚至出現(xiàn)專以投標(biāo)謀利的個體?傊,現(xiàn)在建筑市場招投標(biāo)活動中各方交易主體由于體制、機制上的原因,從某種意義上都被“掛靠者”操縱著。
行政主管部門監(jiān)管招投標(biāo)工作存在難點
從法規(guī)上說,行政主管部門目前主要依靠《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)等監(jiān)督招投標(biāo)工作,但在實際工作中缺乏實施細則。特別是法律規(guī)定的歧視性條款較難把握,導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)過大,極易發(fā)生越位和缺位行為,也給招標(biāo)人(招標(biāo)代理人)“暗箱操作”提供可乘之機。就組織機構(gòu)而言,隨著政府機構(gòu)改革深入,政府機關(guān)越發(fā)精簡,配置人員更少。目前,我國處于建設(shè)高峰期,項目規(guī)模大、數(shù)量多,分布廣,許多建設(shè)項目法人作為一次性業(yè)主缺乏工程項目經(jīng)驗,建筑市場必然產(chǎn)生大量問題。面對此種狀況,建設(shè)行政主管部門成立的招標(biāo)辦及有形建筑市場,又人為割裂,導(dǎo)致人力資源浪費,監(jiān)管力量更趨削弱。從行政手段看,建設(shè)行政主管部門管理建筑市場,特別是規(guī)范業(yè)主行為缺乏有效手段,而僅有的手段是懲罰性的消極手段,從理論上說,過多使用消極手段會傷及自身,最終會影響事業(yè)的繁榮。
評標(biāo)專家委員會未能實現(xiàn)既定功能
《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布從法律上對招投標(biāo)活動中評標(biāo)專家委員會的地位進行了界定,減少了項目業(yè)主對項目定標(biāo)的行政直接影響,理論上體現(xiàn)了項目評標(biāo)的民主化、科學(xué)化。然而,在實際運作中評標(biāo)委員會并沒有很好實現(xiàn)其預(yù)定功能。具體原因如下:①按照《招標(biāo)投標(biāo)法》對評標(biāo)專家資格的界定,只有在大、中城市方才有條件建立具有一定容量的評標(biāo)專家?guī),合乎條件的評標(biāo)專家在數(shù)量上顯得不足;②評標(biāo)專家從社會各行各業(yè)產(chǎn)生,評標(biāo)專家的思想道德素質(zhì)及專業(yè)素養(yǎng)較難把握,特別在庫容不足的情況下,合乎法律硬件規(guī)定的專家基本都入庫,致使專家質(zhì)量參差不齊;③社會化選拔評標(biāo)專家的方式,對專家僅有法律的約束,行政上對其約束不力。但由于工作特殊性,即使觸犯法律,取證也較為困難,法律約束也不硬。對評標(biāo)質(zhì)量而言,主要依靠評標(biāo)專家對自身的道德約束,道德約束對環(huán)境的依賴性很強,在目前復(fù)雜環(huán)境下,道德約束往往顯得蒼白;④現(xiàn)在招標(biāo)項目眾多,項目規(guī)模專業(yè)差異很大。對大部分項目而言,代理機構(gòu)從壓縮招標(biāo)成本考慮,評標(biāo)時間僅僅有幾個小時,在這么短時間內(nèi)要求評標(biāo)專家拿出高質(zhì)量評標(biāo)成果不現(xiàn)實,往往僅是履行法律上的程序而已;谝陨戏治觯覀儗ΜF(xiàn)有評標(biāo)委員會充當(dāng)招投標(biāo)活動中“橡皮圖章”的功能,或評標(biāo)專家參與“暗箱操作”,針對特定問題作出特定評判的現(xiàn)象就會有客觀的認(rèn)識。
建筑工程正是存在以上諸多法規(guī)、體制、社會環(huán)境、機制及建筑產(chǎn)品本身特性等原因,導(dǎo)致了建筑工程招投標(biāo)活動中產(chǎn)生了一系列“暗箱操作”。其操作行為具體體現(xiàn)在招標(biāo)“游戲規(guī)則”的制定,這些規(guī)則從發(fā)布公告、接受報名、資格預(yù)審到投標(biāo)文件都作出了一系列有傾向性的安排,并且發(fā)展到監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)很難從書面材料上認(rèn)定其違規(guī)行為。各地監(jiān)管部門等針對這些問題雖然制定了很多規(guī)范性文件予以糾正,然而,由于以上深層次原因未能破解,往往“道高一尺、魔高一丈”。市場狀況仍然不容樂觀,建筑市場招投標(biāo)活動仍然未能實現(xiàn)完全按照承包商實力或項目管理班子實力進行競爭。
建筑工程招投標(biāo)行為成為社會熱點,各級領(lǐng)導(dǎo)部門,特別是建設(shè)行政主管部門和行政監(jiān)察部門都投入了大量精力,取得了一定成績。領(lǐng)導(dǎo)指定承包商、明目張膽“違規(guī)操作”現(xiàn)象得到扼制,但“違規(guī)操作”行為從公開到隱避仍然肆虐于招投標(biāo)活動中并被披上“合法”的外衣,這些現(xiàn)象啟發(fā)我們思考現(xiàn)有招投標(biāo)制度的設(shè)計。筆者認(rèn)為,由于建筑產(chǎn)品特性及招投標(biāo)活動中人的因素較為活躍,要想從根本上扼制招投標(biāo)活動中違法違規(guī)行為,必須減少活動中人為的干預(yù),這必然會犧牲一些效率。從目前及發(fā)展來看,國有投資占整個社會固定資產(chǎn)投資的比重將逐漸降低,政府完全可以將建筑業(yè)發(fā)展的效率問題交給市場(社會投資)。政府投資一般項目招投標(biāo)在“三公”原則基礎(chǔ)上,強調(diào)公平優(yōu)先兼顧效率的原則,在具體運作上對跨入門檻的承包商一視同仁,招投標(biāo)“游戲規(guī)則”增加隨機性,保證公平性,以謀取額外的社會效益(避免社會各界的詬病,有利于提升政府形象),使政府投資項目利益最大化。
來源:中華建筑報 張伯承
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