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環(huán)境保護(hù) |
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| 國際經(jīng)驗與中國特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法 |
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作者：石家莊趙麗娜律師編輯
出處：法律顧問網(wǎng)·涉外coinwram.com
時間：2011/2/10 13:05:00 |
國際經(jīng)驗與中國特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法
文/ 全國人大環(huán)資委法案室主任 孫佑海
科學(xué)借鑒國外的立法經(jīng)驗，是我國進(jìn)入改革開放時期以來開展立法工作的一個重要方法。我國正在進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，也要了解并借鑒外國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的經(jīng)驗教訓(xùn)，這對提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的質(zhì)量，具有十分重要的意義。
外國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法概況
十九世紀(jì)九十年代末期，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始了對生命周期理論和生態(tài)效率的討論，瑞典和日本等國開展了相關(guān)的實踐，這些理論和實踐大大影響了公共決策。1970年在一些國家出現(xiàn)了回收法，廢物回收和循環(huán)利用的理念和實踐在隨后的相關(guān)立法中不斷得到反映。20世紀(jì)末期，隨著主要發(fā)達(dá)國家?guī)资陙斫?jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮，環(huán)境和生態(tài)危機不斷出現(xiàn)，資源快速耗竭問題和廢棄物管理問題日益突出。比如，從日本2000年的情況看，全國一般廢棄物填埋場的可利用年限平均為12.2年，產(chǎn)業(yè)廢棄物填埋場的可利用年限平均只有3.9年。為了解決廢棄物管理問題，發(fā)達(dá)國家開始進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，其中以德國、日本、歐盟和美國的成就最為顯著。
發(fā)達(dá)國家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法各自有不同的特點。德國是第一個系統(tǒng)的應(yīng)對固體廢物問題的歐盟國家。早在1986年制定《廢物管理法》時，德國政府就強調(diào)要通過節(jié)省資源的工藝技術(shù)和可循環(huán)的包裝系統(tǒng)把避免廢物產(chǎn)生作為廢物管理的首選目標(biāo)。日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法起步較晚，但體系比較完善，特點突出，形成了以基本法牽頭、由一系列專門法律組成，推動循環(huán)型社會建設(shè)的法律體系。“基本法”在形式上與其它法律相同，但是在級別上高于其它法律，類似連接憲法和個體法的橋梁。歐盟及其成員國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中，建立了各種相互銜接得很好的基本法律制度。這些法律文件對歐盟及其成員國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接或間接的約束力，起指令性或指導(dǎo)性作用，促進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的形成和蓬勃發(fā)展。美國的立法中并未出現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念，也未提到在全社會范圍內(nèi)推行一種新型的、更為先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)增長模式，但是相關(guān)法律強調(diào)對污染物的預(yù)防，通過源頭削減和過程控制減少污染物和廢物的產(chǎn)生，保護(hù)人體健康，一般認(rèn)為，這些立法中體現(xiàn)了生產(chǎn)領(lǐng)域貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念和思路。
主要發(fā)達(dá)國家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法
1.德國的立法經(jīng)驗
德國的基本法建立了在聯(lián)邦政府和州政府之間分享權(quán)力的制度，同時提供了聯(lián)邦政府和州政府合作立法和行政的框架，這種框架普遍應(yīng)用于環(huán)境立法中。德國政府和行政部門常常被賦予頒布法令和規(guī)章的權(quán)力，以執(zhí)行廣泛的法定目標(biāo)。目前德國的環(huán)境政策由三項原則組成：“預(yù)防原則”、“污染者付費原則”和“合作原則”。
1976 年，德國的第一部垃圾管理法出臺。該法對垃圾的處理、轉(zhuǎn)運和處置進(jìn)行管理以減小環(huán)境危害。1986年，這部法律被《垃圾預(yù)防和管理法》(ABFALLGESETZ)取代，并建立了“減量化、再利用、循環(huán)利用”__的實施原則，而處置只作為最后的手段。但僅有《垃圾預(yù)防和管理法》是不夠的。到了1980 年代末，德國的垃圾填埋場迅速達(dá)到了其最大容量，同時德國的土地資源日趨緊張，不能滿足垃圾填埋場擴(kuò)建或新建垃圾填埋場的需要。在這種壓力下，1991年6 月德國政府通過了《減少包裝物垃圾條例》(VERPACKVO)。3 年后，《物質(zhì)閉路循
環(huán)和廢物清除法》(KrW-/AbfG)對《減少包裝物垃圾條例》進(jìn)行了補充和擴(kuò)增，成為目前德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的最重要的組成。
《物質(zhì)循環(huán)和廢物清除法》的第三部分“產(chǎn)品責(zé)任”（1996 年生效）為《減少包裝物垃圾條例》提供了新的法定權(quán)力。隨著《減少包裝物垃圾條例》在1998～2005年的修訂，這部法律繼續(xù)成為德國環(huán)境法規(guī)框架的主要組成部分。
德國《物質(zhì)循環(huán)和廢物清除法》是該國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的代表性法律規(guī)范。該法主要內(nèi)容包括：一是規(guī)定該法立法目的是為了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)自然資源，確保廢物按照有利于環(huán)境保護(hù)的方式進(jìn)行處置。二是規(guī)定廢物產(chǎn)生者、擁有者和處置者的原則和義務(wù)。三是誰開發(fā)、生產(chǎn)加工和經(jīng)營的產(chǎn)品，誰就要承擔(dān)滿足循環(huán)經(jīng)濟(jì)目的的產(chǎn)品責(zé)任。四是制定實施計劃。五是監(jiān)測。法律規(guī)定廢物的利用和處置要處于主管部門的監(jiān)測之下。此外，該法還對公眾義務(wù)、廢物處置人員和主管部門的咨詢義務(wù)、產(chǎn)生廢物的企業(yè)組織的通知義務(wù)等做出了明確而嚴(yán)格的規(guī)定。
2.日本的立法經(jīng)驗
在19 世紀(jì)60 年代末70 年代初環(huán)境立法取得削減環(huán)境污染的明顯成效基礎(chǔ)上，90 年代，面對資源快速耗竭問題和廢物管理問題日益突出的形勢，日本環(huán)境政策開始由前一階段的污染治理轉(zhuǎn)向建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，環(huán)保部門也開始實施了廢物管理和回收政策。建設(shè)循環(huán)型社會基本法于2000 年6 月頒布并于2001 年1 月生效。該法旨在建立基于當(dāng)代和后代的可持續(xù)發(fā)展考慮的循環(huán)型社會。按照基本法，“循環(huán)型社會”（1）要求防止污染物產(chǎn)生；（2）促進(jìn)資源回用（包括再利用，再生產(chǎn)和熱量回收）；（3）保證適當(dāng)?shù)膹U物處置率�！督⒀h(huán)型社會基本法》是日本發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本法，處于循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的核心地位。該法主要特點如下:
第一，立足于日本環(huán)境與資源的現(xiàn)實情況，戰(zhàn)略性地將立法提高到建立循環(huán)型社會的高度，以可持續(xù)發(fā)展為宗旨。
第二，國家、地方政府、企業(yè)和公眾合理分擔(dān)責(zé)任。
第三，避免企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動和公眾的消費活動產(chǎn)生廢棄物，盡量實現(xiàn)可循環(huán)利用的生產(chǎn)消費方式。
在基本法的統(tǒng)領(lǐng)下，是一些重要的循環(huán)型社會專項（個體）法。包括：資源有效利用促進(jìn)法（LPEUR）；容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法（LColREC）；廢物管理和公共清潔法（WM&PCLAW）；家庭電器回用法（SHAR）；建筑材料回用法；食物回用法；以及領(lǐng)跑者計劃，綠色采購等相關(guān)法律。這些不同的單項法從不同的領(lǐng)域支持著基本法的具體是落實。
3.歐盟的立法經(jīng)驗
世紀(jì)90 年代來，隨著世界范圍內(nèi)的資源短缺和環(huán)境惡化，各國紛紛探索有利于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保20護(hù)的新的經(jīng)濟(jì)模式。德國是世界上進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)嘗試并最早進(jìn)行相關(guān)立法的國家，目前也是該方面立法最完備的國家之一。其他國家，尤其是歐洲各國紛紛仿效，盡可能地以多種__方式多次使用資源，從而將經(jīng)濟(jì)活動對自然資源的影響與破壞降到最低。歐盟及其前身歐共體先后通過了《廢油指令》、《廢物處置框架指令》、《有毒廢物指令》、《共同體廢物管理戰(zhàn)略》、《廢物運輸規(guī)則》、《廢物指令》、《報廢車輛指令》和《報廢電器和電子設(shè)備指令》等。
這些具體立法的基本內(nèi)容著眼于廢物的管理和利用，首先進(jìn)行廢物預(yù)防，抑制廢物形成；其次是回收使用；最后才是進(jìn)行焚燒產(chǎn)能和填埋處理。歐盟及其成
員國以預(yù)防優(yōu)先和回收利用作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的基本原則,這些原則在國際上被簡化為4R 原則, 即減量( R e d u c e ) 、再生(Recovery)、再用(Reuse)和循環(huán)(Recycle)。在歐盟機構(gòu)不斷加強和完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的影響下，歐盟成員國根據(jù)本國國情，豐富和發(fā)展了歐盟的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，并在本國立法中加以確認(rèn)和促進(jìn)，如在環(huán)境法律中補充了廢物回收利用和處置制度，把歐盟的一些指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法，并把循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求滲透到了政府采購法等其他法律之中。
對于一些典型領(lǐng)域的有關(guān)立法，如歐盟包裝指令、電氣電子設(shè)備管理的法律（WEEE 和RoHS）、報廢汽車回收指令、以及綜合性產(chǎn)品政策(IPP)及相關(guān)立法等，報告就其建立背景、立法目的、法律主要內(nèi)容，以及有關(guān)重要的法律制度措施進(jìn)行了進(jìn)一步的分析總結(jié)。其中，歐盟啟動的產(chǎn)品中的環(huán)境政策要求，以“前端(front-ofpipe)”思維取代“末端(end-of-pipe)”處理，實行綠色產(chǎn)品開發(fā)與設(shè)計，將利益相關(guān)者的觀點整合至現(xiàn)有的產(chǎn)品策略，進(jìn)而發(fā)展出一套新的整體性產(chǎn)品架構(gòu)。分別藉由生命周期觀點、市場機能導(dǎo)向，以及利害相關(guān)者參與的三項基本原則，在持續(xù)改善產(chǎn)品與服務(wù)的環(huán)境績效、支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)上具有根本性的作用。
4.美國的立法經(jīng)驗
美國目前雖然還沒有一部全國性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，但現(xiàn)有《資源保護(hù)和回收法》（1976 年通過，1980 年修訂）和《污染預(yù)防法》（1990 年制定），一定程度上體現(xiàn)著發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。同時，聯(lián)邦政府和各州政府還推行了一些有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)立法和政策，自20世紀(jì)80年代中期以來，美國已有半數(shù)以上的州先后制定了促進(jìn)資源再生的循環(huán)法規(guī)。如固體廢物管理和回用計劃（Rhode Island’s SolidWaste Plan）、飲料容器回收法、電子垃圾處理法等。
走中國特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法道路
綜上所述，就立法性質(zhì)而言，目前發(fā)達(dá)國家有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法模式大體上可分為三種：一種可稱之為污染預(yù)防型，如美國等國，將資源的回收利用納入污染預(yù)防的法律范疇，屬于廣義上的環(huán)境法；另一種可稱之為狹義的循環(huán)經(jīng)濟(jì)型，或者稱之為“垃圾循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，如上面所提到的德國1994年公布實施的《物質(zhì)循環(huán)和廢物清除法》；第三種是日本2000年公布實施的《建立循環(huán)型社會基本法》，將整個社會活動納入循環(huán)型軌道，建立循環(huán)型社會，已經(jīng)超出了一般意義上環(huán)境法的范疇。筆者認(rèn)為，污染預(yù)防型立法雖然比末端治理前進(jìn)了一大步，但仍然沒有擺脫狹義上的環(huán)境保護(hù)的理念，沒有從根本上解決發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾與沖突；德國的狹義的循環(huán)經(jīng)濟(jì)型或者稱之為“垃圾循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法”，雖然在一定意義上比起污染預(yù)防型立法前進(jìn)了一步，但由于規(guī)范的范圍較窄，因此對指導(dǎo)社會生活發(fā)揮的作用并不是很大。日本的循環(huán)型立法從全社會的高度來協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，其影響的范圍和深度顯然都超過了德國等發(fā)達(dá)國家，對我國的借鑒意義比起其它國家要大，但這部法律仍然沒有超出環(huán)境法的范疇。因此，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法必須走自己的道路。
今年6月25日，中共中央總書記胡錦濤在中央黨校省部級干部進(jìn)修班發(fā)表重要講話指出，中國特色社會主義，是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的旗幟，是全黨全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的旗幟。我們必須始終不渝地堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，毫不動搖地堅持和發(fā)展中國特色社會主義。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法上，我們同樣也有走具有中國特色的發(fā)展道路。從中國的實際出發(fā)，并借鑒國際經(jīng)驗，我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)形成自己的獨特思路：
一是要從中國的實際需求出發(fā)，堅持減量化優(yōu)先的原則。西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)一般側(cè)重于廢物再生利用，而我國現(xiàn)階段總體上處于工業(yè)化初期，能耗物耗過高，資源浪費嚴(yán)重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節(jié)約使用。
二是要突出重點，著力解決能耗高、污染重、影響我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。對主要工業(yè)行業(yè)和重點企業(yè)，明確提出節(jié)能減排的強制要求。
三是法律規(guī)范要有力度，對高消耗、高排放的行為，要有硬的約束。與此同時，要通過制定一系列的激勵政策，支持和推動企業(yè)等有關(guān)主體大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。四是注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會等主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的積極性，形成推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體合力。五是要處理好循環(huán)經(jīng)濟(jì)法和其他相關(guān)法律的關(guān)系。在我國，與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法相關(guān)的法律主要有節(jié)約能源法、固體廢物污染環(huán)境防治法和清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等。這些法律之間有著緊密的聯(lián)系，難免有一定的交叉重復(fù)，但在各自的適用范圍、層次等方面又有一定的區(qū)別。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法過程中要處理好它們之間的關(guān)系，充分發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟(jì)法與其他相關(guān)法律在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的積極作用。
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