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公益訴訟

環(huán)境保護

改革開放以來我國環(huán)境立法的基本經(jīng)驗和存在的問題

作者：石家莊趙麗娜律師編輯出處：法律顧問網(wǎng)·涉外coinwram.com 時間：2011/2/10 13:18:00

【作者簡介】孫佑海，博士，全國人民代表大會環(huán)資委法案室主任。

關(guān)鍵詞: 改革開放/環(huán)境立法/回顧/基本經(jīng)驗/問題

內(nèi)容提要: 改革開放以來，我國的環(huán)境立法分為三個階段：1978-1982年，法制建設(shè)恢復階段的環(huán)境立法；1982-1997年，法制建設(shè)發(fā)展階段的環(huán)境立法；1997-2008年，法制建設(shè)進入全新階段的環(huán)境立法。三十年來的環(huán)境立法為保護和改善我國的環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了不可替代的重要作用，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。即：正確處理環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)之間的關(guān)系；將從中國國情出發(fā)與借鑒國外經(jīng)驗有機結(jié)合起來；在加強環(huán)境立法的同時注意在相關(guān)法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護的內(nèi)容；把遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律與遵循生態(tài)規(guī)律結(jié)合起來；把發(fā)揮政府的職能作用與市場機制的作用有機結(jié)合起來；把經(jīng)濟手段、法律手段與行政手段有機結(jié)合起來；既發(fā)揮各方面的立法積極性又反對部門利益和地方保護主義；把環(huán)境立法與環(huán)境法實施的監(jiān)督檢查以及立法后效果評估結(jié)合起來；正確處理加快立法與提高立法質(zhì)量的關(guān)系；正確處理改革的變動性和法律的穩(wěn)定性的關(guān)系。與此同時，還要看到我國現(xiàn)行環(huán)境立法存在若干問題，這些問題要隨著科學發(fā)展觀的貫徹落實和政治體制改革的深入，不斷加以克服。

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中鄭重提出，要認真總結(jié)30年來在黨的領(lǐng)導下進行改革開放的經(jīng)驗。

改革開放以來的30年，是我國經(jīng)濟和社會取得巨大發(fā)展的30年，也是我國環(huán)境保護事業(yè)取得巨大發(fā)展的30年，還是我國環(huán)境立法取得重大進展的30年。認真總結(jié)30年來我國環(huán)境立法的基本經(jīng)驗，特別是從30年的實踐中總結(jié)出一些帶有規(guī)律性的東西，找出存在的問題，對促進今后環(huán)境立法沿著正確的方向前進具有十分重要的意義。

一、三十年環(huán)境立法的簡要回顧

在我國新時期法制建設(shè)史上，有兩件具有里程碑意義的重大事件：一件是1982年憲法的通過與實施，另一件是1997年依法治國基本方略的確立[1]。以此為標志，我國新時期法制建設(shè)的歷程，可以大致劃分為三個重要階段。關(guān)于環(huán)境立法的階段劃分，筆者試圖將其置于我國法制建設(shè)的三個階段中加以闡述。

(一)1978-1982年，法制建設(shè)恢復階段的環(huán)境立法

1978年12月召開的中共十一屆三中全會，深刻反思“文化大革命”時期全面破壞社會主義法制的慘痛歷史，作出了加強社會主義民主和法制建設(shè)的重大決定。以此為開端，我國在立法方面取得重大成就。1979年6月召開的五屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》等七部重要法律。對環(huán)境保護事業(yè)具有巨大影響的立法事件，是1979年9月13日由第五屆全國人大第十一次會議原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》。這是我國第一部環(huán)境法律問世。這部法律主要解決了以下兩個重大問題：一是規(guī)定各地要建立環(huán)境保護的管理機構(gòu)；二是建立了一系列的重大制度，如環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度等。雖然這部法律是一部“試行法”，但實際上它與正式的法律具有同等的法律效力�！霸囆蟹ā笔翘囟v史條件下的產(chǎn)物，在進入80年代之后，我國就很少使用“試行法”這種形式了。

隨著社會主義法制建設(shè)的恢復與發(fā)展，1978年憲法越來越不適應(yīng)新形勢的需要，1980年9月，五屆全國人大三次會議接受中共中央的修憲建議，決定對1978年憲法進行全面修改。1982年12月，五屆全國人大五次會議審議并通過了新憲法。

1982年憲法即我國現(xiàn)行《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外�！薄皣冶Ｕ献匀毁Y源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源�！钡谑畻l第五款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”第二十六條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害�！薄皣医M織和管理植樹造林，保護林木。”憲法中的這些環(huán)境保護條款，確立了我國環(huán)境法的基本框架和主要內(nèi)容，它是環(huán)境立法的基礎(chǔ)和依據(jù)，在環(huán)境法律體系中具有最高的法律效力。

(二)從1982年憲法到1997年我國確立依法治國戰(zhàn)略法制建設(shè)發(fā)展階段的環(huán)境立法

自1982年以來的兩代中央領(lǐng)導集體，都高度重視社會主義法制建設(shè)。在立法工作方面，截止到1998年3月1日，除憲法及其兩個修正案以外，全國人大及其常委會共制定法律233件，有關(guān)法律問題的決定94件，國務(wù)院發(fā)布和批準發(fā)布行政法規(guī)795件，國務(wù)院各部門和地方政府根據(jù)法定權(quán)限制定規(guī)章約26000件。這些法律法規(guī)和規(guī)章對保障和推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。在這個階段，從1982年全國人大常委會制定海洋環(huán)境保護法開始，我國的環(huán)境立法取得了迅速發(fā)展。

1982-1990年，全國人大常委會相繼制定了《海洋環(huán)境保護法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《大氣污染防治法》(1987年)、《森林法》(1984年)、《草原法》(1985年)、《漁業(yè)法》(1986年)、《礦產(chǎn)資源法》(1986年)、《土地管理法》(1986年)、《水法》(1988年)、《野生動物保護法》(1988年)。需要特別強調(diào)的是，1989年12月，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環(huán)境保護法》。新的環(huán)境保護法不僅去掉了“試行”二字，而且進行了一系列的重要制度創(chuàng)新，標志著我國環(huán)境法制進入到一個新階段。(當時有關(guān)部門和專家極力促使其成為由全國人大通過的環(huán)境保護基本法，但這個設(shè)想未能實現(xiàn)。)與此同時，國務(wù)院也陸續(xù)制定了《防止船舶污染海域管理條例》(1983年)、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》(1983年)、《海洋傾廢管理條例》(1985年)等行政法規(guī)。自此，我國環(huán)境法體系已形成了一個初步框架。

進入到90年代后，國際國內(nèi)的形勢進一步發(fā)生新的變化。1993年11月，黨中央通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，為我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)和發(fā)展制定了總體規(guī)劃。1992年6月召開了聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議，提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并為世界各國所接受。1994年3月，國務(wù)院批準了《中國二十一世紀議程》，提出了實施可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、基本對策和行動方案，要求建立體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法體系。在這種背景下，我國環(huán)境法的發(fā)展明顯加快，出現(xiàn)了又一個立法高潮。全國人大常委會相繼制定、修改了《大氣污染防治法》(1995年)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(1995年)、《水污染防治法》(1996年修改)、《環(huán)境噪聲污染防治法》(1996年)、《水土保持法》(1991年)、《礦產(chǎn)資源法》(1996年修改)、《煤炭法》(1996年)等，國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)部門也制定了大量環(huán)境方面的行政法規(guī)和部門規(guī)章�？梢哉f，到1997年，我國環(huán)境法的體系已經(jīng)初步形成。

尤其值得指出的是，1993年全國人大成立了環(huán)境保護委員會，次年更名為全國人大環(huán)境與資源保護委員會。在新成立的全國人大環(huán)境與資源保護委員會的積極組織和推動下，我國環(huán)境立法的步伐進一步加快。這個階段有許多重要的環(huán)境法律就是由全國人大環(huán)境與資源保護委員會直接組織起草的。例如：《大氣污染防治法》(1995年修改)、《水污染防治法》(1996年修改)、《環(huán)境噪聲污染防治法》(1996年)等等。

(三)1997-2008年，我國法制建設(shè)進入全新階段的環(huán)境立法

以江澤民為核心的第三代中央領(lǐng)導集體，深刻總結(jié)中共十一屆三中全會以來，特別是十三屆四中全會以來我國法制建設(shè)的歷史經(jīng)驗，在中共“十五大”報告中明確提出了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的奮斗目標，并把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略[2]。1999年3月15日，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，將依法治國建設(shè)社會主義法治國家載入憲法，這是我國新時期法制建設(shè)史上又一個重要的里程碑[3]。2002年11月召開的中共十六大，實現(xiàn)了中央領(lǐng)導集體的新老交替，以胡錦濤為總書記的新一代中央領(lǐng)導集體，高度重視社會主義法制建設(shè)，提出進一步落實依法治國方略[4]。在2003年3月召開的第十屆全國人大一次會議上，人大常委會提出了爭取在本屆任期內(nèi)基本形成中國特色社會主義法律體系的立法目標[5]。經(jīng)過五年的努力，在第十屆全國人大任期內(nèi)，一個以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個法律部門、三個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到了有法可依，為依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，實現(xiàn)國家的長治久安，提供了有效的法制保障[6]。

在這個階段，黨和國家對環(huán)境立法更加重視。1997年以來，全國人大常委會共制定和修改了《森林法》(1998年修改)、《土地管理法》(1998年和2004年分別修改)、《漁業(yè)法》(2000年修改)、《海域使用管理法》(2001年)、《防沙治沙法》(2001年)、《環(huán)境影響評價法》(2002年)、《清潔生產(chǎn)促進法》(2002年)、《放射性污染防治法》(2003年)等。

尤其值得指出的是，2003年黨中央提出了科學發(fā)展觀的重大主張。這對我國的環(huán)境立法是極大的支持和推動。在此之后，全國人大常委會再次修改了《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年)，新制定了《可再生能源法》(2005年)，再次修改了《水污染防治法》(2008年)，初次審議了《循環(huán)經(jīng)濟法(草案)》，連同這個期間國務(wù)院、地方人大和國務(wù)院有關(guān)部門制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章，可以說，到目前為止，具有中國特色的環(huán)境與資源保護法律體系已經(jīng)基本形成。

上述環(huán)境與資源保護法律法規(guī)的制定實施，對推進我國環(huán)境法治建設(shè)進程，加快推進環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變，全面實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善具有非常重要的意義。2007年，我國環(huán)境與資源保護事業(yè)取得重大進展：全國單位GDP能耗比上年下降了3.27％，節(jié)能8 980萬噸標準煤；兩項主要污染物即二氧化硫和化學需氧量的排放量比上年分別下降了4.66％和3.14％，首次實現(xiàn)了雙下降[7]。1991年到2005年，僅通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和提高能源效率，中國就累計節(jié)約和少用能源約8億噸標準煤，相當于減少了18億噸二氧化碳的排放量[8]。這些成就的取得，環(huán)境法的制定和實施發(fā)揮了不可替代的重要作用。

二、新時期環(huán)境立法工作的基本經(jīng)驗

我國新時期環(huán)境立法工作在30年的歷史進程中積累了豐富的經(jīng)驗。這些歷史經(jīng)驗可以歸結(jié)為以下幾個方面：

(一)正確處理環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)之間的關(guān)系

如何正確處理環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)之間的關(guān)系是貫穿整個環(huán)境立法工作的一條主線。

在我國環(huán)境保護的歷史進程中，一直有兩種截然不同的觀點：一種觀點是經(jīng)濟建設(shè)優(yōu)先，在中國要走先污染后治理的道路；一種觀點是環(huán)境保護優(yōu)先，一切工作都要為環(huán)境保護讓路。筆者認為，環(huán)境保護和經(jīng)濟建設(shè)同為中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的重要組成部分，從中國的國情出發(fā)，我國新時期的工作必須緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)這個中心來進行，這是不可動搖的一條原則。但是，環(huán)境保護與人民的生命健康和社會進步、社會穩(wěn)定息息相關(guān)，一時一刻也不能放松。在環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系問題上，黨和國家采取了實事求是的態(tài)度，其代表性的觀點可以分為兩個階段：第一個階段以1989年的《環(huán)境保護法》為標志。該法第四條規(guī)定“環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”，其實質(zhì)是經(jīng)濟建設(shè)優(yōu)先于環(huán)境保護。第二個階段以2006年的第六次全國環(huán)境保護大會為標志。該次大會之后，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，提出“經(jīng)濟社會發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，“各地區(qū)要根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況、人口數(shù)量以及國家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，明確不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，將區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃和環(huán)境保護目標有機結(jié)合起來�！盵9]這是一個重大的政策轉(zhuǎn)變，從根本上提高了環(huán)境保護工作的地位。

黨的十七大報告在上述基礎(chǔ)上，明確提出“經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)”。報告還指出，要“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式”，使“生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立”。生態(tài)文明作為全面建設(shè)小康社會的奮斗目標首次寫入黨的政治報告，這是我們黨對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律認識的新發(fā)展，標志著我國環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)之間的關(guān)系的轉(zhuǎn)變基本完成。這些新的政策體現(xiàn)了黨中央在環(huán)境保護戰(zhàn)略上的發(fā)展和創(chuàng)新，為做好新時期的環(huán)境保護工作和環(huán)境立法指明了方向。

處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，關(guān)鍵在于處理好環(huán)境立法的必要性和實施的可行性的關(guān)系。

在環(huán)境立法實踐中，對有必要且有實施可行性的，要大力支持，不應(yīng)限制。對于那些雖然具有立法的必要性，但一時不具備建立法律制度條件的，就不要硬寫進法律，做不到的強行寫進去，反而不利于維護法律的權(quán)威性。但現(xiàn)在的主要問題是，某些具備了立法條件的重要環(huán)保措施，卻因利益集團的反對而不能寫進法律之中，從而阻礙了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。對于這些問題，要在落實科學發(fā)展觀的原則下予以解決，從而堅定地把環(huán)境保護的基本國策貫徹下去。

(二)要把從中國國情出發(fā)與借鑒國外經(jīng)驗有機結(jié)合起來

進行社會主義環(huán)境法制建設(shè)，首先要從中國的國情出發(fā)，同時要科學借鑒國際經(jīng)驗，把兩者有機結(jié)合起來，這是新時期我國環(huán)境資源立法工作的又一條基本經(jīng)驗。

各國國情的差異性，決定了各國環(huán)境保護道路的多樣性，因此，各國進行環(huán)境保護必須從本國國情出發(fā)。如何從中國國情出發(fā)？最根本的，就是認真研究我國人民的實際需求，了解各地在滿足人民的需求方面采取了哪些措施？其中哪些是卓有成效的？哪些卓有成效的措施在全國具有共性，需要上升為全國性的制度和措施？例如，江蘇省在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，就敏銳地認識到在環(huán)境影響評價方面，僅僅開展項目的環(huán)評，不能滿足遏制環(huán)境污染的需要，因此大膽開展了戰(zhàn)略環(huán)評的探索，在上個世紀90年代就制定了實施戰(zhàn)略環(huán)評的具體辦法。江蘇省的這些探索為建立全國性的規(guī)劃環(huán)評制度提供了有益的啟示，為2002年全國人大常委會制定《環(huán)境影響評價法》提供了寶貴的經(jīng)驗。

在立足中國國情的同時，也注意吸收和借鑒外國環(huán)境立法的成功經(jīng)驗。西方發(fā)達國家進行工業(yè)革命的歷史已有幾百年，早期階段的工業(yè)污染相當嚴重。進入20世紀60年代以來，西方發(fā)達國家在公眾的壓力下重視環(huán)境保護工作，特別是在環(huán)境法制建設(shè)方面取得了寶貴經(jīng)驗。其中許多立法成果和經(jīng)驗對我國的環(huán)境法制建設(shè)具有重要參考價值。例如，我國1979年制定《環(huán)境保護法(試行)》時，其中對建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價的規(guī)定，就是在一定程度上借鑒了美國等西方發(fā)達國家的環(huán)境影響評價立法的經(jīng)驗。2002年，全國人大常委會制定《環(huán)境影響評價法》，將政府的經(jīng)濟規(guī)劃列為環(huán)境影響評價的對象，也是借鑒了美國、俄羅斯等國家開展戰(zhàn)略環(huán)評的立法經(jīng)驗。由于我們在環(huán)境立法的進程中，首先立足中國國情，同時又虛心學習國外的成功立法經(jīng)驗，才使得我國新時期的環(huán)境立法取得了舉世矚目的成就。

當然，我們在借鑒國外立法經(jīng)驗的過程中，絕不能犯照搬照抄的錯誤。有些制度，在外國行得通，但目前在中國就很難實行。比如排污權(quán)交易制度，在一些國家已經(jīng)實施多年，有些學者主張移植到中國來。但是，由于我國很多地方連達標排放的起碼要求都做不到，加之污染物排放的底數(shù)不清，因此我國現(xiàn)階段就不具備全面實施排污權(quán)交易制度的條件。

(三)在加強環(huán)境立法的同時注意在相關(guān)法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護的內(nèi)容

為了促進和保障環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，在立法工作中，加強環(huán)境與資源保護方面的立法，其重要性是毋庸置疑的。多年來，我們加強環(huán)境保護方面的立法，已經(jīng)基本建立起環(huán)境保護的法律體系，對深化我國的環(huán)境保護事業(yè)，發(fā)揮了重要的作用。

但是，為了促進和保障環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，僅僅做好環(huán)境一個方面的立法是不夠的，還要爭取在制定相關(guān)法律時，增加有利于環(huán)境保護方面的內(nèi)容。所謂相關(guān)法律，是指環(huán)境保護法領(lǐng)域之外的法律，例如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《對外貿(mào)易法》等等。在這個問題上，我們在多年的工作中是有經(jīng)驗教訓的。從教訓上看，例如，現(xiàn)行《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》，對保護基本農(nóng)田作了重要規(guī)定，我們曾自豪地將其稱之為“世界上最嚴格的土地管理制度”。但是，由于有關(guān)的一些法律大力鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和重化工業(yè)的發(fā)展，其中又缺少保護環(huán)境的實質(zhì)內(nèi)容，加之對地方領(lǐng)導干部的考核過分強調(diào)經(jīng)濟政績，結(jié)果導致了法律逆向調(diào)節(jié)的惡果。所謂法律逆向調(diào)節(jié)，就是立法機關(guān)雖然制定了法律，但是由于與該項立法目標相悖的其他法律或者文件依然存在并發(fā)揮作用，致使出現(xiàn)了與環(huán)境資源保護立法目標相反的結(jié)果。

法律逆向調(diào)節(jié)，比起個別環(huán)境法律的“缺陷”，其對環(huán)境的不利影響范圍更廣泛、時間更持久、影響更為惡劣。在1998年新《土地管理法》生效后的幾年里，經(jīng)濟發(fā)展的指標上去了，但耕地保護的目標不僅沒有實現(xiàn)，反而出現(xiàn)了一些地方亂占耕地、亂占基本農(nóng)田、亂建開發(fā)區(qū)的新高峰，成為對《土地管理法》的一大諷刺，這就是法律逆向調(diào)節(jié)的例證。

我們也有成功的經(jīng)驗。例如，1997年全國人大在修改《刑法》時對環(huán)境資源犯罪行為增加了強有力的刑事制裁條款，對提高全社會的環(huán)境意識，打擊環(huán)境犯罪行為發(fā)揮了重要作用；我們在《審計法》、《稅法》等財經(jīng)法律中明確規(guī)定了對資源節(jié)約和環(huán)境保護行為的支持措施，促進了我國環(huán)境友好型社會的建設(shè)。因此，為了有效地保護和改善生態(tài)環(huán)境，我們不能僅僅注意制定幾部環(huán)境資源法律，還要注意爭取在其他法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護的內(nèi)容，更好地將環(huán)境保護立法與制定其他相關(guān)法律密切結(jié)合起來。從一定意義上講，在其他法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護的內(nèi)容，對解決環(huán)境資源問題所起的作用，比起僅僅制定幾部環(huán)境保護方面的法律可能更為重要。

(四)要把遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律與遵循生態(tài)規(guī)律結(jié)合起來

在市場經(jīng)濟條件下的環(huán)境立法，應(yīng)當遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律。但是，環(huán)境保護工作與經(jīng)濟工作不同，完全按照經(jīng)濟規(guī)律是不行的，還要注意遵循生態(tài)規(guī)律，例如，“物物相關(guān)律”、“相生相克律”等。

比如，圍海造田，可以開發(fā)出較多的土地，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益。但是，如果違反了生態(tài)規(guī)律，則可能造成生態(tài)系統(tǒng)惡化。因此，為了保護海洋生態(tài)環(huán)境，我國《海域使用管理法》在規(guī)定促進海域開發(fā)利用的同時，明確規(guī)定：“國家實行海洋功能區(qū)劃制度。海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用�；顒��！痹偃�，開發(fā)利用水資源會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，但違反了“負載有額律”，也會產(chǎn)生破壞生態(tài)環(huán)境的惡果。為保證水資源的合理開發(fā)利用，《水法》規(guī)定：“在水資源不足的地區(qū)，應(yīng)當對城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項目加以限制�！薄敖箛斓�。已經(jīng)圍墾的，應(yīng)當按照國家規(guī)定的防洪標準有計劃地退地還湖。禁止圍墾河道。確需圍墾的，應(yīng)當經(jīng)過科學論證，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門或者國務(wù)院水行政主管部門同意后，報本級人民政府批準�！�

在防沙治沙問題上也要注意遵循生態(tài)規(guī)律，《防沙治沙法》也反映了這個要求。例如，2002年的《防沙治沙法》并不要求對所有沙化土地都進行治理，而只是要求治理那些因不合理的人為活動而造成了沙化、并且現(xiàn)階段的技術(shù)和經(jīng)濟措施可以保證有效治理的那些沙化土地。

根據(jù)《防沙治沙法》制定之前的監(jiān)測結(jié)果，我國已經(jīng)沙化的土地約為168.9萬平方公里，主要分布在北方的13個省區(qū)。其中，難以治理或者不需要治理的戈壁(約67萬平方公里)和原生性沙漠(約49萬平方公里)約占三分之二，即116萬平方公里；在當前的技術(shù)和社會條件下可以治理的約占三分之一，即52.9萬平方公里，這部分沙化土地主要是由于不合理的人為活動造成的。因此，《防沙治沙法》中的措施只是針對其中可以治理的土地提出的防治要求。這就是在環(huán)境立法中遵循生態(tài)規(guī)律原則的具體表現(xiàn)[10]。

(五)要把發(fā)揮政府的職能作用與市場機制的作用有機結(jié)合起來

政府對環(huán)境保護應(yīng)當發(fā)揮什么樣的作用，多年來一直是人們爭論的焦點問題之一。

在中央作出建設(shè)社會主義市場體制的決定之前，人們一般認為，政府應(yīng)當發(fā)揮主要作用，主要由政府運用行政手段，推動企業(yè)從事環(huán)境保護。

在中央作出關(guān)于加快建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的決定之后，人們的認識就不一致了。有相當一批同志認為，在社會主義市場經(jīng)濟的條件下，就應(yīng)當主要由市場機制引導企業(yè)從事環(huán)境保護。于是一些地方進行了試點，例如排污權(quán)交易、水權(quán)交易等等。反映在立法工作中，有關(guān)部門以及專家也希望建立主要由市場機制引導企業(yè)開展環(huán)境保護的制度。還有的部門和專家認為，既然主要應(yīng)由市場機制引導企業(yè)的污染防治行為，政府就應(yīng)當從環(huán)保投資的領(lǐng)域中撤出來。這種思想導致了有些地方在環(huán)保問題上出現(xiàn)了“政府失靈”的現(xiàn)象。由于“政府失靈”，一些地方的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題有所抬頭。這種觀念在一定程度上對立法工作也產(chǎn)生了負面影響。

認真總結(jié)中央建立社會主義市場體制的決定以來20多年環(huán)境立法的歷史經(jīng)驗，我們深深地體會到，在市場經(jīng)濟條件下，開展環(huán)境保護工作，需要用市場機制引導企業(yè)走環(huán)境保護的道路；一些地方在這個領(lǐng)域取得了成功的經(jīng)驗，并且這些經(jīng)驗在立法中也有所反映。例如，鼓勵企業(yè)“變廢為寶”，將再生產(chǎn)品在市場上進行交易，客觀上也取得了很好的效果。但是，由于污染治理和生態(tài)保護和修復具有投資大、見效慢、經(jīng)濟效益不明顯，而社會效益十分突出等特點，完全依靠市場機制引導企業(yè)是不行的。因此，必須由政府對環(huán)境保護承擔主要責任，在這個前提下，還要將政府的行為與市場機制有機地結(jié)合起來。只有這樣，才能有效推進環(huán)境保護工作健康發(fā)展。這個經(jīng)驗反映在立法工作中，效果很明顯。比如，2005年制定的《可再生能源法》，明確要求政府制定有利于可再生能源發(fā)展的規(guī)劃目標、優(yōu)先上網(wǎng)、全額收購、分類電價、全社會均攤電價等一系列制度措施，這就大大推進了可再生能源的開發(fā)和利用。再如，2008年2月新修訂的《水污染防治法》，強化了政府對水污染防治實行嚴格的總量控制制度和排污許可證制度，明確要求地方人民政府對本地的水環(huán)境質(zhì)量負責[11]。此外，《防沙治沙法》、《清潔生產(chǎn)促進法》在強化政府責任方面，也作了明確的規(guī)定。我國立法上的這些規(guī)定，是歷史經(jīng)驗的科學總結(jié)，必將對今后的立法工作產(chǎn)生重大而深遠的影響。

(六)要把經(jīng)濟手段、法律手段與行政手段有機結(jié)合起來

在解決了“政府失靈”的問題后，還有一個政府如何進行管理的問題。

在過去的幾十年中，政府進行環(huán)保工作主要依靠行政手段，包括行政控制、行政命令以及一些財政支持等手段。

在發(fā)展市場經(jīng)濟、堅持依法治國、公民權(quán)利日益覺醒的情況下，政府管理僅僅依靠行政手段，已經(jīng)越來越不適應(yīng)形勢的需要。比如，政府過多地對違法排污企業(yè)采取“關(guān)閉”、“斷水斷電”等措施，很容易造成工人大量失業(yè)。而工人因政府的行政措施而失去工作崗位，往往將失業(yè)的原因歸責于政府，從而與政府發(fā)生激烈的沖突，造成一些地方政府不能正常開展工作，甚至一些地方出現(xiàn)嚴重的社會不穩(wěn)定的問題。

鑒于這些教訓，比較可行的辦法就是在政府的管理中，要善于把過去的以行政手段為主要辦法轉(zhuǎn)變到“綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法來解決環(huán)境問題”。以經(jīng)濟手段為例，運用征收環(huán)境稅、資源稅的方法，就可以把那些技術(shù)條件落后、污染嚴重、資源浪費嚴重的企業(yè)，自然地從市場中擠出，這樣，企業(yè)因價格、稅收等原因無法在市場上立足而倒閉，失業(yè)工人就不會把這個責任歸于政府，也不會與政府發(fā)生尖銳的矛盾和沖突，也不會產(chǎn)生嚴重的社會不穩(wěn)定的問題。

還要特別注意運用法律手段推進環(huán)境保護事業(yè)。法律手段具有國家強制性的特點，對于違法排污行為依法進行制裁，有利于貫徹環(huán)境保護的國家意志，有利于打擊環(huán)境違法犯罪分子的囂張氣焰，有利于解決“違法成本低、守法成本高”的問題，有利于保護廣大人民群眾的身心健康。與此同時，要將對環(huán)境保護有利的行政手段、經(jīng)濟手段以法律的形式規(guī)定下來，使之具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和強制性。2005年制定的《可再生能源法》，對促進可再生能源發(fā)展規(guī)定了一系列激勵措施。2007年全國人大環(huán)資委提請全國人大常委會審議的《循環(huán)經(jīng)濟法》草案，也專門規(guī)定了“激勵措施”一章，將有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟措施法律化。我們相信，這些寶貴的歷史經(jīng)驗，將對我國的環(huán)境和資源保護事業(yè)起到十分重要的推進作用，并對以后的相關(guān)立法具有重要的啟示意義。

(七)既要發(fā)揮各方面的立法積極性又要反對部門利益和地方保護主義

一方面，環(huán)境立法要發(fā)揮各個方面的積極性。近年來，我國環(huán)境立法之所以取得了重大發(fā)展，除了發(fā)揮國務(wù)院有關(guān)部門的作用之外，充分發(fā)揮人大專門委員會的作用是一條成功的經(jīng)驗。例如，1993年全國人大環(huán)資委成立以來，先后起草了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟法》等近10部法律草案，為加快我國環(huán)境立法步伐發(fā)揮了突出的作用。

另一方面，還要努力防止立法中的部門利益和地方保護主義。

所謂部門利益是指行政部門偏離公共利益導向，追求部門局部利益，變相實現(xiàn)小團體的利益，其實質(zhì)就是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”。近年來隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府機構(gòu)中的部門利益問題日益突出。在決策或履行職能過程中，有些部門過多從本部門的利益出發(fā)，過于強調(diào)、維護與謀取本部門的利益，影響了國家決策的戰(zhàn)略性、正確性和前瞻性，損害了社會公正與人民利益，增添了國家的經(jīng)濟和政治風險，尤其要高度關(guān)注部門利益法定化。依法行政和依法執(zhí)政本是社會主義法治和現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，但是一些政府機構(gòu)廣泛存在著借立法來謀取、鞏固部門利益的現(xiàn)象。如通過“職權(quán)法定”、“行為法定”與“程序法定”使部門利益法定化。有些政府部門利用本部門掌控的資源優(yōu)勢，在制定有關(guān)法律草案時，千方百計為部門爭權(quán)力、爭利益，借法律來鞏固部門利益，獲取執(zhí)法權(quán)，獲得相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置權(quán)和財權(quán)。其結(jié)果是，將部門意志上升為國家意志，或?qū)乙庵就崆鸀椴块T意志，以部門利益取代國家利益，借維護國家利益之名，行謀取部門利益之實，使部門利益出現(xiàn)比較嚴重的國家化傾向。有時中央幾個部門經(jīng)反復討價還價在“利益均沾”上取得了一致意見，但卻給地方和群眾辦事加大了過高的成本，使法規(guī)變得不可行。

立法中的地方保護主義與部門利益也有相似之處。有些地方為了保護本地經(jīng)濟利益，不適當?shù)剡\用地方立法等手段，支持經(jīng)濟的“過熱”發(fā)展，支持破壞生態(tài)環(huán)境的行為，置本地生態(tài)環(huán)境惡化于不顧。這種現(xiàn)象是不能允許的。

因此，我們在立法工作中要把發(fā)揮各方面的立法積極性與反對部門利益和地方保護主義結(jié)合起來，使我國的環(huán)境立法沿著黨中央提出的科學發(fā)展觀的軌道正確前進。

(八)將環(huán)境立法與環(huán)境法實施的監(jiān)督檢查以及立法后評估結(jié)合起來

在進行環(huán)境立法時，進行專門的調(diào)查研究，舉行座談會、聽證會聽取各方面的意見，對于保證法律法規(guī)的質(zhì)量是十分重要的。

與此同時，通過環(huán)境法實施情況的監(jiān)督檢查，可以及時發(fā)現(xiàn)法律執(zhí)行中存在的問題，并根據(jù)實施中的人們的要求找出解決問題的立法方案。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修改就是全國人大常委會執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)了問題，并針對問題而提出了解決方案。2003年4、5月間，我國遭遇了“非典”疫情的突然襲擊。其來勢之猛，傳染之烈，危害之大，前所未有。通過執(zhí)法檢查，委員們敏銳地察覺到，“非典”醫(yī)療垃圾、醫(yī)療污水將會成為重要的傳染源，必須當機立斷，緊急防治，將醫(yī)療垃圾的處理作為《固體廢物污染環(huán)境防治法》修改的一項重要內(nèi)容。

再如《水污染防治法》的修改，人大執(zhí)法檢查組在《檢查水污染防治法》實施情況時發(fā)現(xiàn)，一些城市污水處理廠因管網(wǎng)不配套、運行經(jīng)費不落實是導致城市污水問題難以解決的主要原因之一。找到問題的癥結(jié)后，執(zhí)法檢查組提出了修改《水污染防治法》的建議，推動了法律的修改。執(zhí)法檢查工作不僅調(diào)研部門要參與，法案工作部門也要參與。因為他們通過參與執(zhí)法檢查，可以加深對法律中存在問題的感受和認知，容易達成共識。例如在《環(huán)境保護法》的執(zhí)法檢查時，全國人大法工委有關(guān)負責同志曾親自參加，在立法方案上達成共識后，推動了水污染問題的解決。

善于通過法律實施的立法效果評估，發(fā)現(xiàn)問題，完善立法。立法效果評估指的是有關(guān)機構(gòu)根據(jù)一定的標準，對已經(jīng)頒布實施的法律法規(guī)的實施效果、總體質(zhì)量和基本價值進行評價，并將評價的結(jié)論作為法律法規(guī)進一步修改完善的重要依據(jù)。

立法效果評估與我國人大依法進行的執(zhí)法檢查是不同的。人大的執(zhí)法檢查是各級人大及其常委會履行監(jiān)督職能的一種重要形式，它主要運用開展執(zhí)法檢查這種形式，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)實施中存在的問題，有針對性地提出解決問題的辦法，以保證法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。這種監(jiān)督檢查關(guān)注的是法律法規(guī)的執(zhí)行問題，而不是法律法規(guī)本身的質(zhì)量問題。立法效果評估是對頒布實施的法律是否符合立法質(zhì)量標準、實踐后產(chǎn)生的社會總體效果是否符合立法預期目的而進行的全面、系統(tǒng)、客觀的評價。這種評價主要關(guān)注的是法規(guī)本身的內(nèi)容和形式，是對法規(guī)的基本價值所作的理性判斷，因此，是對立法工作和立法質(zhì)量的檢驗。

一些地方開展了環(huán)境法實施的立法效果評估，取得了很好的效果，例如，蘭州、上海、重慶等地陸續(xù)開展了對環(huán)境法實施的立法效果評估，取得了幫助有關(guān)方面改進立法質(zhì)量的效果。這些經(jīng)驗需要認真總結(jié)，加以推廣。

(九)正確處理加快立法與提高立法質(zhì)量的關(guān)系

為了建立環(huán)境保護法律體系，我們需要一定的立法數(shù)量，要求門類齊全、布局合理、互相協(xié)調(diào)，在各個領(lǐng)域都有法可依。但是，我們更需要高質(zhì)量的環(huán)境立法。只有高質(zhì)量的立法，才能為實現(xiàn)立法目的創(chuàng)造必要的條件。

高質(zhì)量的環(huán)境立法要求有一定的管理和處罰力度，而不是一堆含糊不清的口號；高質(zhì)量的環(huán)境立法要求法律中創(chuàng)設(shè)的各項制度設(shè)計合理，管理者和管理相對人的權(quán)利和義務(wù)相一致；高質(zhì)量的環(huán)境立法要求法律的文字清晰、結(jié)構(gòu)設(shè)計科學、各項制度便于執(zhí)行和操作；高質(zhì)量的環(huán)境立法要求法律之間的關(guān)系明確，而不是互相矛盾甚至沖突。

有些環(huán)境立法的質(zhì)量就不夠高。例如1995年修改的《大氣污染防治法》很難說是一部高質(zhì)量的法律；很多地方和基層單位提出的許多重要建議沒有寫進去，簡單修改的幾個條款無法對嚴重的大氣污染發(fā)揮遏制作用。而2000年再次修改的《大氣污染防治法》則是一部高質(zhì)量的法律，其中建立的污染物總量控制制度和排污許可證制度不僅對推動大氣污染防治工作起到了重要作用，而且對推動制定和修改其他環(huán)境法律也發(fā)揮了重要作用。

如何提高環(huán)境立法質(zhì)量？筆者認為在實際工作中要把握好以下幾點：一是有利于環(huán)境保護的機遇到來時，立法機關(guān)和政府部門要毫不猶豫地緊緊抓住。例如在每年的兩會召開之后，往往就是對環(huán)境保護認識比較統(tǒng)一之時。這時就要加快環(huán)境立法的步伐。關(guān)于節(jié)能減排的綜合工作方案，就是在2006年兩會召開之后由國務(wù)院抓住機遇制定出來的。再如水污染防治法的再次修改，也是抓住松花江發(fā)生污染事故的機遇，由有關(guān)機構(gòu)推動出臺的[12]。在此之前，水污染防治法的修改建議雖然提出多年，但由于認識不統(tǒng)一而遲遲沒有及時提請審議。二是要有必要的經(jīng)費和技術(shù)、人才做支持。例如循環(huán)經(jīng)濟法草案能夠按時完成起草任務(wù)，原因之一就是利用世界銀行的贈款，組織有關(guān)專家提供了理論支持。建議我國財政部門增加立法方面的經(jīng)費支持。三是發(fā)揮公眾參與的作用。首先要發(fā)揮公眾在環(huán)境立法中的作用，保證環(huán)境立法的民主性和科學性。其次環(huán)境立法必須保障公民在環(huán)境保護進程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，我國立法機構(gòu)在起草自然保護區(qū)法的草案時十分注重公眾參與，特別強調(diào)自然保護區(qū)管理機構(gòu)要與保護區(qū)內(nèi)的原住民建立伙伴關(guān)系，而不是簡單地把保護區(qū)內(nèi)的原住民趕出自然保護區(qū)。這是歷史性的進步。

(十)正確處理改革的變動性和法律的穩(wěn)定性的關(guān)系

黨的十一屆三中全會以來的這三十年，是改革的三十年。如何處理好環(huán)境立法中涉及的改革的變動性與法律的相對穩(wěn)定性之間的關(guān)系，是立法機關(guān)和有關(guān)部門十分關(guān)注的又一個問題。在處理這兩者之間的關(guān)系上，已積累了一些寶貴的歷史經(jīng)驗。

第一，維護環(huán)境法律的穩(wěn)定性，這是由法律的性質(zhì)、地位和作用決定的。與一般的環(huán)境方面的規(guī)范性文件相比，環(huán)境法律具有規(guī)范性、引導性、穩(wěn)定性、強制性等特點，不能朝令夕改，要維護法律的極大權(quán)威性。環(huán)境法律的穩(wěn)定性，關(guān)鍵在于立法的科學性、正確性，在于得到廣大人民的擁護。我國立法機關(guān)在立法過程中，堅持科學立法、民主立法，總是不斷地征求社會各界對立法方案的意見，進行反復研究和論證，每制定一部法律都經(jīng)過幾年的時間，有的法律甚至用了十多年的時間才完成起草任務(wù)�？梢妼Σ莅傅恼J真和慎重。

第二，環(huán)境法律的穩(wěn)定性和與時俱進是在社會實踐中統(tǒng)一起來的，在保持穩(wěn)定中與時俱進，在與時俱進中保持穩(wěn)定。穩(wěn)定與改革是對立的統(tǒng)一。環(huán)境法律也是一樣，具有穩(wěn)定與變革的兩重性，這種兩重性是在社會實踐中統(tǒng)一起來的。我國經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護的實踐有了進步和發(fā)展，就要對環(huán)境法律作出相應(yīng)的變革，及時修改與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的法律規(guī)定。改革開放30年來，在我國已經(jīng)制定的28部環(huán)境資源法律中，多數(shù)都進行了修改。如大氣污染防治法修改了兩次，水污染防治法修改了兩次，土地管理法修改了三次[13]。每次修改，都推動了環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。

第三，修改環(huán)境法律，遵循什么原則，采取什么方式？總結(jié)我國立法的工作經(jīng)驗，大體要遵循以下原則：一是改革要遵守法律，法律要為改革服務(wù)；二是只修改那些妨礙環(huán)保事業(yè)發(fā)展的條款；三是通過環(huán)境法律的修改，進一步增強法律的權(quán)威性。

以上歸納總結(jié)了改革開放以來我國環(huán)境立法所取得歷史經(jīng)驗，共十個方面。實際上遠遠不止這十條經(jīng)驗。改革開放以來我國環(huán)境立法最主要的經(jīng)驗是：開辟了有中國特色的環(huán)境立法道路，這是最根本的經(jīng)驗。中國特色的環(huán)境立法道路，就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，立足社會主義初級階段的基本國情，堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)生態(tài)文明，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量相統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好的生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實現(xiàn)經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展。在上述思想的指導下，通過加強環(huán)境立法推進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，又不斷通過環(huán)境保護推進我國的社會進步，不斷改善人民的福祉。

三、新時期環(huán)境立法存在的問題

在總結(jié)我國環(huán)境立法的歷史經(jīng)驗的時候，我們沒有忘記我國環(huán)境立法還存在很多問題，與建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的需求相比還存在的不相適應(yīng)之處，主要表現(xiàn)為：

(一)有的環(huán)境立法質(zhì)量還有待提高

現(xiàn)有環(huán)境法律很多缺乏力度，原則性的要求多，明確而有力的規(guī)定少，缺乏可操作性。立法時由于部門之間扯皮等原因，對相當一部分條款不得不做了模糊處理，這就導致某些環(huán)境法律規(guī)定既無大錯，亦無大用，被人戲稱為“豆腐法”。更為重要的是，我國現(xiàn)行環(huán)境法律在相當程度上存在著體制、機制與法制相脫節(jié)的問題。也就是說，一些環(huán)境保護法律在實質(zhì)內(nèi)容上，既不解決執(zhí)法的體制和機構(gòu)設(shè)置，也不解決執(zhí)行法律所需要的經(jīng)費，又不直接涉及有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟政策，例如金融、稅收、保險等政策問題。這就使現(xiàn)行環(huán)境法律在法律實效方面大打折扣。

(二)存在立法空白，有的重要環(huán)境領(lǐng)域無法可依，環(huán)境立法步伐有待加快

在循環(huán)經(jīng)濟、土壤污染、化學物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面，還沒有制定出法律或行政法規(guī)；在環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標準體系上，也還存在著一定的規(guī)范空白。

(三)環(huán)境法律的修改工作較為遲緩

科學發(fā)展觀與建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略決策為環(huán)境資源立法確立了新的指導思想，提出了新的制度要求。很顯然，現(xiàn)行的一些法律法規(guī)由于歷史的局限很難完全適應(yīng)此需要。其中最典型的就是1989年制定的《環(huán)境保護法》早已不能適應(yīng)現(xiàn)實需要，但至今仍然沒有決定修改。因此，亟需在科學發(fā)展觀的指導下，對現(xiàn)行環(huán)境資源法律進行評估后，發(fā)現(xiàn)法律存在與當前形勢不相適應(yīng)的問題，抓緊研究修改，使其盡快由不適應(yīng)變?yōu)檫m應(yīng)，以增強環(huán)境法律的實效性。

(四)配套環(huán)境法規(guī)的制定跟不上法律實施的需要

在已經(jīng)公布的28部環(huán)境資源法律中，授權(quán)性規(guī)范共計140多條，而目前已經(jīng)制定出來的配套行政法規(guī)和規(guī)章加起來尚不足百部，平均完成率不足70％。另外一個突出問題是：很多配套的法規(guī)和規(guī)章是在法律實施很長時間以后才姍姍出臺，而不是與法律同步實施，這顯然不利于其很好地發(fā)揮作用。

(五)調(diào)查研究不夠深入，人民群眾參與不足

法律屬于上層建筑范疇，它是由一定的社會生活和經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的。因此，立法中涉及與人民群眾利益密切相關(guān)的問題時，應(yīng)該充分聽取人民群眾的意見和建議，全面考慮問題。從這個意義上說，環(huán)境資源領(lǐng)域的立法事關(guān)當代人和子孫后代的利益，更應(yīng)該擴大人民群眾參與的廣度和深度。

當然，以上所指問題都是環(huán)境立法工作前進中的問題，這些問題只能通過深化立法工作改革加以解決。隨著科學發(fā)展觀的貫徹落實和政治體制改革的不斷深入，我國立法機關(guān)將不斷克服這些問題。筆者堅信，在中國特色的社會主義的偉大旗幟下，只要我們以完善中國特色社會主義法律體系為目標，堅定不移地走中國特色的環(huán)境立法道路，堅持中國環(huán)境立法的基本經(jīng)驗，我們就一定能夠加快環(huán)境立法步伐，切實提高環(huán)境質(zhì)量，為奪取全面建設(shè)小康社會的新勝利、譜寫人民美好生活新篇章作出自己應(yīng)有的貢獻。

注釋:

[1]1997年9月12日，黨的十五大報告正式提出“依法治國，是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障”。

[2]1996年3月，第八屆全國人大第四次會議把“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”作為一條基本方針，寫進《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。1997年9月，黨的十五大報告正式提出：“進一步擴大社會主義民主健全社會主義法制，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家�！�

[3]1999年3月第九屆全國人大第二次會議上，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”被寫入憲法第5條，成為一項重要的憲法原則。

[4]2002年11月14日，黨的十六大通過了部分修改的《中國共產(chǎn)黨章程》，增寫了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的內(nèi)容。

[5]參見吳邦國委員長在十一屆全國人大一次會議閉幕會上的講話，網(wǎng)址：http://www.npc.gov.cn/pc/xwzx_2/zxbd/2008-03/18/content_1420785.htm。訪問日期：2008年3月26日。

[6]參見吳邦國委員長在十一屆全國人大一次會議上作的常委會工作報告，網(wǎng)址：http://npc.people.com.cn/GB/28320/116286/6973842.html。訪問日期：2008年3月26日。

[7]參見解振華同志2008年3月11日在十一屆全國人大一次會議記者招待會上的講話。網(wǎng)址：http://npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116574/6982993.html。訪問日期：2008年3月26日。

[8]參見2007年6月3日國務(wù)院發(fā)布的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，國發(fā)[2007]17號。

[9]參見2005年12月3日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，國發(fā)[2005]39號。

[10]參見曲格平同志2001年2月26日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議上關(guān)于《中華人民共和國防沙治沙法(草案)》的說明，網(wǎng)址：http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050820010934.htm。訪問日期：2008年3月26日。

[11]例如：《水污染防治法》第四條第二款規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責。第五條規(guī)定：國家實行水環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內(nèi)容。

[12]參見周生賢同志2007年8月26日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上關(guān)于《中華人民共和國水污染防治法(修訂草案)》的說明。

[13]大氣污染防治法制定于1987年，1995年和2000年兩次修改；水污染防治法制定于1984年，1996年和2008年兩次修改；土地管理法制定于1986年，1988年、1998年和2004年三次修改。

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