法律顧問網(wǎng)歡迎您訪問!法律顧問網(wǎng)力圖打造最專業(yè)的律師在線咨詢網(wǎng)站.涉外法律顧問\知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律顧問\商務(wù)法律顧問 法律顧問、委托電話:13930139603,投稿、加盟、合作電話:13932197810 網(wǎng)站客服:點(diǎn)擊這里聯(lián)系客服   法律文書 | 在線咨詢 | 聯(lián)系我們 | 設(shè)為首頁 | 加入收藏
關(guān)鍵字:

律師咨詢電話13930139603

首 頁 | 法治新聞 | 民法顧問 | 刑法顧問 | 普法常識(shí) | 法律援助 | 社團(tuán)顧問 | 商法顧問 | 律師動(dòng)態(tài) | 公益訟訴 | 執(zhí)行顧問 | 經(jīng)典案例 | 法律法規(guī)

國際貿(mào)易

知識(shí)產(chǎn)權(quán)

稅收籌劃

公司事務(wù)

土地房產(chǎn)

建筑工程

合同糾紛

債權(quán)債務(wù)


勞動(dòng)爭議


醫(yī)療糾紛


交通事故


婚姻家庭
社團(tuán)顧問 稅收籌劃 | 房地產(chǎn)企業(yè) | 金融機(jī)構(gòu) | 產(chǎn)業(yè)政策 | 服務(wù)業(yè) | 外資企業(yè) | 企業(yè)顧問流程 | 政府和社會(huì)團(tuán)體  
政府和社會(huì)團(tuán)體  
PPP項(xiàng)目實(shí)踐的十大法律問題
作者:石家莊律師編輯   出處:法律顧問網(wǎng)·涉外coinwram.com     時(shí)間:2015/5/7 11:19:11

PPP即“政府與社會(huì)資本合作”,已成為2014年中國最火的詞匯之一。實(shí)際上,它在中國并非新生事物,PPP在中國已經(jīng)歷了兩個(gè)階段,現(xiàn)在的發(fā)展是進(jìn)入第三階段。

 

 



這里以中國PPP項(xiàng)目的實(shí)踐為基礎(chǔ),總結(jié)PPP項(xiàng)目實(shí)踐與現(xiàn)有法律的沖突、存在歧義和矛盾之處,以及要在哪些方面改進(jìn)以促進(jìn)PPP發(fā)展。


  一、何謂“中國式的PPP”?

  

  筆者認(rèn)為,“中國式的PPP”,即政企合作,政府與公司為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)以及提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作(當(dāng)前主要是資本的合作)關(guān)系,特征是長期合作、提高效率、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。

  但當(dāng)前的眾多定義,造成了實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)混亂。如“政府和社會(huì)資本合作模式”,與以前的“特許經(jīng)營”有何區(qū)別,是否為替代關(guān)系?等等。再如,很多地方本來準(zhǔn)備采用BOT、TOT模式實(shí)施PPP項(xiàng)目,突然提出要改為以“PPP模式”來實(shí)施。對(duì)PPP模式的這些誤解,會(huì)成為中國PPP良性發(fā)展的障礙。因此,希望有關(guān)部門能在國家法律層面,對(duì)中國的PPP給出一個(gè)統(tǒng)一定義。

  在對(duì)中國的PPP進(jìn)行定義時(shí),應(yīng)考慮中國的實(shí)踐。

  舉例來說,根據(jù)國家發(fā)展改革委、原國家環(huán)保總局于2007年7月4日聯(lián)合頒布的《關(guān)于開展火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營試點(diǎn)工作的通知》要求,火電廠煙氣脫硫?qū)嵭刑卦S經(jīng)營。在實(shí)踐中,這類特許經(jīng)營合同,都有一個(gè)大前提,即依照上述通知精神,并經(jīng)過包括上述兩個(gè)部門(原環(huán)?偩肿?yōu)榄h(huán)境保護(hù)部)在內(nèi)的項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組的批準(zhǔn),在政府有關(guān)部門的組織協(xié)調(diào)下,火電廠將國家出臺(tái)的脫硫電價(jià)、與脫硫相關(guān)的優(yōu)惠政策等形成的收益權(quán),以合同形式特許給專業(yè)化脫硫公司,由專業(yè)化脫硫公司承擔(dān)脫硫設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)及日常管理,并完成合同規(guī)定的脫硫任務(wù)。那么,這種在政府部門主導(dǎo)之下,由一個(gè)企業(yè)授予另一個(gè)企業(yè)相關(guān)權(quán)限的行為,是否屬于特許經(jīng)營權(quán)的授予?

  當(dāng)然,在環(huán)保行業(yè),尤其是處置工業(yè)污染的行業(yè),由企業(yè)自主自發(fā)將運(yùn)營和維護(hù)(或投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù))委托給另一個(gè)企業(yè)的模式,稱為“第三方治理”。但在環(huán)保行業(yè)之外,類似的模式屬“特許經(jīng)營”還是“第三方治理”,法律并未明確。對(duì)此,在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一,比較混亂,甚至有人認(rèn)為這是“PPP模式”。混亂之下,投資人的權(quán)益就得不到充分保護(hù),在產(chǎn)生爭議時(shí),投資人往往求助無門,問題無法解決。

  另外,究竟是只可對(duì)一個(gè)具體項(xiàng)目授予特許經(jīng)營權(quán),還是可以在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)授予某一類項(xiàng)目或一個(gè)綜合性項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)?例如,授予一個(gè)企業(yè)在北京市行政區(qū)域內(nèi)污水處理領(lǐng)域的特許經(jīng)營權(quán),那么,對(duì)未來實(shí)施的新污水處理項(xiàng)目,是否需要重新對(duì)其授予特許經(jīng)營權(quán)?如果可以,那么此種授予方式,是否涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定?特許經(jīng)營權(quán)授予,是否可以在項(xiàng)目建設(shè)完成之后,還是只能在項(xiàng)目公司成立之后?特許經(jīng)營權(quán)授予的時(shí)間是否有強(qiáng)制性要求?這些實(shí)踐中碰到的問題,均沒有明確法律規(guī)定。


  二、招投標(biāo)是獲取特許經(jīng)營權(quán)的唯一方式嗎?


  2013年5月,某環(huán)保集團(tuán)公司向某市申請(qǐng),以BOT模式投資、建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。隨后,該市成立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的項(xiàng)目組,經(jīng)過招商比選和多次考察,于2013年9月由副市長代表政府與環(huán)保集團(tuán)簽訂了《某市項(xiàng)目法人特許經(jīng)營權(quán)框架協(xié)議》。該市報(bào)紙對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。為明確關(guān)系,在2013年底北京舉辦的“某地大招商活動(dòng)集中簽約儀式”上,該市副市長和環(huán)保集團(tuán)再次對(duì)該“特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議”進(jìn)行簽字確認(rèn)。

  協(xié)議生效后,該環(huán)保集團(tuán)按協(xié)議約定,開始進(jìn)行環(huán)境調(diào)查、工程設(shè)計(jì)、研究、預(yù)算等工作。提交了垃圾焚燒廠廠址選址報(bào)告和項(xiàng)目建議書,并注冊(cè)成立了項(xiàng)目公司。

  然而,該市相關(guān)政府部門在2014年6月,突然對(duì)社會(huì)公開發(fā)布了該垃圾焚燒特許經(jīng)營BOT項(xiàng)目法人招標(biāo)公告,理由是,依據(jù)中華人民共和國建設(shè)部令第126號(hào)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定及相關(guān)要求,需要進(jìn)行公開招標(biāo)。就此,該環(huán)保集團(tuán)向該市中級(jí)人民法院提起行政訴訟,要求市政府停止侵權(quán),終止招標(biāo)程序,并繼續(xù)履行特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。目前法院已經(jīng)正式受理此案。

  這個(gè)案例引發(fā)的一個(gè)最直接的問題是:招投標(biāo)是獲取特許經(jīng)營權(quán)的唯一方式嗎?

  實(shí)際上,在中國的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中,如何獲取特許經(jīng)營權(quán),一直是有爭議和分歧的問題。

  對(duì)此,各地法規(guī)的規(guī)定也不一樣,如《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》第8條規(guī)定:市政府應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭的方式,按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,公開、公平、公正地將某項(xiàng)公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)通過頒發(fā)特許經(jīng)營授權(quán)書的形式授予符合條件的申請(qǐng)人。第9條規(guī)定:通過招標(biāo)、拍賣等方式不能確定經(jīng)營者的,市政府也可以采取招募方式確定經(jīng)營者。

  而《貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定,特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)依法通過招標(biāo)方式,按若干程序選擇投資者或者經(jīng)營者。但第16條又做了比較靈活的處理,稱“特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)主體依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定不能確定特許經(jīng)營者的,可以采取符合國家規(guī)定的其他方式確定特許經(jīng)營者”。實(shí)際上,沒有強(qiáng)制性要求公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目必須通過招投標(biāo)方式授予特許經(jīng)營權(quán)。

  實(shí)踐中,PPP項(xiàng)目究竟是否必須采用招標(biāo)方式?采用非招標(biāo)方式是否合法?這給很多項(xiàng)目參與者帶來了困惑。很多PPP項(xiàng)目就此糾結(jié)很長時(shí)間,得不到明確答案。一定程度上,這延誤了PPP項(xiàng)目的正常實(shí)施。

  那么,國家層面的法律是如何規(guī)定的呢?在中國,規(guī)范PPP項(xiàng)目活動(dòng)的基本法律有兩個(gè),即《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱“政府采購法”)、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡稱“招投標(biāo)法”)。

  《招投標(biāo)法》第3條規(guī)定:“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購,必須進(jìn)行招標(biāo):1)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目;2)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目;3)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),由國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制訂,報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的,依照其規(guī)定!

  該款首先與《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》(原國家計(jì)委令第3號(hào))共同規(guī)定了依法必須強(qiáng)制招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。顯然,這個(gè)依法強(qiáng)制招標(biāo)的要求,適用于工程建設(shè)階段,即在選定特許經(jīng)營投資人、設(shè)立PPP項(xiàng)目公司之后,針對(duì)項(xiàng)目中的工程建設(shè)環(huán)節(jié),是否需通過招投標(biāo)決定建設(shè)方,要根據(jù)上述規(guī)定執(zhí)行。

  這一點(diǎn)可以從國務(wù)院辦公廳《印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》(國辦發(fā)[2000]34號(hào))中得到佐證。該通知規(guī)定:項(xiàng)目審批部門在審批必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí),核準(zhǔn)項(xiàng)目的招標(biāo)方式(委托招標(biāo)或自行招標(biāo))以及國家出資項(xiàng)目的招標(biāo)范圍(發(fā)包初步方案)。項(xiàng)目審批后,及時(shí)向有關(guān)行政主管部門通報(bào)所確定的招標(biāo)方式和范圍等情況。從具體的環(huán)節(jié)看,該通知這一規(guī)定,也是針對(duì)工程建設(shè)的步驟。

  同時(shí),《招投標(biāo)法》也明確,法律和國務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的,依照其規(guī)定。這就表明,除工程建設(shè)項(xiàng)目外,其他類型的項(xiàng)目,包括PPP項(xiàng)目在內(nèi),是否需要采用招標(biāo)方式,應(yīng)由法律及行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。

  例如《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(2004年8月18日國務(wù)院第61次常務(wù)會(huì)議通過并公布,自2004年11月1日起施行)第11條規(guī)定:經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布,采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。第19條規(guī)定:依照本條例的規(guī)定轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的,應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布,采用招標(biāo)投標(biāo)的方式,公平、公正、公開地選擇經(jīng)營管理者,并依法訂立轉(zhuǎn)讓協(xié)議。

  即,對(duì)于公路項(xiàng)目的特許經(jīng)營,國務(wù)院頒布的行政法規(guī)明確規(guī)定,必須采用招標(biāo)方式。

  根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(2011年11月30日發(fā)布,2012年2月1日起施行)第9條規(guī)定,除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外,可以不進(jìn)行招標(biāo)的情形,還包括“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的。

  此處規(guī)定,如果特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人是通過招標(biāo)方式選擇確定的,且依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)和提供,這樣的工程建設(shè)項(xiàng)目則可不進(jìn)行招標(biāo),反之,如果特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人沒有通過招標(biāo)方式選擇確定,即使投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)和提供的,這樣的項(xiàng)目也應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)。(編者注:選擇投資人的招標(biāo),與工程建設(shè)的招標(biāo),是分開的)這實(shí)際上,也從側(cè)面說明,不是所有特許經(jīng)營項(xiàng)目都通過招標(biāo)方式確定,也有一些特許經(jīng)營項(xiàng)目采用其他方式進(jìn)行。如果所有特許經(jīng)營項(xiàng)目都是采用招標(biāo)方式進(jìn)行的,對(duì)此處情形的描述應(yīng)為“特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。

  從《招投標(biāo)法》和《實(shí)施條例》的角度講,由于法律和行政法規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目是否需要采用招標(biāo)方式進(jìn)行,并無規(guī)定。“法無禁止即可為”。在中國,對(duì)PPP項(xiàng)目授予特許經(jīng)營權(quán),并非必須采用招投標(biāo)(包括公開招投標(biāo))方式,還可以通過拍賣、競(jìng)爭性談判甚至直接授予等多種方式進(jìn)行。

  這也與視授予特許經(jīng)營權(quán)為行政許可的觀點(diǎn)相符合。其認(rèn)為,授予特許經(jīng)營權(quán),屬于《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱“行政許可法”)中第12條規(guī)定的“可以設(shè)定行政許可”的事項(xiàng),即“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等,需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”。PPP項(xiàng)目屬于這一類行政許可,因此應(yīng)遵守《行政許可法》第52、53條的規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭的方式作出決定。但是,法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)通過招標(biāo)、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序,依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后,應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定,并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件。行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定,不采用招標(biāo)、拍賣方式,或者違反招標(biāo)、拍賣程序,損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的,申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟!憋@然,此處所講的法律、行政法規(guī)也是狹義概念,即為中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院制定的法律、行政法規(guī)。而當(dāng)前的法律、行政法規(guī)并未對(duì)授予特許經(jīng)營權(quán)做出相關(guān)規(guī)定。因此,項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)這種行政許可,并不一定要通過招投標(biāo)方式獲得。

  從另一個(gè)角度講,PPP項(xiàng)目涉及合作各方在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),績效評(píng)估等各種復(fù)雜安排,應(yīng)給予雙方充分的談判空間,在我國的法律框架內(nèi),規(guī)定必須通過招標(biāo)才能獲得特許經(jīng)營權(quán),與PPP項(xiàng)目的性質(zhì)也不相適應(yīng)。本人曾參與一個(gè)國外的PPP項(xiàng)目,從投標(biāo)截止日起,各方就特許經(jīng)營協(xié)議,進(jìn)行了長達(dá)近一年時(shí)間的談判,這在中國是無法想象的,也是違反中國的招投標(biāo)法律的。

  中國當(dāng)前的PPP模式,主要是以原建設(shè)部2004年頒發(fā)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為基礎(chǔ)建立起來的!掇k法》雖然對(duì)涉及的產(chǎn)權(quán)、土地使用、價(jià)格管理、投融資機(jī)制、經(jīng)營期限、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面都進(jìn)行了一定闡述,但相關(guān)規(guī)定較為簡單和原則,可執(zhí)行性不強(qiáng)。各種模式的內(nèi)涵應(yīng)用解釋,權(quán)利義務(wù)、價(jià)格管理、項(xiàng)目所有權(quán)歸屬、項(xiàng)目移交等內(nèi)容的規(guī)定,都比較缺乏。

  同時(shí),從法律角度講,該《辦法》連部門規(guī)章都不算,至多是法律規(guī)范性文件。地方政府或建設(shè)口以外的部門,并無執(zhí)行的義務(wù)。

  比如,按照該《辦法》規(guī)定,選擇特許經(jīng)營對(duì)象應(yīng)發(fā)布招投標(biāo)公告,后對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格初選,并經(jīng)過評(píng)審、質(zhì)詢和公開答辯來擇優(yōu)選取經(jīng)營者,最后應(yīng)進(jìn)行公示,直至沒有異議, 才最終確定經(jīng)營者。然而,現(xiàn)實(shí)中大量地方政府出于某種考慮,有的采用招標(biāo)方式,有的采用競(jìng)爭性談判方式,還有采用直接談判、招商、招募、公開申請(qǐng)等方式的。某市相關(guān)政府部門以該《辦法》為理由,推翻原特許經(jīng)營協(xié)議,另外進(jìn)行公開招標(biāo),是站不住腳的。

  因此,從中國招標(biāo)投標(biāo)法律體系來看,招標(biāo)并不是獲得特許經(jīng)營權(quán)的唯一方式。

  再從《政府采購法》的角度分析。實(shí)踐中,也有人認(rèn)為,中國PPP項(xiàng)目,尤其是政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目,建成之后,相關(guān)政府部門是要支付的,而這筆費(fèi)用是財(cái)政撥款,屬于財(cái)政性資金,因此可以認(rèn)為政府部門購買了一項(xiàng)服務(wù),屬于政府采購范疇,應(yīng)依照《政府采購法》的規(guī)定進(jìn)行。

  的確,財(cái)政部2014年9月24日發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))中,也要求地方各級(jí)財(cái)政部門要按照政府采購法及有關(guān)規(guī)定,依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。并指出,PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)。

  依照《政府采購法》第26條的規(guī)定,可以看到,政府采購的方式有:公開招標(biāo);邀請(qǐng)招標(biāo);競(jìng)爭性談判;單一來源采購;詢價(jià);國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。同時(shí)也明確,公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。

  但是從現(xiàn)有的政府采購法律體系來看,適用PPP項(xiàng)目也有牽強(qiáng)之處。

  從付費(fèi)模式看,PPP項(xiàng)目可分為使用者付費(fèi)項(xiàng)目、使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目,以及政府付費(fèi)項(xiàng)目。

  而依照《政府采購法》第2條規(guī)定:“政府采購,是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為!薄墩少彿▽(shí)施條例(征求意見稿)》(2010年1月21日稿)也有類似規(guī)定:“政府采購法第二條所稱使用財(cái)政性資金采購,是指采購人全部使用或部分使用財(cái)政性資金進(jìn)行的采購。政府采購法第二條所稱服務(wù),是指除貨物和工程以外的政府采購對(duì)象,包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù),以及維修與維護(hù)服務(wù)等!

  依據(jù)上述規(guī)定,只有使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目使用了財(cái)政性資金,才適用政府采購法,屬嚴(yán)格意義上的政府采購。在《政府采購法》未作修改,或?qū)iT立法未做明確之前,國內(nèi)采用用戶付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目,只能算廣義上的綜合購買服務(wù),而不屬法律意義上的政府采購。

  就PPP的本質(zhì)看,本人認(rèn)為,如果將采購服務(wù)的行為作擴(kuò)大化解釋,包括BOT、TOT、DBFO(設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營)、合資合作、運(yùn)營維護(hù)等,以及基于績效的付費(fèi)機(jī)制安排等,皆可以認(rèn)為是其內(nèi)涵,則可認(rèn)為PPP就是政府采購服務(wù),前提是相關(guān)法律應(yīng)做相應(yīng)修改。

  綜上,從中國現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)和政府采購法律體系看,招標(biāo)不是獲取特許經(jīng)營權(quán)的唯一方式。同時(shí),本人覺得,法律不應(yīng)也不能限定招標(biāo)是獲取特許經(jīng)營權(quán)的唯一方式。

  規(guī)范針對(duì)PPP項(xiàng)目的采購活動(dòng)

  采用招投標(biāo)方式授予PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)時(shí),適用《招投標(biāo)法》和《政府采購法》的最大區(qū)別,就是對(duì)開標(biāo)時(shí)投標(biāo)人少于3個(gè)的處理方式。

  依照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第44條規(guī)定:投標(biāo)人少于3個(gè)的,不得開標(biāo);招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。

  而依照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(2004年8月11日頒布,2004年9月11日起施行)第43條規(guī)定:“投標(biāo)截止時(shí)間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足三家的,除采購任務(wù)取消情形外,招標(biāo)采購單位應(yīng)當(dāng)報(bào)告設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門,由財(cái)政部門按照以下原則處理:

  (一)招標(biāo)文件沒有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)公告時(shí)間及程序符合規(guī)定的,同意采取競(jìng)爭性談判、詢價(jià)或者單一來源方式采購;

 。ǘ┱袠(biāo)文件存在不合理?xiàng)l款的,招標(biāo)公告時(shí)間及程序不符合規(guī)定的,應(yīng)予廢標(biāo),并責(zé)成招標(biāo)采購單位依法重新招標(biāo)!

  對(duì)通過招標(biāo)方式授予特許經(jīng)營權(quán)的項(xiàng)目,我國的《政府采購法》、《招投標(biāo)法》,不適合PPP項(xiàng)目的具體操作,尤其是投資人的資格和條件、政府與企業(yè)的邊界條件設(shè)定、招標(biāo)文件的內(nèi)容編制,以及評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法等。PPP項(xiàng)目具有特殊性,如何合理、合法地通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者,國家沒有明確的操作和實(shí)施細(xì)則。

  對(duì)不通過招標(biāo)方式授予特許經(jīng)營權(quán)的項(xiàng)目,其操作程序更加不確定。采用競(jìng)爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)、招商、招募等方式,是否合法?如何采用?法律依據(jù)何在?截止到目前,仍沒有一個(gè)國家法律層面的規(guī)范、解釋和說明。

  2013年12月19日財(cái)政部發(fā)布、自2014年2月1日起施行的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》,規(guī)定的非招標(biāo)采購方式,如競(jìng)爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)采購方式等,是否可以參考適用PPP項(xiàng)目,目前也尚不能明確。

  因此,國家法律層面需要進(jìn)一步規(guī)范、明確PPP項(xiàng)目的采購活動(dòng)。

  三、程序和報(bào)批等,按照政府投資,還是企業(yè)投資做?


  前些日子,筆者接到一家大型國有企業(yè)老總的電話,說正在某市做一個(gè)污水處理廠的BOT項(xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施過程中,這家企業(yè)與政府產(chǎn)生了一個(gè)爭議。企業(yè)已經(jīng)設(shè)立了項(xiàng)目公司,然而在申報(bào)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告(可行性研究報(bào)告)時(shí)發(fā)生了問題:政府認(rèn)為,應(yīng)按照政府投資項(xiàng)目的程序進(jìn)行核準(zhǔn)或備案工作;而企業(yè)認(rèn)為,應(yīng)按照企業(yè)投資的程序。那么,究竟何種操作是正確的呢?

  我國對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目有一套既定的審查批準(zhǔn)程序,涉及立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)等。這套程序是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物,今天仍適用于國家和國有資金投入的項(xiàng)目。對(duì)PPP項(xiàng)目,雖然社會(huì)投資者以自有資金進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營,但由于以往都是國家和地方政府資本投資,也因PPP項(xiàng)目關(guān)系城市規(guī)劃和國計(jì)民生,政府仍在延續(xù)既往的基本建設(shè)審批程序,以便協(xié)調(diào)和控制。

  這方面的改革也一直在進(jìn)行。國務(wù)院2004年7月16日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》,要求對(duì)現(xiàn)行不區(qū)分投資主體、資金來源及項(xiàng)目性質(zhì),一律按投資規(guī)模大小分別由各級(jí)政府及有關(guān)部門審批的企業(yè)投資管理辦法進(jìn)行徹底改革。對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目,一律不再實(shí)行審批制,區(qū)別不同情況,實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中,政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目,從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn),其他項(xiàng)目無論規(guī)模大小,均改為備案制。

  最近對(duì)此也出臺(tái)了不少規(guī)定。

  如2014年5月,發(fā)改委先后發(fā)布了《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》、《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》、《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》。2014年10月8日,國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議,決定再次修訂政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄,以促進(jìn)有效投資和創(chuàng)業(yè)。具體而言,對(duì)城市道路、供水、化肥等15類項(xiàng)目取消核準(zhǔn),改為備案。除少數(shù)另有規(guī)定外,境外投資項(xiàng)目一律取消核準(zhǔn)。向地方政府全部或部分下放通用機(jī)場(chǎng)、非跨境跨省電網(wǎng)等23類項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限。

  然而,這些規(guī)定都沒有考慮到PPP項(xiàng)目的特殊性。PPP項(xiàng)目的審批程序,究竟是依照企業(yè)投資項(xiàng)目的形式進(jìn)行,還是政府投資項(xiàng)目?在發(fā)改委目前的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》中,特許經(jīng)營項(xiàng)目的審批決策程序,是按現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目管理辦法來執(zhí)行的。但是,《政府投資條例(征求意見稿2010-01-07)》進(jìn)行修訂后,定義的政府投資范圍大幅縮小,僅包括使用政府預(yù)算資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)。因此,這兩個(gè)法律有可能導(dǎo)致實(shí)踐中的沖突,使PPP項(xiàng)目無從適應(yīng)。

  同時(shí),在實(shí)踐操作中,大量PPP項(xiàng)目是按照企業(yè)投資的形式來進(jìn)行運(yùn)作的。

  PPP項(xiàng)目的投資方式、財(cái)務(wù)模型、法律框架,甚至技術(shù)方案確定,完全不同于其他項(xiàng)目。投資人在中標(biāo)后,在開展前期工作、進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)方面,遵從政府投資還是企業(yè)投資的方式,往往存在程序上的障礙,無從適應(yīng)。

  一般的實(shí)踐是,如果PPP項(xiàng)目采用招標(biāo)方式(應(yīng)標(biāo)式),按照PPP項(xiàng)目的一般原則,項(xiàng)目的基本條件、規(guī)劃條件、配套設(shè)施應(yīng)由招標(biāo)人負(fù)責(zé)提供,通常為政府城市建設(shè)部門(需要注意的是,此時(shí)的程序,應(yīng)按照政府投資程序進(jìn)行),并在招標(biāo)文件中明確;投資人也根據(jù)這些條件編制標(biāo)書,對(duì)投資人提交的標(biāo)書,招標(biāo)方進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等方面的審查后,選出符合要求并有競(jìng)爭力的投資人。但在中標(biāo)后,按現(xiàn)行基本建設(shè)程序,以及現(xiàn)有法律規(guī)定,投標(biāo)人還需到計(jì)劃、規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門審批(此時(shí)通常轉(zhuǎn)為依照企業(yè)投資項(xiàng)目的程序進(jìn)行),這些部門的審批程序非常繁雜,有時(shí)還不認(rèn)可城市建設(shè)部門的意見,其中存在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行二次審查的情況,拖延了項(xiàng)目執(zhí)行的時(shí)間。但是,按照當(dāng)前的法律規(guī)定,二次審查和報(bào)批又是必需的。

  同時(shí),從另一個(gè)角度講,政府招標(biāo)人有對(duì)自己的前期工作成果進(jìn)行夸大的傾向,如某些垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目,本來實(shí)際的生活垃圾產(chǎn)生量沒有達(dá)到1000噸/日,為吸引投資人,政府方面會(huì)多多少少夸大垃圾供應(yīng)量和垃圾的質(zhì)量。

  那么,如何保證前期工作的質(zhì)量,招標(biāo)人是否可以對(duì)招標(biāo)文件中做出的承諾承擔(dān)責(zé)任?

  更重要的是,在投資人履行手續(xù)的過程中,政府各部門存在不協(xié)調(diào)、不買賬的問題。其他部門審查后提出的意見,與投資人與政府簽訂的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議有沖突,使投資人的利益難以得到保證。其中,最大的問題就是土地使用權(quán)的獲取方式——后文中還會(huì)說到。這些都是PPP項(xiàng)目實(shí)踐中碰到的問題。

  接下來,與政府投資、企業(yè)投資相關(guān)的,還有竣工驗(yàn)收的問題,竣工驗(yàn)收意味著固定資產(chǎn)化。那么,PPP項(xiàng)目如何進(jìn)行竣工驗(yàn)收?現(xiàn)在最常用的參考依據(jù),是住建部2013年12月2日發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收規(guī)定》,2009年10月19日發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法》等。然而,上述規(guī)定并沒有涵蓋所有類型的PPP項(xiàng)目。同時(shí),這些規(guī)定過于簡單,沒有考慮到PPP項(xiàng)目的特殊性。竣工驗(yàn)收與PPP項(xiàng)目的初步驗(yàn)收和最終驗(yàn)收,如何關(guān)聯(lián),究竟有何關(guān)系?這是PPP項(xiàng)目實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)爭論的問題。比如,竣工驗(yàn)收是在初步驗(yàn)收之前還是之后?初步驗(yàn)收是否以獲得竣工驗(yàn)收為前提條件?如果由于其他政府部門的原因,導(dǎo)致竣工驗(yàn)收滯后,進(jìn)而造成初步驗(yàn)收滯后,是否可以視為初步驗(yàn)收通過?

  實(shí)際上,PPP項(xiàng)目自身的初步驗(yàn)收、最終驗(yàn)收,應(yīng)當(dāng)與竣工驗(yàn)收相互獨(dú)立。但實(shí)踐中,會(huì)遇到政府部門的扯皮問題。

  同時(shí),按照財(cái)政部2008年8月7日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)的通知》要求,BOT業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施,不應(yīng)作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)。但在實(shí)踐中,相關(guān)做法比較混亂,有的項(xiàng)目可以固定資產(chǎn)化,而有的項(xiàng)目卻不能,存在歧義。如個(gè)別PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議中明確約定,項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán),投產(chǎn)之后可以固定資產(chǎn)化等。我們后面還會(huì)說到這個(gè)問題。

  筆者認(rèn)為,PPP法首先要在國家治理層面,厘清政府投資和企業(yè)投資的界限,政府部門之間的權(quán)限、分工與合作,推進(jìn)政府行政管理體制改革,加強(qiáng)政府的自我革命。


  四、項(xiàng)目公司如何設(shè)立、出資?


  無限連帶責(zé)任與有限責(zé)任

  縱觀既有的PPP項(xiàng)目實(shí)踐,投資人(中標(biāo)人)在得到確定或中標(biāo)后,基本都會(huì)設(shè)立一個(gè)有限責(zé)任公司,即項(xiàng)目公司(SPC或SPV),以項(xiàng)目公司的名義實(shí)施PPP項(xiàng)目。

  依照《中華人民共和國公司法》第3條規(guī)定:“公司是企業(yè)法人,有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn),享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任。”據(jù)此,投資人(中標(biāo)人)對(duì)其設(shè)立的項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)有限責(zé)任,然而實(shí)踐中,為數(shù)不少的PPP項(xiàng)目,尤其是招投標(biāo)獲得的PPP項(xiàng)目,會(huì)要求投資人(中標(biāo)人)對(duì)其設(shè)立的項(xiàng)目公司承擔(dān)無限連帶責(zé)任。實(shí)際上,這違反了上述法律的規(guī)定,與成立項(xiàng)目公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隔離的基本精神是違背的。

  無限連帶責(zé)任的法律依據(jù)何在?無限連帶責(zé)任是否有必要?

  另外,PPP項(xiàng)目如果設(shè)立項(xiàng)目公司,如何規(guī)定投資人和項(xiàng)目公司之間的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移?依據(jù)現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)法律體系和政府采購法律體系,投資人是中標(biāo)人,其權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司,是否涉嫌中標(biāo)人向其他方轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目?實(shí)踐中,個(gè)別地方政府,用《招投標(biāo)法》第48條的相關(guān)規(guī)定“中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù),完成中標(biāo)項(xiàng)目。中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目,也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓”,禁止投資人成立項(xiàng)目公司。的確,允許PPP項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司,存在法律空白,致使上述爭議發(fā)生。

  項(xiàng)目公司的出資

  另外,投資人對(duì)PPP項(xiàng)目公司的出資沒有明確和專門的法律規(guī)定。

  實(shí)踐中,對(duì)國內(nèi)投資人(中標(biāo)人)對(duì)項(xiàng)目公司的出資,一般依照國務(wù)院2009年5月25日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》、2004年4月26日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》、1996年8月23日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》等,投資人(中標(biāo)人)出資占PPP項(xiàng)目總投資20%~40%的資本金,并作為項(xiàng)目公司營業(yè)執(zhí)照上的注冊(cè)資本金額。

  而對(duì)外國投資人,上述要求卻不適用。其實(shí)踐中,是按照《國家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊(cè)資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》(工商企字[1987]第38號(hào)1987年2月17日)、國家工商行政管理局企業(yè)登記司關(guān)于《國家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊(cè)資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》第五條解釋的復(fù)函(工商企外字[1987]第54號(hào)1987年9月17日)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國家工商行政管理局《關(guān)于外商投資企業(yè)調(diào)整投資總額和注冊(cè)資本有關(guān)規(guī)定及程序的通知》(外經(jīng)貿(mào)法發(fā)[1995]第366號(hào)1995年5月25日)等文件的規(guī)定。從現(xiàn)有PPP項(xiàng)目的實(shí)踐看, 由于PPP項(xiàng)目投資額比較大,外國投資人出資一般占PPP項(xiàng)目總投資1/3。

  內(nèi)外資項(xiàng)目的不同規(guī)定,是否有實(shí)質(zhì)性必要?能否統(tǒng)一?同時(shí),注冊(cè)資本金的比例是否可以進(jìn)一步降低,更大限度地發(fā)揮融資的杠桿作用,促進(jìn)PPP的發(fā)展?

  中標(biāo)人是否可以設(shè)立離岸控股公司,以其名義對(duì)項(xiàng)目公司出資?

  在國外的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中,還有一種情況。即母公司參加PPP項(xiàng)目投標(biāo),中標(biāo)之后,設(shè)立一個(gè)控股公司,該控股公司一般是離岸公司,會(huì)在英屬維爾京群島或開曼群島設(shè)立。隨后,以該控股公司的名義出資,設(shè)立項(xiàng)目公司。采用這種方式,主要出于兩個(gè)目的:

  1)在融資時(shí),如果銀行需要股權(quán)質(zhì)押或銀行需要行使介入權(quán),由于項(xiàng)目公司的一級(jí)股東是離岸公司,這樣可避開投標(biāo)母公司相對(duì)應(yīng)的繁瑣和困難的程序,很容易辦理。同時(shí),也避免了極端情況,如項(xiàng)目公司經(jīng)營不善,發(fā)生破產(chǎn)或清算,對(duì)母公司直接造成不良影響;

  2)公司會(huì)發(fā)生戰(zhàn)略調(diào)整問題。如果投標(biāo)母公司未來發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整,不需要該P(yáng)PP項(xiàng)目了,則在離岸公司層面就可進(jìn)行股權(quán)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的工作。

  然而,中國PPP項(xiàng)目的實(shí)踐能否如此操作,沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。如果是采用招標(biāo)方式確定投資人的PPP項(xiàng)目,依照現(xiàn)有法律,則不能如此操作,因?yàn)榇朔N操作涉嫌變更中標(biāo)人,是被招標(biāo)投標(biāo)法律禁止的行為。

  此種做法主要的目的,是滿足銀行項(xiàng)目融資以及未來銀行介入、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的要求,具有一定合理性。但中國并無相關(guān)法律規(guī)定。從實(shí)踐看,在中國,僅有個(gè)別外資PPP項(xiàng)目的案例采用了這一做法。


  五、項(xiàng)目公司能否獲得PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán)?


  PPP項(xiàng)目公司能否獲得PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán),如何獲得?這是中國PPP項(xiàng)目實(shí)踐中最說不清楚的一個(gè)問題。

  比如,某市同一時(shí)期,有兩個(gè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作。一個(gè)是自來水供應(yīng)項(xiàng)目,一個(gè)是污水處理項(xiàng)目。兩個(gè)項(xiàng)目均通過公開招投標(biāo)方式進(jìn)行,項(xiàng)目公司均為外商投資有限公司,前者是中外合資有限公司,后者是外商獨(dú)資有限公司。按照政府與項(xiàng)目公司簽署的《特許權(quán)協(xié)議》約定,“甲方應(yīng)確保有權(quán)土地管理部門在生效日期前與項(xiàng)目公司簽訂《土地使用權(quán)劃撥合同》,以確保在整個(gè)特許期內(nèi),項(xiàng)目公司以劃撥方式取得項(xiàng)目場(chǎng)地土地使用權(quán),有權(quán)為本項(xiàng)目之目的合法、獨(dú)占性地使用項(xiàng)目場(chǎng)地,并以獲得土地使用權(quán)證為證明”。

  經(jīng)過10年的漫長工作和等待,污水處理項(xiàng)目的項(xiàng)目公司,終于得到了劃撥土地使用權(quán)證。而自來水項(xiàng)目的項(xiàng)目公司卻無法得到土地使用權(quán)證。對(duì)此,該市國土管理部門的答復(fù)是:“若確定項(xiàng)目用地主體是國有企業(yè),以非營利方式運(yùn)營,經(jīng)批準(zhǔn)后,其用地可按劃撥方式供地;若確定項(xiàng)目用地主體為外商投資的特許經(jīng)營單位,應(yīng)依規(guī)辦理土地有償使用手續(xù),可選擇土地出讓或土地租賃方式辦理用地手續(xù)”?墒,為何污水處理項(xiàng)目能得到劃撥土地使用權(quán)證,相關(guān)部門卻無法給出理由。

  根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第54條,城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地,經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn),可以以劃撥方式取得。由此,可以理解,PPP項(xiàng)目中的大部分用地,均可以采取劃撥地,但實(shí)踐中卻不是如此。

  2001年10月22日國土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄》規(guī)定,對(duì)國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目,可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)。對(duì)以營利為目的,非國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目,應(yīng)以有償方式提供土地使用權(quán)。

  那么,PPP項(xiàng)目究竟是否屬于以營利為目的的項(xiàng)目?是否可以劃撥?各地的操作和認(rèn)識(shí)均不統(tǒng)一。

  對(duì)PPP項(xiàng)目用地而言,如果用地是通過出讓方式取得,則可能的出讓方式有招拍掛及協(xié)議出讓,但協(xié)議出讓有明確的程序性限定,根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第3條:出讓國有土地使用權(quán),除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式外,方可采取協(xié)議方式。協(xié)議出讓屬于控制比較嚴(yán)的出讓方式,其有相應(yīng)的前置條件。而即使?jié)M足了協(xié)議出讓的前置條件,也未必能一對(duì)一協(xié)議轉(zhuǎn)讓,因?yàn)橥瑯痈鶕?jù)該規(guī)定第9條:(即使是協(xié)議出讓地,如果土地供應(yīng)計(jì)劃公布后)在同一地塊有兩個(gè)或兩個(gè)以上意向用地者的,市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》,采取招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓。

  根據(jù)中國現(xiàn)行法律,通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式獲取土地,必須嚴(yán)格執(zhí)行《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》規(guī)定的程序和方法。市、縣國土資源管理部門實(shí)施招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)活動(dòng),可根據(jù)實(shí)際情況自行辦理,指定或授權(quán)下屬事業(yè)單位具體承辦,委托具有相應(yīng)資質(zhì)的交易代理中介機(jī)構(gòu)承辦。

  顯然,國有土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌,與特許經(jīng)營權(quán)的招標(biāo),是兩條線。獲得特許經(jīng)營權(quán),并不能保證項(xiàng)目公司獲得土地使用權(quán)。授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)的招標(biāo),能否與土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌程序統(tǒng)一呢?

  當(dāng)前的實(shí)踐中,很多項(xiàng)目公司基本沒有獲得項(xiàng)目所占有的土地的土地使用權(quán),進(jìn)而影響項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán),一方面影響項(xiàng)目公司的融資方式和能力,另一方面,PPP項(xiàng)目投資額都比較大,如此巨大的投資,最后的資產(chǎn)卻不是自己的,一定程度上也挫傷投資人的積極性。國家層面的法律是否可以對(duì)PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán)實(shí)行特殊政策,以促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展?

  如果國家層面不鼓勵(lì)利用土地的增值進(jìn)行融資,是否可以學(xué)習(xí)國外的做法,以1元錢將土地使用權(quán)出讓給PPP項(xiàng)目公司,保證項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)。在未來項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓時(shí),再以1元錢收回土地使用權(quán)?


  六、項(xiàng)目公司能否擁有PPP項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)?


  項(xiàng)目公司在建設(shè)和運(yùn)營期間是否擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)?

  按照國家計(jì)委、電力部、交通部于1995年8月21日發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》,“在特許期內(nèi),項(xiàng)目公司擁有特許權(quán)項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán),以及為特許權(quán)項(xiàng)目進(jìn)行投融資、工程設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、設(shè)備采購、運(yùn)營管理和合理收費(fèi)的權(quán)利,并承擔(dān)對(duì)特許權(quán)項(xiàng)目的設(shè)施進(jìn)行維修保養(yǎng)的義務(wù)!

  而按照財(cái)政部2008年8月7日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)的通知》要求,BOT業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)。即,項(xiàng)目公司的收入應(yīng)確認(rèn)金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn),項(xiàng)目設(shè)施不能固定資產(chǎn)化。

  在這方面,PPP項(xiàng)目的實(shí)踐也很混亂,有些PPP項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議約定,項(xiàng)目公司可擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán),有些卻約定項(xiàng)目公司沒有所有權(quán)。

  對(duì)項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)的PPP項(xiàng)目,在稅收方面又不可避免存在雙重征稅的問題。如國家稅務(wù)總局并沒有出臺(tái)針對(duì)BT模式的統(tǒng)一規(guī)范,這使得BT項(xiàng)目在稅收征管中缺乏明確規(guī)定,主要表現(xiàn)在對(duì)投融資方的營業(yè)稅雙重征稅問題。比如,按照現(xiàn)行法律規(guī)定,在建設(shè)過程中,投資人就工程建設(shè)合同已繳納營業(yè)稅,而在向政府移交項(xiàng)目時(shí),項(xiàng)目還要針對(duì)資產(chǎn)移交,再次繳納營業(yè)稅。又比如,如果是有償移交、項(xiàng)目公司擁有所有權(quán)的BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)項(xiàng)目,在移交時(shí),是否需要繳納相關(guān)稅費(fèi)?這些均沒有明確的法律規(guī)定。

  個(gè)人認(rèn)為,項(xiàng)目公司不擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán),是不合理的。這不僅限制了投資人在長達(dá)20-30年的周期中對(duì)項(xiàng)目的所有權(quán),還嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的融資能力,挫傷了投資人參與PPP項(xiàng)目的積極性與熱情。


  七、PPP項(xiàng)目如何融資?


  以環(huán)保項(xiàng)目為例,據(jù)初步統(tǒng)計(jì),2013年環(huán)保行業(yè)共披露融資案例29個(gè),融資金額僅為3.42億美元,創(chuàng)下近5年的新低。目前支撐中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投融資體系,存在金融工具單一、融資成本過高等問題。

  當(dāng)前PPP項(xiàng)目的融資方式主要是商業(yè)貸款。過度依賴以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的間接融資,利率過高,周期過短,難以適應(yīng)大多數(shù)PPP項(xiàng)目收益低、周期長的特點(diǎn)。

  國際PPP項(xiàng)目經(jīng)常采用項(xiàng)目融資方式。但中國目前尚未建立項(xiàng)目融資的金融服務(wù)體系,難以實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目未來收入和資產(chǎn)為質(zhì)押的銀行貸款。雖然銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》,但實(shí)踐中,以項(xiàng)目未來收益和資產(chǎn)為擔(dān)保的項(xiàng)目融資方式非常少見。有人統(tǒng)計(jì),中國目前已有5000多個(gè)PPP項(xiàng)目,真正采用項(xiàng)目融資方式的不超過10個(gè)。而且項(xiàng)目公司是否擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán),也影響著項(xiàng)目的融資。

  按照2009年7月18日中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》(銀監(jiān)發(fā)〔2009〕71號(hào))第3條的規(guī)定:“本指引所稱項(xiàng)目融資,是指符合以下特征的貸款:

  (一)貸款用途通常是用于建造一個(gè)或一組大型生產(chǎn)裝置、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)項(xiàng)目或其他項(xiàng)目,包括對(duì)在建或已建項(xiàng)目的再融資;

  (二)借款人通常是為建設(shè)、經(jīng)營該項(xiàng)目或?yàn)樵擁?xiàng)目融資而專門組建的企事業(yè)法人,包括主要從事該項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營或融資的既有企事業(yè)法人;

 。ㄈ┻款資金來源主要依賴該項(xiàng)目產(chǎn)生的銷售收入、補(bǔ)貼收入或其他收入,一般不具備其他還款來源!

  而《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》第11條規(guī)定,貸款人應(yīng)當(dāng)要求將符合抵質(zhì)押條件的項(xiàng)目資產(chǎn)和/或項(xiàng)目預(yù)期收益等權(quán)利為貸款設(shè)定擔(dān)保,并可以根據(jù)需要,將項(xiàng)目發(fā)起人持有的項(xiàng)目公司股權(quán)為貸款設(shè)定質(zhì)押擔(dān)保。

  那么,在實(shí)踐中,如果項(xiàng)目公司不擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán),基本不可能為貸款設(shè)定擔(dān)保,如何抵押或質(zhì)押?

  而另一方面,按照原國家計(jì)委、原電力部、交通部于1995年8月21日發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定,以及1997年4月16日原國家計(jì)委發(fā)布的《境外進(jìn)行項(xiàng)目融資管理暫行辦法》來看,外商投資的特許經(jīng)營權(quán)項(xiàng)目資產(chǎn)對(duì)外進(jìn)行抵押和質(zhì)押,是被允許的。那么,內(nèi)外項(xiàng)目的待遇差別,是否可以取消?

  PPP項(xiàng)目具有投資額大、回報(bào)穩(wěn)定、現(xiàn)金流好、經(jīng)營期長等特點(diǎn),最適合建立產(chǎn)業(yè)投資基金。但目前中國沒有產(chǎn)業(yè)基金法,如何操作才不違法,是令人經(jīng)常困擾的問題。政策的限制,難以在短期內(nèi)突破,這在一定程度上限制了投資人的融資渠道,進(jìn)而限制PPP的發(fā)展。

  值得關(guān)注的是,2014年10月24日,國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議,決定創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制,該會(huì)議要求,要大力創(chuàng)新融資方式,創(chuàng)新信貸服務(wù),支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議質(zhì)(抵)押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù),探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。

  其實(shí),環(huán)保行業(yè)早已使用這種模式,但并不普及。若能推廣這種收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的融資模式,對(duì)PPP項(xiàng)目應(yīng)是一個(gè)利好消息。


  八、PPP項(xiàng)目能否采用EPC總承包的工程建設(shè)管理模式?


  對(duì)PPP項(xiàng)目,項(xiàng)目公司或投資人一般傾向于采用國際上通用的EPC(Engineering Procurement Construction,設(shè)計(jì)-采購-施工)總承包模式來進(jìn)行工程建設(shè)管理。EPC總承包模式,也稱作工程總承包,對(duì)建設(shè)的總價(jià)和最終完工日期都有明確約定,工程建設(shè)承包商承擔(dān)全部建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。這種做法對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效的轉(zhuǎn)移和劃分,故而得到了項(xiàng)目公司/投資人的青睞。

  然而在中國,實(shí)行EPC總承包的法律、法規(guī)和政策不完善不健全,這成為該種模式在我國應(yīng)用的障礙。

  1998年3月1日起施行的《中華人民共和國建筑法》,從法律層面對(duì)EPC總承包做出了一些原則性規(guī)定,國家發(fā)展和改革委員會(huì)、建設(shè)部等部門發(fā)布、2003年8月1日起施行的《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》,以及建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于工程總承包市場(chǎng)準(zhǔn)入問題說明的函》、《關(guān)于工程總承包市場(chǎng)準(zhǔn)入問題的復(fù)函》等一系列文件,都涉及EPC總承包的事宜!督ㄔO(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》作為國家標(biāo)準(zhǔn),已于2005年8月1日開始施行。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家工商行政管理總局也于2011年9月7日印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同示范文本)》(GF-2011-0216)(試行)》的通知。但這些僅是一些初步的、簡單的規(guī)定,沒有上升到國家法律層面,沒有系統(tǒng)、全面的法律體系,可操作性不強(qiáng),難以實(shí)施。

  在實(shí)踐中,采用EPC總承包的方式,主要存在如下問題:

  EPC的合法性問題

  按照原國家計(jì)劃委員會(huì)2001年6月18日發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告增加招標(biāo)內(nèi)容和核準(zhǔn)招標(biāo)事項(xiàng)暫行規(guī)定》第4條,在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中增加的招標(biāo)內(nèi)容包括:

  建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及重要設(shè)備、材料等采購活動(dòng)的具體招標(biāo)范圍(全部或部分招標(biāo));擬采用的招標(biāo)組織形式(委托招標(biāo)或自行招標(biāo));擬采用的招標(biāo)方式(公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo))。

  按照該規(guī)定,招標(biāo)內(nèi)容核準(zhǔn)時(shí),是按照建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理,以及重要設(shè)備、材料等采購活動(dòng)分項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行填寫和申報(bào)的,核準(zhǔn)也是按照分項(xiàng)內(nèi)容核準(zhǔn),并不適用對(duì)采用EPC總承包商的招標(biāo)方式的申報(bào)和核準(zhǔn),這造成實(shí)踐中依照核準(zhǔn)的招標(biāo)方案,無法進(jìn)行EPC總承包商的招標(biāo),其存在能否被政府部門認(rèn)可、被審計(jì)部門確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。

  同時(shí),EPC總承包商招標(biāo)在什么招標(biāo)平臺(tái)進(jìn)行,沒有明確的法律規(guī)定。EPC總承包商如果選定,是可以直接委托,還是必須招標(biāo)?也并不清楚。

  依照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2014年6月25日發(fā)布的《建筑工程施工許可管理辦法》規(guī)定:應(yīng)申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證的建筑工程未取得施工許可證的,一律不得開工。

  如果EPC總承包商中有施工單位參與,為保證獲得施工許可證,避免二次招標(biāo)和人力、物力浪費(fèi),必須在建設(shè)部門的招標(biāo)平臺(tái)進(jìn)行招標(biāo)。但個(gè)別建設(shè)部門又按照施工總承包招標(biāo)的規(guī)定來要求EPC總承包商招標(biāo),造成尷尬困境。

  誰可以承擔(dān)EPC總承包工作?

  根據(jù)國際上EPC總承包的理論和已有實(shí)踐,承擔(dān)該工作的主體和方式如下:

 。1)綜合公司單獨(dú)承包:具有勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工綜合功能的工程公司,分別取得勘察、設(shè)計(jì)、施工總承包資質(zhì)后,在資質(zhì)等級(jí)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)開展各種方式的工程總承包業(yè)務(wù)。但在中國的實(shí)踐中,擁有全部資質(zhì)的公司很少。

 。2)聯(lián)合體承包:工程勘察、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)組成聯(lián)合體,在資質(zhì)等級(jí)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi),對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行各種方式的聯(lián)合總承包;

  (3)設(shè)計(jì)企業(yè)單獨(dú)承包:取得相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)企業(yè),在資質(zhì)等級(jí)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi),開展各種形式的工程總承包業(yè)務(wù),但工程的施工應(yīng)分包給具有相應(yīng)施工承包資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān);

  (4)施工企業(yè)單獨(dú)承包:取得相應(yīng)資質(zhì)的施工總承包企業(yè),在資質(zhì)等級(jí)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi),開展工程采購-施工總承包業(yè)務(wù)。但工程的設(shè)計(jì)應(yīng)分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān);

  盡管建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》指出:凡是具有勘察、設(shè)計(jì)資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)都可以在企業(yè)等級(jí)許可的范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中,仍然存在法律效力和實(shí)際推進(jìn)力度不夠、影響范圍不大的問題。

  而且,中國的實(shí)踐經(jīng)常把EPC總承包與施工總承包混淆,強(qiáng)制要求EPC總承包聯(lián)合體中必須有施工企業(yè)參與或組成,按照施工總承包招標(biāo)的規(guī)定,來要求EPC總承包商招標(biāo)。

  值得關(guān)注的是,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2014年7月1日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》,試圖破解EPC總承包應(yīng)用的難題,該文19條規(guī)定:“加大工程總承包推行力度。倡導(dǎo)工程建設(shè)項(xiàng)目采用工程總承包模式,鼓勵(lì)有實(shí)力的工程設(shè)計(jì)和施工企業(yè)開展工程總承包業(yè)務(wù)。推動(dòng)建立適合工程總承包發(fā)展的招標(biāo)投標(biāo)和工程建設(shè)管理機(jī)制,調(diào)整現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)、施工許可、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查、竣工驗(yàn)收備案等環(huán)節(jié)管理制度,為推行工程總承包創(chuàng)造政策環(huán)境。工程總承包合同中涵蓋的設(shè)計(jì)、施工業(yè)務(wù)可以不再通過公開招標(biāo)方式確定分包單位!

  如果上文的精神和原則能得到充分和有效的貫徹和執(zhí)行,必將促進(jìn)中國EPC總承包的發(fā)展,也間接促進(jìn)中國PPP的發(fā)展。


  九、風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)?


  PPP項(xiàng)目經(jīng)歷的時(shí)間長,參與方多,各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的全過程。PPP模式能否成功,很大程度上取決于:能否辨識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn),并合理分配給參與方共同分擔(dān)。

  目前,國內(nèi)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制嚴(yán)重不完善。主要表現(xiàn)在:經(jīng)常是投資人要承擔(dān)最低保證供應(yīng)量、政府遲延支付、法律變更的風(fēng)險(xiǎn),而政府卻反而承擔(dān)了項(xiàng)目不能完工建設(shè)、停運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)。如某垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議談判過程中,政府拒絕保證每日生活垃圾的最低供應(yīng)量,致使談判陷于僵局。

  更有甚者,有的地方政府認(rèn)為,PPP就是政府不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)全部由企業(yè)來承擔(dān)。這種誤解嚴(yán)重挫傷了企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性和熱情。

  一個(gè)一般的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式,應(yīng)該如表2進(jìn)行。PPP模式中,應(yīng)考慮政府和投資人風(fēng)險(xiǎn)的最佳應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān),將PPP項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)降為最低。對(duì)政府而言,應(yīng)用PPP模式不是把所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給投資人,而是要考慮效率,因?yàn)閷?duì)其沒有管控能力的風(fēng)險(xiǎn),投資人會(huì)索要更高的價(jià)格;對(duì)投資人而言,不能把承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)作為獲得更多回報(bào)的機(jī)會(huì),要考慮自身承受力。要堅(jiān)持“誰最能控制風(fēng)險(xiǎn),誰最能得到收益,誰的管控成本最低,誰就承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)也可以共同分擔(dān)”等原則, 明確政府和投資人各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),既充分保障投資人的合法權(quán)益,增強(qiáng)投資者的長期信心,也要提高效率,保障政府和社會(huì)公眾的利益。實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的合理匹配。

  對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),財(cái)政部走出了令人可喜的一步。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))中明確:“注重體制機(jī)制創(chuàng)新,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,按照‘風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)’的原則,合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān),政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。”


  十、監(jiān)管依據(jù)和立法原則?


  監(jiān)管

  PPP模式中,投資人追求的主要是經(jīng)濟(jì)利益,政府追求的是公共服務(wù)。在政府監(jiān)管不到位的情況下,投資人出于節(jié)省成本的考慮,很可能會(huì)影響服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量。因此監(jiān)管必不可少。

  當(dāng)前PPP項(xiàng)目監(jiān)管的主要依據(jù),是原建設(shè)部2005年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》和2004年的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,其中雖提出從市場(chǎng)準(zhǔn)入、完善特許經(jīng)營制度、運(yùn)行安全、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格與收費(fèi)、成本等方面進(jìn)行監(jiān)管,但由于先天不足,沒有實(shí)施細(xì)則,實(shí)踐中可操作性不強(qiáng),基本形同虛設(shè)。

  如以上《辦法》提出,對(duì)獲得特許經(jīng)營權(quán)的投資人,應(yīng)至少兩年進(jìn)行一次經(jīng)營情況的中期評(píng)估。而在PPP實(shí)踐中,基本上無評(píng)估,或在五六年之后,有一個(gè)簡單的評(píng)估。而地方性法規(guī)對(duì)監(jiān)管也只做出概括性或籠統(tǒng)性的規(guī)定,并未涉及監(jiān)管過程中責(zé)任的分擔(dān)及相應(yīng)法律后果的承擔(dān),這讓在現(xiàn)實(shí)中真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管成為空中樓閣。

  誰是PPP項(xiàng)目的監(jiān)管部門,是否需要一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?實(shí)際上,實(shí)踐中經(jīng)常碰到的問題是,要么沒有部門進(jìn)行監(jiān)管,要么所有部門都參與進(jìn)行監(jiān)管,比較混亂,實(shí)際上最后沒有任何部門來負(fù)責(zé)。監(jiān)管應(yīng)是PPP立法中的重要內(nèi)容之一。

  立法

  在2013年11月2日中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中,提到特許經(jīng)營且與PPP相關(guān)的說法,共有3處:

 。1)準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。國有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入,在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)。國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè),實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革,根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭性業(yè)務(wù),推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。

 。2)支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。非公有制經(jīng)濟(jì)在支撐增長、促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收等方面具有重要作用。堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等,廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定,消除各種隱性壁壘,制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。

 。3)推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制,允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營,研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格審批程序,對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn),可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

  按照《中央有關(guān)部門貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)(決定)重要舉措分工方案》,財(cái)政部是落實(shí)“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”改革舉措的第一責(zé)任人。據(jù)此,財(cái)政部提出PPP模式,并開展了一系列工作,如設(shè)立政府和社會(huì)資本合作(ppp)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,編制PPP操作指南、合同指南等。

  而發(fā)改委作為《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》的責(zé)任單位,提出特許權(quán)的概念,也是有淵源的。前面說過,最早提出“特許權(quán)”概念的法律規(guī)范性文件的,是原國家計(jì)委與原電力部、交通部在1995年8月21日發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》。同時(shí),原建設(shè)部在推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革時(shí),也使用特許經(jīng)營權(quán)的概念。因此,從PPP項(xiàng)目的實(shí)踐看,授予特許權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)早期已在很大程度上,成為PPP的代名詞。

  但自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》通過以后,發(fā)改委已不能再依照從1995年開始的項(xiàng)目實(shí)踐思維模式考慮立法問題了。必須清楚,這個(gè)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》應(yīng)包括上述規(guī)定的三種情況,而不應(yīng)只是其中一種——如僅限于第二點(diǎn),制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的具體辦法。該法應(yīng)是一個(gè)綜合性的法律,不僅包括非公有制企業(yè),還應(yīng)包括國有企業(yè)等。

  必須清晰發(fā)改委和財(cái)政部的立法界限,否則容易造成類似《招投標(biāo)法》和《政府采購法》持續(xù)長達(dá)12年之久的分歧。

   如前所述,各個(gè)政府部門給出的PPP定義沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。從實(shí)踐角度,嚴(yán)格區(qū)別特許經(jīng)營和PPP,反而不利于PPP的擴(kuò)大發(fā)展。因此,本人支持發(fā)改委和財(cái)政部要統(tǒng)一立法的觀點(diǎn),無論是PPP法,還是特許經(jīng)營法,應(yīng)當(dāng)是同一個(gè)法律。這樣既承繼歷史沿革,又有創(chuàng)新發(fā)展,對(duì)促進(jìn)中國PPP的良性和蓬勃發(fā)展有好處。


(聲明:本站所使用圖片及文章如無注明本站原創(chuàng)均為網(wǎng)上轉(zhuǎn)載而來,本站刊載內(nèi)容以共享和研究為目的,如對(duì)刊載內(nèi)容有異議,請(qǐng)聯(lián)系本站站長。本站文章標(biāo)有原創(chuàng)文章字樣或者署名本站律師姓名者,轉(zhuǎn)載時(shí)請(qǐng)務(wù)必注明出處和作者,否則將追究其法律責(zé)任。)
上一篇:中國企業(yè)家需要注意的刑事風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)
下一篇:最高人民法院關(guān)于執(zhí)行案件立案、結(jié)案若干問題的意見
在線咨詢

姓 名 * 電 話
類 別 郵 箱
內(nèi) 容 *

聯(lián)系我們
電話:13930139603 13651281807
QQ號(hào):373036737
郵箱:373036737@qq.com
 
點(diǎn)擊排行      
· 政府采購招投標(biāo)業(yè)務(wù)中樣品評(píng)審流程...
· 律師為政府在BOT項(xiàng)目中提供的服...
· 國家發(fā)改委價(jià)格司有關(guān)負(fù)責(zé)人就約談...
· 成功的必備因素之一——性欲轉(zhuǎn)換的...
· PPP項(xiàng)目實(shí)踐的十大法律問題
· 不要為無效社交浪費(fèi)時(shí)間! 你自己...
· 中國傳統(tǒng)八雅,你知道幾個(gè)?
· 詢價(jià)采購的注意事項(xiàng)
· 成為智者必讀的100句經(jīng)典語錄
· 成功前,你必須克服的19個(gè)困難
· 企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司管理辦法
· 律師函的格式與要點(diǎn)
· 學(xué)校法律顧問合同書
· 處置突發(fā)事件可實(shí)施無線電管制
· 律師在法制宣傳教育中的作用及方式...
· 河北省停車場(chǎng)管理暫行辦法
· 河北省社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法
· 政府采購實(shí)施條例應(yīng)解決十大問題
· 招商引資中法律問題及風(fēng)險(xiǎn)防范
· 律師代理行政聽證操作指引(200...
· 車輛通行收費(fèi)引發(fā)行政官司政府部門...
· 政府制定價(jià)格聽證辦法
律師團(tuán)隊(duì)     更多>>
法律顧問網(wǎng).涉外

法律顧問網(wǎng).涉外
13930139603
趙麗娜律師

趙麗娜律師
13930139603
趙光律師15605513311--法律顧問網(wǎng).涉外特邀環(huán)資能法律專家、碳交易師

趙光律師15605513311--法律顧問網(wǎng).涉外特邀環(huán)資能法律專家、碳交易師
法律專家:楊學(xué)臣18686843658

法律專家:楊學(xué)臣18686843658
湖南長沙單曉嵐律師

湖南長沙單曉嵐律師
13975888466
醫(yī)學(xué)專家頡彥華博士

醫(yī)學(xué)專家頡彥華博士
精英律師團(tuán)隊(duì)






法律網(wǎng)站 政府網(wǎng)站 合作網(wǎng)站 友情鏈接  
關(guān)于我們 | 聯(lián)系我們 | 法律聲明 | 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
Copyright 2010-2011 coinwram.com 版權(quán)所有 法律顧問網(wǎng) - 中國第一法律門戶網(wǎng)站 未經(jīng)授權(quán)請(qǐng)勿轉(zhuǎn)載
電話:13930139603 13651281807 QQ:373036737 郵箱:373036737@qq.com
冀ICP備08100415號(hào)-2
點(diǎn)擊這里和QQ聊天 法律咨詢
點(diǎn)擊這里和QQ聊天 網(wǎng)站客服
留言咨詢
聯(lián)系我們
律師熱線:
13930139603
13651281807
律師助理:
13932197810