美國(guó)最高法院：起訴外國(guó)政府 不可以通過(guò)大使館向外交部長(zhǎng)送達(dá)

原創(chuàng)： 潘輝文 
案例索引：REPUBLIC OF SUDAN v. HARRISON ET AL

引言

3月26日，美國(guó)最高法院在REPUBLIC OF SUDAN v. HARRISON ET AL一案中，以8比1的多數(shù)意見撤銷第二巡回上訴法院的判決，認(rèn)定地區(qū)法院書記員通過(guò)蘇丹政府在華盛頓的大使館向蘇丹政府外交部長(zhǎng)送達(dá)法院的傳票和起訴狀并不符合《外國(guó)主權(quán)豁免法》的規(guī)定，據(jù)此撤銷一審判決并發(fā)回重審。

案情簡(jiǎn)介

2000年美國(guó)軍艦科爾號(hào)在也門亞丁港被基地組織襲擊發(fā)生爆炸，導(dǎo)致部分船員受傷。2010年受傷船員在美國(guó)哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院依照美國(guó)《外國(guó)主權(quán)豁免法》（以下簡(jiǎn)稱《豁免法》）提起訴訟，指控蘇丹政府為基地組織提供協(xié)助，應(yīng)當(dāng)對(duì)該襲擊負(fù)責(zé)。由于美國(guó)與蘇丹之間不適用《豁免法》所規(guī)定的協(xié)議送達(dá)和條約送達(dá)，依照原告的請(qǐng)求，法院書記員直接通過(guò)在華盛頓的蘇丹大使館，以掛號(hào)信向蘇丹外交部長(zhǎng)郵寄送達(dá)案件的傳票和起訴狀并收到回執(zhí)。蘇丹政府并未在法院指定的期限內(nèi)進(jìn)行答辯。地區(qū)法院于2012年作出缺席判決，認(rèn)定蘇丹政府應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任并認(rèn)定此種送達(dá)方式有效。隨后,書記員以同樣的送達(dá)方式，將缺席判決書送達(dá)給蘇丹外交部長(zhǎng)。雖然未收到回執(zhí)，但是原告提交了判決已經(jīng)送達(dá)的證明。
 
原告隨后在紐約南區(qū)法院登記并申請(qǐng)執(zhí)行該判決，2013年底和2014年初，南區(qū)法院作出三份移交財(cái)產(chǎn)令（turnover order），要求特定銀行向原告移交蘇丹政府的資產(chǎn)。在最后一份移交財(cái)產(chǎn)令作出后，蘇丹政府向法院提交了出庭通知并在同日對(duì)移交財(cái)產(chǎn)令提出上訴。
 
美國(guó)第二巡回上訴法院確認(rèn)了三份移交財(cái)產(chǎn)令，認(rèn)為依照《外國(guó)主權(quán)豁免法》該案的送達(dá)程序是恰當(dāng)?shù)摹?BR> 
2015年，蘇丹政府向第二巡回法院申請(qǐng)重審本案。美國(guó)政府也提交了一份法庭之友意見支持該申請(qǐng)。但是第二巡回上訴法院拒絕了蘇丹政府的重審申請(qǐng)。
 
2017年3月，蘇丹政府向美國(guó)最高法院申請(qǐng)調(diào)卷審理本案并得到準(zhǔn)許。這便是本案的爭(zhēng)議由來(lái)和程序經(jīng)過(guò)。在分析最高法院的意見之前，先回顧一下美國(guó)第二巡回上訴法院的判決要點(diǎn)。

二、上訴法院意見

《豁免法》關(guān)于向外國(guó)政府送達(dá)的第1608(a)(3)條規(guī)定如下： ʺService in the courts ofthe United States and of the States shall be made upon a foreign state or political subdivision of a foreign state . . . by sending a copy of the summons and complaint and a notice of suit . . . to be addressed and dispatched by the clerk of the court to the head of the ministry of foreign affairs of the foreign state concerned.ʺ

第二巡回上訴法院的意見：

1、字面解釋

該條的字面直白意思并未明確文件的具體送達(dá)地址，僅僅規(guī)定文件應(yīng)當(dāng)送達(dá)給外交部長(zhǎng)。也未明確規(guī)定文件應(yīng)當(dāng)郵寄至外國(guó)的特定地址。通過(guò)在華盛頓的蘇丹大使館，向其外交部長(zhǎng)郵寄送達(dá)與該條的規(guī)定是相符的。同樣地，該條也并未明確應(yīng)當(dāng)向在外國(guó)的外交部長(zhǎng)郵寄送達(dá)。如果立法的本意是如此的話，會(huì)作出相應(yīng)的規(guī)定，但是并沒有。
 
美國(guó)政府認(rèn)為《豁免法》的送達(dá)條款應(yīng)嚴(yán)格遵守，該法并未授權(quán)在外交部以外的其他地方向外交部長(zhǎng)郵寄送達(dá)法院文件。美國(guó)政府認(rèn)為，對(duì)該法最自然的理解應(yīng)當(dāng)是，郵件應(yīng)郵寄送達(dá)至外交部長(zhǎng)的經(jīng)常工作地，即所在國(guó)的外交部。但是法院并不認(rèn)同這一意見，認(rèn)為此種解釋加入了條款表面并不存在的因素。本案中，傳票和訴狀是通過(guò)蘇丹大使館送達(dá)給蘇丹外交部。大使館接收了文件，簽字并將回執(zhí)寄回法院書記員。大使館本可以拒絕該郵件，但還是接收了文件并確認(rèn)收到。因此，文件并非送達(dá)給作為蘇丹代理人的大使館，而是郵寄給外交部。
 
美國(guó)政府還認(rèn)為，立法的本意并不允許通過(guò)任何可被類比視為外國(guó)官員或代理人的實(shí)體進(jìn)行送達(dá)。此種意見的前提是大使館是外國(guó)政府的代理。但是法院并不同意這一意見。法院認(rèn)為向大使館的送達(dá)程序與通過(guò)大使館向一國(guó)的外交部郵寄送達(dá)文件之間存在顯著區(qū)別。立法歷史并未明確國(guó)會(huì)是否有意準(zhǔn)許通過(guò)大使館向一國(guó)外交部長(zhǎng)的郵寄送達(dá)。因?yàn)檫@涉及到與維也納外交關(guān)系公約第22條之間的關(guān)系。多個(gè)地區(qū)法院持類似意見。雖然蘇丹政府對(duì)此提出異議，但是并未援引任何的地區(qū)法院或其他法院案例，證明通過(guò)大使館向外交部長(zhǎng)郵寄送達(dá)不符合《豁免法》的規(guī)定。
 
2、《維也納外交關(guān)系公約》

蘇丹和美國(guó)政府認(rèn)為，法院的決定將置美國(guó)政府于違反《維也納外交關(guān)系公約》的境地。但是法院并不同意此種意見。

《豁免法》是美國(guó)法院取得對(duì)外國(guó)政府管轄權(quán)的唯一依據(jù)�！痘砻夥ā返牧⒎�歷史清楚表明，該法并無(wú)意影響維也納公約和習(xí)慣國(guó)際法下的外交或領(lǐng)事代表的豁免權(quán)。法院意見并不會(huì)與維也納公約發(fā)生沖突。維也納公約禁止向大使館或作為外國(guó)政府代理人的外交官的送達(dá)，否則構(gòu)成對(duì)外交特權(quán)與豁免的違反。但是本案的情況并非如此。相反，送達(dá)是通過(guò)外交使團(tuán)向外交部長(zhǎng)送達(dá)，而非向外交使團(tuán)本身或大使送達(dá)。

美國(guó)政府長(zhǎng)久以來(lái)的立場(chǎng)是拒絕通過(guò)其在全世界各地的大使館接受送達(dá)。法院認(rèn)為其決定并不會(huì)影響美國(guó)政府（或其他國(guó)家）執(zhí)行該立場(chǎng)下的政策。美國(guó)政府仍可繼續(xù)指示其大使館遵循該政策，其他國(guó)家亦然。本案中，蘇丹政府并未遵循這一作法。其本可以輕易拒絕，但是并未拒絕文件的送達(dá)，反而接受。這些行為構(gòu)成了維也納公約第22條項(xiàng)下的“同意”，地區(qū)法院的送達(dá)符合《豁免法》的要求。
 
二、最高法院意見

最高法院同意蘇丹政府的意見，認(rèn)為：對(duì)《豁免法》關(guān)于向外國(guó)政府送達(dá)的第1608(a)(3)條最自然的解讀是，郵件應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)給在外國(guó)的外交部長(zhǎng)辦公室。理由如下：

1、收件人的名字和地址注明在信件或包裹的外面時(shí)，才可以認(rèn)定該信件或包裹是送達(dá)給該收件人。依照韋氏詞典的解釋，“地址”的含義是“居住地或辦公所在地”。外國(guó)政府在美國(guó)的大使館既不是該國(guó)外交部長(zhǎng)的居住地，也不是其通常的辦公所在地。

2、《豁免法》第1608條的其他相關(guān)條款也支持此種解釋。《豁免法》第1608(b)(3)(B)條含有類似的措辭，但是同時(shí)規(guī)定只有在特別情況下才能直接向大使館送達(dá)。被申請(qǐng)人認(rèn)為1608(a)(3)條應(yīng)包含同樣的標(biāo)準(zhǔn)違背了公認(rèn)的法律解釋原則。《豁免法》第1608(b)(2)條允許向代理人送達(dá)，明確了可接受送達(dá)的受送達(dá)人的代理人。如果1608(a)(3)條允許直接向在美國(guó)的外國(guó)大使館送達(dá)，國(guó)會(huì)在制定該法時(shí)就應(yīng)當(dāng)會(huì)在該條包含相應(yīng)的條款。另外，第1608(c)條規(guī)定，僅在存有強(qiáng)有力依據(jù)認(rèn)定送達(dá)文件將很快到達(dá)外國(guó)官員手上、該官員知曉其該做什么時(shí)，依照所有方法所進(jìn)行的送達(dá)才視為完成。依照1608(a)(3)條所進(jìn)行的送達(dá)，在收件人簽收郵件之時(shí)視為送達(dá)完成。將1608(a)(3)條解釋為要求送達(dá)給外交部長(zhǎng)的辦公室而非外國(guó)政府大使館的收發(fā)室雇員，可以更好地統(tǒng)一規(guī)則，確定送達(dá)何時(shí)完成。

3、這一解釋也避免了《豁免法》與《聯(lián)邦民事訴訟程序法》和《維也納外交關(guān)系公約》之間的潛在沖突。如果認(rèn)定向外國(guó)政府在美國(guó)的大使館送達(dá)即屬有效，導(dǎo)致的結(jié)果是向外國(guó)政府的送達(dá)比向該外國(guó)國(guó)家的個(gè)人送達(dá)更為容易。此種解讀還可以避免潛在的國(guó)際影響，美國(guó)國(guó)務(wù)院認(rèn)為，公約所規(guī)定的“使領(lǐng)館不可侵犯”原則排除了通過(guò)郵寄方式向在美國(guó)的外國(guó)大使館送達(dá)。

4、被申請(qǐng)人的其他理由也不成立。被申請(qǐng)人認(rèn)為1608(a)(3)條的規(guī)定要求應(yīng)“送達(dá)至與外交部長(zhǎng)可能有直線通訊聯(lián)系的地點(diǎn)”。但是法院認(rèn)為這一意見在實(shí)踐中難以界定，將導(dǎo)致不確定性，這不是律師所希望看到的。最后，申請(qǐng)人認(rèn)為僅僅依據(jù)申請(qǐng)人的高度技術(shù)性和遲延提出的意見就推翻巡回法院的判決明顯不公。但是法院認(rèn)為，在此種具有外交敏感性的案件中，應(yīng)當(dāng)按照法律的要求嚴(yán)格遵守規(guī)定，即便公平原則指向的結(jié)果是相反的。