吳敬璉：中國經(jīng)濟(jì)改革三十年歷程的制度思考

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 吳敬璉

從1978年至今，中國的改革開放已經(jīng)走過30個年頭。改革開放所要達(dá)到的目標(biāo)，按照中共十七大的概括乃是“從高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉(zhuǎn)折”�，F(xiàn)在，這個歷史轉(zhuǎn)折還沒有完全實現(xiàn)。為了完滿地實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)折，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)30年的經(jīng)驗教訓(xùn)，讓歷史照亮我們未來的道路。

一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通常是由兩個“車輪”驅(qū)動的:一個是技術(shù)，另一個是制度。對于中國這樣一個經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平處于落后地位的發(fā)展中國家而言，新的、效率更高的技術(shù)是在先進(jìn)國家廣泛存在并且可及的；但是，是否能夠廣泛運用這些新技術(shù)，卻取決于是否擁有與這些技術(shù)相適應(yīng)的制度體系。所以，在技術(shù)和制度這兩個推動歷史前進(jìn)的車輪中，制度顯然較之技術(shù)具有更加重要的意義。

災(zāi)難促進(jìn)了改革共識（1970年代后期）

1949年中華人民共和國成立以后，共和國的領(lǐng)導(dǎo)人按照“三年準(zhǔn)備、十年建設(shè)”新民主主義社會，然后逐步向社會主義過渡的設(shè)想進(jìn)行，曾經(jīng)在1950年代初期恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的工作中取得巨大的成功。但是，在1952年土地改革實現(xiàn)和朝鮮停戰(zhàn)以后，毛澤東批判了劉少奇等中共領(lǐng)導(dǎo)人組織執(zhí)行的新民主主義綱領(lǐng)，并在1953年正式確立“使生產(chǎn)資料的社會主義所有制成為我們國家和社會的唯一的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”為目標(biāo)的“過渡時期總路線”。1955年掀起“社會主義高潮”，迅速實現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的“社會主義改造”。這樣，中國效仿蘇聯(lián)的榜樣，廢除了市場制度，全面建立了蘇聯(lián)式的集中計劃經(jīng)濟(jì)（命令經(jīng)濟(jì)）制度。

蘇式集中計劃經(jīng)濟(jì)制度剛一建立，其嚴(yán)重弊端就顯現(xiàn)出來。在新民主主義條件下還擁有比較大的經(jīng)營自主權(quán)的國有企業(yè)，這時完全變成上級行政管理機(jī)關(guān)的附屬物，人、財、物，供、產(chǎn)、銷全都由上級行政機(jī)關(guān)決定。這樣的“生產(chǎn)單位”失去了經(jīng)營自主權(quán)和生產(chǎn)積極性，生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量急劇下降，連國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人也嘖有煩言。面對黨內(nèi)外對蘇式計劃經(jīng)濟(jì)體制的批評，黨政領(lǐng)導(dǎo)決定在保持國有經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治地位和堅持命令經(jīng)濟(jì)的前提下，對這一體制作出某些調(diào)整，適度擴(kuò)大下級政府和國營企業(yè)權(quán)力和利益。這就是1956年中共八大決定進(jìn)行的“經(jīng)濟(jì)管理體制改革”。

對于集中計劃經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)當(dāng)向哪個方向進(jìn)行和進(jìn)行哪些調(diào)整，領(lǐng)導(dǎo)人的意見是有差別的。例如，作為當(dāng)時經(jīng)濟(jì)工作主要負(fù)責(zé)人的陳云提出，要在集中計劃經(jīng)濟(jì)體制中引入某些市場的因素，形成“三為主，三為輔”的經(jīng)濟(jì)格局，這就是在工商經(jīng)營方面，國家經(jīng)營和集體經(jīng)營是工商業(yè)的主體，但是附有一定數(shù)量的個體經(jīng)營作為對國家經(jīng)營和集體經(jīng)營的補(bǔ)充；在生產(chǎn)計劃方面，計劃生產(chǎn)是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，按照市場變化而在計劃許可范圍內(nèi)的自由生產(chǎn)是計劃生產(chǎn)的補(bǔ)充；在社會主義的統(tǒng)一市場里，國家市場是主體，附有一定范圍內(nèi)國家領(lǐng)導(dǎo)的自由市場作為國家市場的補(bǔ)充。

作為黨的最高領(lǐng)袖的毛澤東有更大的權(quán)威。他認(rèn)為，蘇式計劃經(jīng)濟(jì)的弊病并不在于用行政命令配置資源，而在于“權(quán)力過分集中于中央”，管得過多，統(tǒng)得過死，抑制了各級地方政府、生產(chǎn)單位和職工的積極性。這樣，毛澤東在“體制下放”和“人民公社化”的制度基礎(chǔ)上，發(fā)動了“超英趕美”的“大躍進(jìn)”運動。上述“經(jīng)濟(jì)管理體制改革”招致了1958－1960年期間各地區(qū)、各部門、各單位爭奪資源的大戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)秩序一片混亂，耗費大量資源所換得的也只是一堆邀功的虛夸數(shù)字和嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難和生命損失。

毛澤東沒有對“大躍進(jìn)”造成的災(zāi)難引咎自責(zé)，相反認(rèn)為“大躍進(jìn)”失敗的根本原因在于干部群眾的“共產(chǎn)主義覺悟不高”和劉少奇、鄧小平等黨政負(fù)責(zé)人在“大躍進(jìn)”失敗后背離了他所倡導(dǎo)的“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命路線”。于是，就在1966年發(fā)動了“向走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派奪權(quán)”和“對黨內(nèi)外資產(chǎn)階級全面專政”的“無產(chǎn)階級文化大革命”。 所謂“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命理論”同樣具有極“左”的性質(zhì)。毛澤東在“文化大革命”高潮中發(fā)表的“無產(chǎn)階級專政理論”竟然宣布“按勞分配、貨幣交換，這些跟舊社會沒有多少差別”，要和“黨內(nèi)走資派”一起加以消滅。在“文化大革命”中，以江青為首的“四人幫”瘋狂奪取國家權(quán)力，并利用手中的權(quán)力胡作非為，最終使整個中國社會瀕臨崩潰的邊沿。

在這種情況下，朝野上下一致認(rèn)為舊路線和舊體制再也不能繼續(xù)下去了，要求從變革中尋求救亡圖存的出路。國務(wù)院副總理李先念在1978年7－8月召開的國務(wù)院務(wù)虛會上所作的總結(jié)中指出，當(dāng)務(wù)之急，是既要大幅度地改變目前落后的生產(chǎn)力，也要多方面地改變生產(chǎn)關(guān)系，改變上層建筑，改變工農(nóng)業(yè)企業(yè)的管理方式和國家對工農(nóng)業(yè)企業(yè)的管理方式，改變?nèi)藗兊幕顒臃绞胶退枷敕绞�。這反映了朝野上下在經(jīng)歷十年“文化大革命”的巨大災(zāi)難以后尋求變革的共識。

“摸著石頭過河”和“雙軌制”的形成（1978－1983年）

啟動改革的第一個行動，是十一屆三中全會發(fā)動解除極“左”思想束縛的“思想解放運動”。在這以前，《人民日報》、《紅旗》雜志、《解放軍報》發(fā)表的兩報一刊社論《學(xué)習(xí)文件抓綱要》，提出了所謂“兩個凡是”的方針，即“凡是毛主席作出的決策，我們都堅決維護(hù)；凡是毛主席的指示，我們都始終不渝地遵循”�！皟蓚�凡是”意味著繼續(xù)執(zhí)行造成了巨大災(zāi)難的極“左”路線和相關(guān)制度。這與當(dāng)時全國上下普遍提出的終結(jié)極“左”路線、實現(xiàn)“撥亂反正”的訴求是完全對立的。于是，在鄧小平的指導(dǎo)下，以1978年5月11日《光明日報》發(fā)表《實踐是檢驗真理的惟一標(biāo)準(zhǔn)》的評論員文章為開端，在全國掀起了一場以“解放思想”為基本內(nèi)容的啟蒙運動，為改革開放奠定了思想基礎(chǔ)。

不過在當(dāng)時進(jìn)行全面改革的理論準(zhǔn)備不足的情況下，中國黨政領(lǐng)導(dǎo)采取的策略是在保持命令經(jīng)濟(jì)占主體地位的條件下，作出了一些變通性的制度安排，為民間創(chuàng)業(yè)活動開拓出一定的空間。

第一，在土地仍歸集體所有的條件下，以“包產(chǎn)到戶”的形式恢復(fù)農(nóng)民的家庭經(jīng)營。

在1955年的農(nóng)業(yè)合作化運動中，全國絕大多數(shù)農(nóng)民都在“批判右傾保守思想”的強(qiáng)制下加入了集體所有制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，個體農(nóng)民在土地改革運動中分得的土地也合并為不可分割的“集體財產(chǎn)”。除國家不包工資分配外，合作社已經(jīng)與國營企業(yè)沒有區(qū)別。1958年7月，毛澤東又號召把高級社合并組成“一大二公”的人民公社，土地、勞動力和其它生產(chǎn)資料都?xì)w“政社合一”的公社統(tǒng)一調(diào)配。

在實現(xiàn)“合作化”以后，農(nóng)民依然希望重建自己的家庭經(jīng)濟(jì)。于是，一有風(fēng)吹草動，他們就會在“實行生產(chǎn)責(zé)任制”的名義下提出“包產(chǎn)到戶”的要求。但是毛澤東把“包產(chǎn)到戶”和集體農(nóng)民擁有的小塊“自留地”、農(nóng)民出售家庭產(chǎn)品的“自由市場”以及個體工商業(yè)戶“自負(fù)盈虧”放在一起，合稱為“三自一包”的“資本主義復(fù)辟逆流”。每一次包產(chǎn)到戶的要求都受到嚴(yán)厲的批判和制止。

“文化大革命”結(jié)束后，許多地區(qū)的農(nóng)民再次提出實行包產(chǎn)到戶的要求。當(dāng)時出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制有“包工到組”、“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”三種主要形式�，F(xiàn)在通常稱為“包產(chǎn)到戶”的形式在當(dāng)時稱為“包干到戶”�！鞍�干到戶”為主要形式的“包產(chǎn)到戶”浪潮，首先在安徽興起。“包干到戶”的基本做法是:作為土地所有者的集體（一般由村委會代表）按人口或按勞動力將土地發(fā)包給農(nóng)戶經(jīng)營，農(nóng)戶按承包合同完成國家稅收、統(tǒng)購或合同定購任務(wù)，并向生產(chǎn)隊上繳一定數(shù)量留存用作公積金和公益金，余下的產(chǎn)品全部歸農(nóng)民所有和支配，從而取消了生產(chǎn)隊統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一分配，“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”。因此，“包干到戶”意味著農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式由集體經(jīng)營向家庭在承包來的土地上經(jīng)營的根本轉(zhuǎn)變。

除安徽外，四川、貴州、甘肅、內(nèi)蒙古和河南等地“包產(chǎn)到戶”也有了相當(dāng)規(guī)模的發(fā)展，并且對促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展起到了很好的作用。但是，上述地區(qū)的這種制度變革不被當(dāng)時實行“兩個凡是”方針的黨中央所認(rèn)可。直到1979年的中共十一屆四中全會還規(guī)定:“不要包產(chǎn)到戶”和“不許分田單干”。不過，隨著鄧小平掌握實際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和“兩個凡是”的錯誤方針的終結(jié)，1980年9月，在中共中央批轉(zhuǎn)的省市自治區(qū)黨委第一書記專題座談會紀(jì)要，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》中，提出“在那些邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后地區(qū)，長期‘吃返銷，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟(jì)’的生產(chǎn)隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶的，也可以包產(chǎn)到戶”。這一文件下發(fā)后，全國各種形式的承包責(zé)任制快速發(fā)展，其中發(fā)展最快的是“雙包”（“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”）。1982年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的第一個“1號文件”中明確指出: “包工、包產(chǎn)、包干，主要是體現(xiàn)勞動成果分配的不同方法。包干大多是‘包產(chǎn)提留’，取消了工分分配，辦法簡便，群眾歡迎�！边@就使以“包干”為主要形式的承包責(zé)任制度有了正式的政策依據(jù)，從而使這種自下而上的自發(fā)制度演變得到了自上而下的確認(rèn)。1983年初，實行以“包干到戶”為主要形式的“雙包”的生產(chǎn)隊占全國生產(chǎn)隊總數(shù)的98％。這意味著中國農(nóng)業(yè)在繼續(xù)保持土地公有制的條件下通過“承包”的方式使農(nóng)民的家庭農(nóng)場得以建立。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的推行極大促進(jìn)了中國農(nóng)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展，促使中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)生了巨大變化。1985年農(nóng)村總產(chǎn)值較之1978年增長了近3倍。1984年，中國糧食總產(chǎn)量達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的40731萬噸，比1978年增長33.6％；隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理，林、牧、副、漁以及農(nóng)村工商業(yè)產(chǎn)值均有所提升；農(nóng)民收入也有了大幅度增長，1984年農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到355元，比1980年增長85.5％。

第二，在保持公共財政與企業(yè)財務(wù)合一的前提下，實行“分灶吃飯”的承包制財政體制，使各級地方政府有了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。

“文化大革命”結(jié)束后，為了緩解1979年出現(xiàn)的巨額預(yù)算赤字，調(diào)動地方政府增收節(jié)支的積極性，從1980年起，中央政府將一部分資源配置權(quán)力和財政收支決策權(quán)力下放給各級地方政府，財政預(yù)算體制由中央統(tǒng)收統(tǒng)支制轉(zhuǎn)向包干制，即當(dāng)時被稱為“分灶吃飯”的財政體制。除北京、天津、上海三個直轄市仍實行接近于“統(tǒng)收統(tǒng)支”的辦法外，其余省及自治區(qū)都實行“分灶吃飯”，即按照預(yù)先規(guī)定的比例或數(shù)額，在中央預(yù)算與地方預(yù)算之間分配收入的財政管理體制。于是，省、地、縣等地區(qū)成為具有自己獨立經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)主體。中國經(jīng)濟(jì)也由一個單一的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘�含許多獨立子系統(tǒng)的“多部門系統(tǒng)”（Multi-Division System），甚至“多級法人制系統(tǒng)”（Holding System）。在這種體制下，地方政府在獲得了一定范圍的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力之后，有動力為本地區(qū)進(jìn)行市場創(chuàng)業(yè)活動的人士提供保護(hù)和支持，通過擴(kuò)大本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量來提高地方政府和官員個人的收益。這可以說是“分灶吃飯”改革的一項意外成果。

第三，在生產(chǎn)資料的流通和定價上實行 “雙軌制” ，即在物資的計劃調(diào)撥和行政定價的“計劃軌”之外開辟出物資買賣和協(xié)商定價的“市場軌”。

在集中計劃經(jīng)濟(jì)下，所有生產(chǎn)性物質(zhì)資源（生產(chǎn)資料）都由計劃機(jī)關(guān)通過行政指令在國有經(jīng)濟(jì)單位之間進(jìn)行分配，價格只是在這些單位之間進(jìn)行核算的工具，除占比重極小的集市貿(mào)易有少量“三類物資”流轉(zhuǎn)外，并不存在真正意義上的市場。改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體企業(yè)和其他非國有經(jīng)濟(jì)成分開始產(chǎn)生和逐漸壯大，它們的生產(chǎn)資料供應(yīng)沒有列入國家計劃，如果沒有市場交易，這些企業(yè)就難以生存，更談不到發(fā)展。

1979年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的若干規(guī)定》開始允許企業(yè)按照“議價”自銷超計劃產(chǎn)品。于是，物資流通和產(chǎn)品定價的“第二軌道”就完全合法化了。隨著國有企業(yè)計劃外生產(chǎn)和交換范圍的日益擴(kuò)大，1984年非國有企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)占到全國工業(yè)生產(chǎn)總值的31％，1985年1月國家物價局和國家物資局發(fā)出《關(guān)于放開工業(yè)生產(chǎn)資料超產(chǎn)自銷產(chǎn)品價格的通知》，允許企業(yè)按市場價出售和購買“計劃外”的產(chǎn)品，從此開始正式實行生產(chǎn)資料供應(yīng)和定價的“雙軌制”。它的具體的辦法是，對那些在1983年以前有權(quán)取得計劃內(nèi)調(diào)撥物資的國有企業(yè)，仍然根據(jù)1983年調(diào)撥數(shù)（即“83年基數(shù)”），按照調(diào)撥價供應(yīng)所需生產(chǎn)資料；超過“83年基數(shù)”的部分，則按照市場價格從市場購買。

第四，在國內(nèi)市場的“大氣候”尚未形成的情況下，構(gòu)建對外開放“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的“小氣候”來與國際市場對接。

在改革開放初期，要在短時期內(nèi)形成國內(nèi)市場并全面與國際市場對接是完全不可能的。于是，汲取其他國家建立出口加工區(qū)和自由港的經(jīng)驗，利用沿海地區(qū)毗鄰港澳臺和海外華僑、華人眾多的優(yōu)勢，通過營造地區(qū)性的“小氣候”作為對外開放的基地。1980年5月中國政府決定對廣東和福建兩省實行對外開放的“特殊政策”。1980年8月，批準(zhǔn)在深圳、珠海、汕頭、廈門試辦“以市場調(diào)節(jié)為主的區(qū)域性外向型經(jīng)濟(jì)形式”的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

這些變通性的制度安排，為有創(chuàng)業(yè)能力的人從事生產(chǎn)性活動提供了廣泛的可能性。

改革以前，中國經(jīng)濟(jì)按照列寧的經(jīng)濟(jì)模式，組成一個無所不包的“國家辛迪加”（State Syndicate），所有的經(jīng)濟(jì)資源都掌握在政府手中。在這種制度條件下，有才能的人士發(fā)揮其才能以獲取最大收益（包括財富、權(quán)力和聲望）的唯一途徑，是成為政府官僚體系（bureaucratic system）的一員；即使要在國營經(jīng)濟(jì)中施展才能，也要首先在上述官僚體系中獲取一定的地位，而很難直接地發(fā)揮生產(chǎn)性的作用。當(dāng)然，這并不意味著改革以前最有才能的人士都能夠進(jìn)入到對能力回報最高的政府部門，受政治因素和戶籍制度的影響，在計劃體制下，大量人才無法充分發(fā)揮其才能和獲得最大收益。

在“文化大革命”結(jié)束以后采取的以上變通性的制度安排，在政府繼續(xù)保持對經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力控制的條件下逐步擴(kuò)大了市場的作用。隨著政府允許私人創(chuàng)業(yè)和從事生產(chǎn)活動所得到報酬的改善，社會成員中一部分有能力的人士脫離了原有的職業(yè)，轉(zhuǎn)而成為從事創(chuàng)業(yè)活動的企業(yè)家。首先，在計劃體制下面臨的不確定性最大、報酬卻最低的農(nóng)民最具有積極性開展創(chuàng)業(yè)活動；其次，在城市人口中，那些有才能但由于階級成份不好或其他原因不能成為國有企業(yè)或事業(yè)單位職工的人群也有積極性從事私人經(jīng)營；最后，在企業(yè)家創(chuàng)新收益不斷提高的條件下，原有體制中的政府官員或國有企業(yè)員工由于家庭背景、工作經(jīng)歷、“人脈關(guān)系”等原因從事尋租活動的能力較低，因而收入水平低下的那些人也轉(zhuǎn)到生產(chǎn)性創(chuàng)新活動方面去。

這樣，就形成了一種“雙軌制”的制度環(huán)境。它由兩個部分組成:第一，作為計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的國有經(jīng)濟(jì)（存量部分）仍然按照命令經(jīng)濟(jì)的邏輯運轉(zhuǎn)；第二，新成長起來的民營經(jīng)濟(jì)成分雖然仍然在不同程度上依附或隸屬于基層政府，但其供產(chǎn)銷則大體上是由市場導(dǎo)向的。

這種“雙軌制”的制度環(huán)境所造成的經(jīng)濟(jì)和社會后果也是雙重的:一方面，它給民間創(chuàng)業(yè)活動一定的空間，使各種類型的民營企業(yè)迅速成長起來。1981年，中國民營企業(yè)的數(shù)量僅僅為183萬戶，到1985年已經(jīng)增長到1171萬戶，年均增長速度超過159%。同時，在對外開放政策的推動下，中國的對外貿(mào)易總額和外國直接投資快速增長。另一方面，它造成了廣泛的尋租（rent-seeking）環(huán)境，埋下了腐敗的蔓延的禍根。如果不能及時地通過進(jìn)一步的市場化改革消除這一禍根，就有可能釀成嚴(yán)重的社會政治問題。