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| 新民訴法審監(jiān)程序司法解釋出臺 核心理念：建再審之訴 |
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出處：法律顧問網(wǎng)·涉外www.coinwram.com
時間：2008/12/8 18:33:00 |
再審案件上提一級管轄 案多人少省級高院亟待擴編
“新民訴法再審程序的實施，帶給人民法院工作的影響絕不亞于死刑核準制度的改革”。最高人民法院副院長江必新日前接受本報記者采訪時透露。然而，相比較為統(tǒng)一行使死刑核準權(quán)所做過的全面準備而言，人民法院為實施新民訴法再審程序所做的準備工作并不充分。
在民訴法修正案關(guān)于上提一級管轄權(quán)制度設定后，原本由各基層法院和中級法院承擔的申請再審案件等辦案任務，大多轉(zhuǎn)由高級以上人民法院承擔。從目前所掌握的情形來看，高級以上人民法院面臨著相當繁重的再審辦案壓力，增加必要的機構(gòu)與人員勢在必行。
以部分高級法院受理的申請再審案件數(shù)量為例，2008年1至8月，福建高院同比增長近10倍，北京高院同比增長4.4倍，廣東高院同比增長4.12倍，江蘇高院同比增長4.44倍；還有一些省市檢察機關(guān)抗訴案件的數(shù)量也呈增長態(tài)勢，上海高院再審案件中的80%便來源于檢察機關(guān)的抗訴。
伴隨民訴法修正案實施帶來的申請再審案件等辦案壓力，各地高級法院在立案機構(gòu)、審監(jiān)機構(gòu)的人員配備上，普遍出現(xiàn)了案多人少的矛盾。各高級法院均積極應對，采取各種有效措施迎接挑戰(zhàn)，力爭及時審結(jié)申請再審等類案件，防止造成新的案件積壓現(xiàn)象的發(fā)生，避免由此損害到當事人申請再審的權(quán)利。
江必新副院長透露，民訴法修正案實施后，各高級法院除向各地省編辦申請增加必要編制外，多數(shù)法院還分別從本院其他相關(guān)審判部門抽調(diào)部分人員、從各中級法院借調(diào)部分人員等來擴充原有立案庭或?qū)彵O(jiān)庭的人員規(guī)模，增加再審辦案力量。部分高級法院則積極向省組織部、省編委申請增設立案、審監(jiān)機構(gòu)。如北京與上海高院分別增設申訴復查庭；黑龍江與安徽高院分別增設立案二庭；遼寧高院增設立案三庭；湖北高院增設立案二庭和審監(jiān)三庭；吉林高院則增設了立案二庭、再審立案一庭、再審立案二庭以及審監(jiān)二庭等。
與此同時，各地高院根據(jù)申請再審案件立案受理、事由審查、再審審理三階段的法律特征，結(jié)合本地實際情況，還積極調(diào)整申請再審案件審查及再審案件審理的職能分工模式，以進一步合理配置司法資源，加大申請再審等類案件的審結(jié)力度。根據(jù)初步了解的情況，目前主要有六種模式：一是立案庭受理并審查、審監(jiān)庭審理模式；二是專設機構(gòu)審查模式；三是立案庭登記、各民庭審查、審監(jiān)庭審理模式；四是立案庭登記、各民庭審查并審理、審監(jiān)庭職權(quán)再審模式；五是立案庭登記并審查、各民庭與審監(jiān)庭共同審理模式；六是立案庭、各民庭、審監(jiān)庭均參與審查的模式。
新民訴法再審程序?qū)嵤┖�，最高法院實際也面臨著申請再審案件、抗訴案件等大量增加的情況，而且可以預見，隨著今年各地高級法院再審案件審查期限的結(jié)束以及審查及審理結(jié)果的相繼作出，明年最高法院將全面迎來新民訴法再審程序?qū)嵤⿴淼霓k案壓力考驗，形勢必將十分嚴峻，任務必將十分艱巨。江必新副院長表示，如何更加合理地劃分再審職能分工、增設必要的機構(gòu)、增加必要的人員，最高法院均需要積極地努力、審慎地應對。
新民訴法審監(jiān)程序司法解釋出臺 核心理念：建再審之訴
申訴難問題一直是社會普遍關(guān)注的話題，也是近些年來始終困擾人民法院的工作難題。隨著中央司法體制與工作機制改革浪潮的推進，全國人大適時通過了關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定。日前，最高人民法院根據(jù)該修正案研究制定了關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》審判監(jiān)督程序若干問題的解釋，并自2008年12月1日起施行。
據(jù)了解，十屆全國人大五次會議期間，包括時任湖南省高級人民法院院長江必新在內(nèi)的30名全國人大代表曾提出《關(guān)于修改民事訴訟法以解決“執(zhí)行難”“申訴難”的議案》，并提出了民事訴訟法修正案草案的建議稿。全國人大常委會法制工作委員會以該議案為基礎(chǔ)，吸收其他代表有關(guān)議案的意見，并考慮專家建議，會同全國人大內(nèi)務司法委員會和最高人民法院、最高人民檢察院多次研究修改并最終通過了上述民事訴訟法修正案。2007年底，江必新同志回任最高人民法院副院長，分管負責全國法院審判監(jiān)督工作。
為此，本報記者專門采訪了最高人民法院副院長江必新。
2002年即開始起草
記者：您作為民訴法修正案的提案人以及有關(guān)審判監(jiān)督程序司法解釋出臺的見證人，能否給我們介紹一下修正案通過以及司法解釋制定的基本背景？
江必新：全國人大對民訴法審判監(jiān)督程序進行修訂以及最高法院就審判監(jiān)督程序作出司法解釋，其最為主要的考慮當然是為了破解申訴這個難題。
長期以來，不斷增多的申訴始終困擾著人民法院，社會各界也強烈呼吁有效解決申訴難問題，人們普遍期待著建立公開、高效、平等的再審程序，最大限度地保護當事人的申訴權(quán)利。黨中央審時度勢，在十六大報告中即明確提出了司法體制與工作機制改革的目標要求，2004年底由中央確定的司法體制與工作機制改革事項中，進一步將民事審判監(jiān)督程序改革列為重要任務之一。因該項改革需要以民訴法的修訂為前提，按照中央依法推進司法改革的原則要求，全國人大及時作出了關(guān)于修改民訴法的決定。顯然，民訴法修正案的背景之一就是要以審判監(jiān)督制度改革為依托努力化解申訴難。當然，民訴法修正案的另一重要內(nèi)容便是對執(zhí)行程序進行修訂，其同樣是為了推進執(zhí)行制度改革以盡可能地緩解執(zhí)行難的問題。
在民訴法修正案公布之前，最高法院即開展了審判監(jiān)督制度改革的調(diào)研，并曾選擇廣東、江蘇等部分高級法院進行相關(guān)試點，而且從2002年開始即著手研究制定有關(guān)審判監(jiān)督程序方面的司法解釋草案。后由于全國人大啟動民訴法的修訂工作，相關(guān)司法解釋的起草隨之停滯，但司法解釋草案的不少內(nèi)容已為民訴法修正案所吸收。
近日，最高法院在民訴法修正案的基礎(chǔ)上，進一步制定下發(fā)有關(guān)審判監(jiān)督程序的司法解釋，這既是貫徹落實民訴法修正案精神、細化保護當事人申請再審權(quán)利的需要，也是總結(jié)各地審判監(jiān)督經(jīng)驗并規(guī)范再審案件審查與審理程序的需要。及時制定下發(fā)該項司法解釋，能夠為當事人申請再審提供更具操作性的規(guī)范，從而更好地保障當事人申請再審權(quán)利的行使，進一步有效地解決申訴難問題。
辯證看待申訴難
記者：人們一直在談論申訴難問題，而有些人卻不能認同申訴難的存在，您對此有何看法？
江必新：我認為，對這一問題應當全面地看、辯證地看：一方面，申訴難問題在一些法院確實存在，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是由于過去法律對申訴立案及作出審查結(jié)論的時間未做明確規(guī)定，一些當事人的申訴難以獲得及時的立案審查或長時間沒有審查結(jié)論；
二是由于過去法律允許當事人既可向原審法院申訴，也可向上一級法院申訴，而上級法院由于案多人少的壓力卻又通常要求一項申訴原則上應經(jīng)原審法院優(yōu)先處理，故當原審法院因不愿自行糾錯而將申訴拒之門外時，申訴人不得不在上下級法院之間來回奔波；
三是申訴復查程序不很透明，當事人在申訴程序中參與度不夠，復查結(jié)果的公信度不強；
四是有的法院領(lǐng)導認為將大量人力物力花在申訴再審上得不償失(因為復查100件，也只有幾件依法應當改判)，不如將這些人力物力用在一審、二審上，否則，案多人少，造成大量一二審案件堆積，將形成更多的質(zhì)量效率問題，因而沒有為申訴再審工作配備足夠的人力物力；
五是有的法院工作人員對既判力的認識存在偏頗，或擔心糾錯后善后工作難做，造成有的確有錯誤的案件糾正不及時。
但另一方面，也確有一些當事人濫用申訴權(quán)：有的借申訴拖延執(zhí)行或逃避生效裁判所確定的義務；有的借申訴掩蓋過錯或推卸可能被追究的責任；有的借申訴上訪讓政府解決與訴訟完全無關(guān)的困難；有的借申訴謀取非法利益；有的借申訴進入訴訟“快車道”，搞訴訟“加塞兒”；等等。
大量濫用申訴權(quán)的存在，不僅擾亂了正常的訴訟秩序和申訴秩序，浪費了訴訟資源，而且使一些真正有冤屈的當事人得不到及時有效救濟。尤其應當提及的是，一項法院生效裁判可以被多次、反復而又幾乎不受限制的申請再審，甚至因多渠道的過問而被反復地改判，這也引起了社會各界對司法權(quán)威的普遍擔憂，人們由此對司法的終局性產(chǎn)生懷疑，司法作為解決紛爭的應有社會價值似乎面臨著越來越嚴峻的挑戰(zhàn)！
建立再審之訴
記者：民訴法修正案及有關(guān)審判監(jiān)督程序的司法解釋是怎樣化解申訴難題的？為此又作了哪些具體的規(guī)定？
江必新：一個最為核心的改革理念便是建立再審之訴。所謂再審之訴，簡單來說，就是將憲法所規(guī)定的申訴權(quán)利，將當事人對生效裁判的申訴權(quán)利，提升為一種訴訟權(quán)利。由此，通常所謂的申訴權(quán)，在民訴法修正案中被進一步明確為申請再審的訴權(quán)。猶如一審起訴權(quán)和二審上訴權(quán)一樣，只要申請再審符合法定條件，人民法院即應當在5日內(nèi)受理，以此解決以往申訴立案難問題。
不僅如此，既然申請再審被視為一種特定的針對生效裁判而發(fā)起的訴訟，那么對于該項特定之訴即應以正當?shù)某绦騺硖幚�。為此，民訴法修正案及有關(guān)審判監(jiān)督程序的司法解釋，進一步明確原則上由作出生效裁判的上一級法院受理再審申請，以此避免上下級法院互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生；明確了再審申請書的制作要求，再審申請書由此成為法定訴訟文書之一；規(guī)定將一方當事人的再審申請及時通知對方被申請人，不僅平等保護了對方當事人應有的抗辯權(quán)利，而且增加了申請再審案件審查處理的透明度；明確了申請再審案件的審查期限(原則上為三個月)，以此確保申請再審案件獲得快速審結(jié)；明確了以裁定方式結(jié)案的要求，去掉了以往采用通知方式單方駁回申請人請求的做法，使得申請再審的訴訟特性更加鮮明。
總之，民訴法修正案的頒行以及人民法院近年來的努力，使以往申訴人的諸多抱怨正在獲得逐步的緩解。
不鼓勵反復申訴
記者：民訴法修正案以及配套司法解釋起草過程中存在哪些主要的爭議，其難點何在，您能否簡要加以介紹？
江必新：民訴法修正案以及配套司法解釋起草過程中遇到的問題很多，也確實存在著一些難點以及各方面意見分歧較大的問題。
在2007年民訴法修正時，爭議較大的問題是“申請再審管轄的上提一級”，也就是當事人不服發(fā)生法律效力的判決、裁定，是完全向上一級人民法院申請再審還是由原審法院分流一部分以減少“高層壅堵”現(xiàn)象，一種意見(包括我們所提提案)認為，將申請再審管轄完全上提一級固然有利于解決“自己的刀削不了自己的把”的問題，但在高級法院和最高法院沒有大幅度增加編制和機構(gòu)的情況下，必然形成“高層壅堵”和矛盾聚集高端的問題。故可以考慮，對未經(jīng)原審人民法院審判委員會討論決定的案件，當事人應向原審人民法院申請再審。
修正案沒有采納該建議，我理解，其隱含的意義是：即使大幅度增加編制和機構(gòu)，也要解決“申訴難”問題。在起草和討論有關(guān)審判監(jiān)督程序配套司法解釋過程中，主要的爭議問題是上一級人民法院審查裁定駁回的申請再審案件，當事人能否以同樣的再審事由再次提出再審申請。從反饋意見來看，不少人認為，一審中存在的錯誤在二審中一般能夠得到糾正，申請再審上提一級以后，絕大多數(shù)案件結(jié)果的公正性已經(jīng)得到保障，而且反復申訴，使裁判長久不能確定，更難于執(zhí)行，不僅損害對方當事人權(quán)益，而且給一些申訴人規(guī)避執(zhí)行義務開了方便之門，故認為應當對以同樣的再審事由再次提出再審申請予以適當限制。
但另一些人認為，明確限制再審次數(shù)，時機尚不成熟，實踐中可以先按此操作。解釋中第二十四條第二款“駁回再審申請的裁定一經(jīng)送達，即發(fā)生法律效力”，實際上就是這個意思。配套司法解釋中的難點，主要是關(guān)于“新的證據(jù)”的界定和對待，以及案外人申請再審等問題。對“新的證據(jù)”的把握和認定成為難點，是因為該問題雖然看似僅為再審程序中的問題，但實際上再審新的證據(jù)的認定和對待的規(guī)定，必然關(guān)涉到第一二審程序中的舉證時限和證據(jù)失權(quán)制度。而案外人申請再審的問題之所以成為難點，主要是因為案外人可以申請再審的情況非常復雜，而且具體處理時也較棘手。
再審案件壓力增大
記者：新民訴法再審程序?qū)嵤┖�，人民法院面臨哪些新的問題？
江必新：新民訴法再審程序的實施，其帶給人民法院工作的影響絕不亞于死刑核準制度的改革。然而，相比較為統(tǒng)一行使死刑核準權(quán)所做過的全面準備而言，人民法院為實施新民訴法再審程序所做的準備工作并不充分。
我個人認為，對新民訴法再審程序?qū)嵤┮l(fā)的以下幾個問題應當給予充分的關(guān)注：
一是新再審程序?qū)嵤⿴淼霓k案壓力問題。在民訴法修正案關(guān)于上提一級管轄權(quán)制度設定后，原本由各基層法院和中級法院承擔的申請再審案件等辦案任務，大多轉(zhuǎn)由高級以上人民法院承擔。從目前所掌握的情形來看，高級以上人民法院面臨著相當繁重的再審辦案壓力，增加必要的機構(gòu)與人員勢在必行。以部分高級法院受理的申請再審案件數(shù)量為例，2008年1至8月，福建高院同比增長近10倍，北京高院同比增長4.4倍，廣東高院同比增長4.12倍，江蘇高院同比增長4.44倍；還有一些省市檢察機關(guān)抗訴案件的數(shù)量也呈增長態(tài)勢，上海高院再審案件中的80%便來源于檢察機關(guān)的抗訴。
二是“訴訪分離”工作格局的全新構(gòu)建問題。在民訴法設定再審之訴權(quán)利后，以往情形下對生效裁判的正當申訴案件，現(xiàn)均統(tǒng)一納入到申請再審訴訟案件中加以解決，并有著立案、審查及其期限等嚴格的程序要求。這樣一來，法院的再審之訴的審查工作與一般信訪的應對工作必然要進行分離，法院不能再將正當?shù)脑賹徤暾埮c一般來信、來訪工作混合對待。兩者處理的程序不相同，處理的方向不相同，工作措施也大不相同。為此，必須進一步科學界定訴訪分離的標準，在再審之訴已經(jīng)基本明確的前提下，主要是界定好信訪工作的界限，并按照分流疏導信訪、督導信訪、息訴罷訪、終結(jié)信訪等相關(guān)要求，盡早建立健全應對信訪的專項性工作機制。
三是申請再審案件審查程度的把握問題。在審判監(jiān)督制度改革試點過程中，對于申請再審案件是否應當裁定進入再審的標準問題，曾有過所謂“有訴必理”、“寬進嚴出”、“嚴進嚴出”等多種標準的嘗試，或者所謂“可能錯誤”或“確有錯誤”的不同再審啟動標準。新民訴法再審程序?qū)嵤┖螅且蕴峁靶碌淖C據(jù)”為由啟動再審而必須達到或?qū)彶榈阶阋酝品袠藴释�，凡申請再審事由成立的，皆應當裁定再審，至于申請再審事由成立是否必然導致最終的改判，原則上不應再與是否啟動再審相掛鉤。因此，所謂“寬進嚴出”、“嚴進嚴出”、“可能錯誤”或“確有錯誤”等，是否還應作為申請再審案件的審查標準，值得斟酌。
合理配置司法資源
記者：針對再審辦案壓力加大的現(xiàn)狀，各地法院采取了哪些具體措施？最高法院下一步有何考慮？
江必新：伴隨民訴法修正案實施帶來的申請再審案件等辦案壓力，各地高級法院在立案機構(gòu)、審監(jiān)機構(gòu)的人員配備上，普遍出現(xiàn)了案多人少的矛盾。各高級法院均積極應對，采取各種有效措施迎接挑戰(zhàn)，力爭及時審結(jié)申請再審等類案件，防止造成新的案件積壓現(xiàn)象的發(fā)生，避免由此損害到當事人申請再審的權(quán)利。
為此，民訴法修正案實施后，各高級法院除向各地省編辦申請增加必要編制外，多數(shù)法院還分別從本院其他相關(guān)審判部門抽調(diào)部分人員、從各中級法院借調(diào)部分人員等來擴充原有立案庭或?qū)彵O(jiān)庭的人員規(guī)模，增加再審辦案力量。部分高級法院則積極向省組織部、省編委申請增設立案、審監(jiān)機構(gòu)。如北京與上海高院分別增設申訴復查庭、黑龍江與安徽高院分別增設立案二庭、遼寧高院增設立案三庭、湖北高院增設立案二庭和審監(jiān)三庭、吉林高院則增設了立案二庭、再審立案一庭、再審立案二庭以及審監(jiān)二庭等。與此同時，各地高院根據(jù)申請再審案件立案受理、事由審查、再審審理三階段的法律特征，結(jié)合本地實際情況，還積極調(diào)整申請再審案件審查及再審案件審理的職能分工模式，以進一步合理配置司法資源，加大申請再審等類案件的審結(jié)力度。
根據(jù)初步了解的情況，目前主要有六種模式：一是立案庭受理并審查、審監(jiān)庭審理模式；二是專設機構(gòu)審查模式；三是立案庭登記、各民庭審查、審監(jiān)庭審理模式；四是立案庭登記、各民庭審查并審理、審監(jiān)庭職權(quán)再審模式；五是立案庭登記并審查、各民庭與審監(jiān)庭共同審理模式；六是立案庭、各民庭、審監(jiān)庭均參與審查的模式。
新民訴法再審程序?qū)嵤┖螅罡叻ㄔ簩嶋H也面臨著申請再審案件、抗訴案件等大量增加的情況，而且可以預見，隨著今年各地高級法院再審案件審查期限的結(jié)束以及審查及審理結(jié)果的相繼作出，明年最高法院將全面迎來新民訴法再審程序?qū)嵤⿴淼霓k案壓力考驗，形勢必將十分嚴峻，任務必將十分艱巨。
如何更加合理的劃分再審職能分工、增設必要的機構(gòu)、增加必要的人員，最高法院均需要積極地努力、審慎地應對。相信在黨中央的關(guān)心與支持下，在全社會的理解與配合下，在全國法院的艱辛努力下，遵照新民訴法再審程序以及配套司法解釋的規(guī)定，長期以來的申訴難問題可望獲得逐步解決。(記者 吳曉鋒)
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