土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)及流轉(zhuǎn)分類

  　　我國農(nóng)村土地承包法第二章“家庭承包”和第三章“其他方式的承包”分別規(guī)定了家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與其他方式承包物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)兩大類。家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式的流轉(zhuǎn)；其他方式承包物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式的流轉(zhuǎn)。

  　　我國現(xiàn)行法雖已規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)”，但關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，在法學(xué)理論上一直存在物權(quán)說和債權(quán)說之爭。土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)說的理由主要為：(1)從土地承包經(jīng)營權(quán)的連帶性上看，土地承包經(jīng)營權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包，屬于農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的組成部分，發(fā)包人對作為承包經(jīng)營的標(biāo)的物的土地仍有相當(dāng)大的支配力。(2)從承包人與土地所有人的關(guān)系上看，聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系本質(zhì)上為發(fā)包人與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系。(3)土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營權(quán)，若該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)，這顯然違背一般物權(quán)法原理。若該權(quán)利性質(zhì)為債權(quán)，則立法上和實踐上就不得不區(qū)別物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。

  　　土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)說認(rèn)為，債權(quán)不足以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)而非債權(quán)。我國農(nóng)村土地改革的過程，也是農(nóng)民的土地權(quán)利從債權(quán)保護(hù)到物權(quán)保護(hù)的過程。土地承包法確立的土地承包經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上說已經(jīng)實現(xiàn)了物權(quán)化；物權(quán)法更是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬為用益物權(quán)，并真正賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。由于土地承包經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的物是集體所有或者國家所有而依法由農(nóng)民集體使用的土地，并且“農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變”，使它與傳統(tǒng)的用益物權(quán)相比，有其自己的特點：(1)承包經(jīng)營權(quán)通常是以家庭所有成員的權(quán)利共同行使，從事生產(chǎn)經(jīng)營。(2)承包經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的物一般是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的土地，非經(jīng)批準(zhǔn)不得改變土地用途。(3)具有“成員權(quán)”的內(nèi)在含義。因為“在多數(shù)情況下，擁有社員權(quán)是取得集體土地承包經(jīng)營權(quán)的必要條件”。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受限原因及結(jié)果

  　　1998年修改后的土地管理法對轉(zhuǎn)讓范圍的限制雖有所放寬，但依然規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上的村民代表同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的同意�！笨梢姡�農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是受限制的。

  　　土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題主要由集體所有權(quán)性質(zhì)模糊不清所致。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是集體所有權(quán)的實現(xiàn)方式，其流通的自由化問題涉及到土地承包經(jīng)營權(quán)制度背后的集體與農(nóng)民的關(guān)系和定位，也涉及到我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化等問題。法律雖然確立了農(nóng)村土地的集體所有制，但是集體土地所有權(quán)實際上是模糊不清的，原因是集體主體本身的模糊性。“集體”、“集體所有”、“集體所有制”本都是政治經(jīng)濟學(xué)上的概念，卻納入法律的范疇。關(guān)于集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，在我國法學(xué)界有三種觀點：其一，集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟組織”享有的單獨所有權(quán)；其二，我國的集體所有權(quán)是集體成員對集體財產(chǎn)(土地)享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權(quán)；其三，集體所有權(quán)是“個人化與法人化的契合”，集體財產(chǎn)(土地)應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權(quán)或社會權(quán)�？梢钥闯觯�作為集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，具有濃厚的成員權(quán)的色彩，即必須從成員(農(nóng)民)和集體的關(guān)系中把握農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民的土地權(quán)利作為由集體提供的基本生存資料和社區(qū)福利，照顧其生老病死，雖然這種模式在特定的社會背景之下起到了一定積極作用，但其分配的內(nèi)部性、封閉性、平均性造成的弊端甚多：一是否定了土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟因素和效益原則；二是集體成員的婚嫁生死導(dǎo)致土地使用權(quán)產(chǎn)生變更或消滅，引起土地使用狀況過多的非經(jīng)濟原因變更；三是容易因公平判斷的分歧而引起集體經(jīng)濟組織中的內(nèi)部矛盾；四是刺激農(nóng)村人口多生和性別偏好，使農(nóng)業(yè)勞動就業(yè)避開了市場規(guī)范和市場約束，掩蓋了農(nóng)業(yè)勞動力過剩的危機，承包土地成為一種市場經(jīng)濟條件下社會保障功能的消極替代。

  　　毋庸置疑的是，在市場經(jīng)濟體制條件下，農(nóng)業(yè)資源(特別是土地資源)的配置應(yīng)當(dāng)依市場機制來實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己決定轉(zhuǎn)讓對土地的使用權(quán)利。轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)須經(jīng)發(fā)包人同意，實際上限制土地使用權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，為以行政或準(zhǔn)行政手段配置土地資源留下了太多的余地，并在相當(dāng)程度上犧牲了效率。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)這種封閉性的制度設(shè)計實際上強化了農(nóng)民職業(yè)的身份性，不利于農(nóng)村勞動力的充分調(diào)動。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的重構(gòu)

  　　首先，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵。按物權(quán)理論規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度，進(jìn)一步拓展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵。應(yīng)該包含以下幾點：(1)法定承包權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員只要其愿意并符合相關(guān)規(guī)定，就具有承包經(jīng)營土地的資格，就應(yīng)該也能夠依法獲得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。(2)占有權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)人對集體所有的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行實際支配、控制的權(quán)利。(3)土地經(jīng)營權(quán)。依照法律或者約定取得土地承包經(jīng)營權(quán)也就自然享有土地經(jīng)營權(quán)，且土地經(jīng)營權(quán)的行使以農(nóng)業(yè)領(lǐng)域為限，并受制于土地承包合同。(4)土地收益權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)人取得土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，其土地產(chǎn)品的所有權(quán)應(yīng)為其所有，而不論其是否已與土地分離，它是土地承包經(jīng)營權(quán)人獲取土地收益的權(quán)利。(5)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)是土地收益權(quán)的自然延伸。唯有確保流轉(zhuǎn)權(quán)的充分行使，才能使土地承包經(jīng)營權(quán)人獲得最佳的收益。(6)土地入股權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)主體在承包經(jīng)營期限內(nèi)以土地作為股份入股經(jīng)營的權(quán)利。(7)土地承包經(jīng)營權(quán)的放棄權(quán)和交回權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)的一種類型，其在設(shè)立與行使過程中都應(yīng)充分考慮作為民事主體的村民應(yīng)享有的自治。

  　　其次，為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供有效的保障。在政策法律規(guī)定上為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的制度保障，只要符合國家的相關(guān)政策法律，就允許有償轉(zhuǎn)讓；取消對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不當(dāng)限制，以物權(quán)自由流通理論為基礎(chǔ)，允許土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)人流通領(lǐng)域，并借助于一定的方式如承包、轉(zhuǎn)包、出租、抵押、入股等，在不同主體之間合理流動；建立健全嚴(yán)格的土地登記制度等。

  　　第三，明確承包經(jīng)營權(quán)期間和經(jīng)營權(quán)人的法定義務(wù)。為了使農(nóng)民信賴承包合同，使其合理的預(yù)期利益得以實現(xiàn)，激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性，對承包經(jīng)營合同的最低期限作出明確規(guī)定是十分重要的。我國已頒布的物權(quán)法第一百二十六條對此做了規(guī)定：“耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十至五十年；林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長�！彼�以，在建設(shè)農(nóng)地制度時，不僅要使土地承包經(jīng)營權(quán)長期化，而且要使農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)能夠固化到具體的地塊上，并且要對土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容加以明確。

  　　同時，對土地承包經(jīng)營權(quán)人應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的義務(wù)：(1)遵循用途管制的義務(wù)。(2)確保土地自身持續(xù)性的義務(wù)。應(yīng)依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性的損害；(3)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

  　　第四，弱化農(nóng)地的社會保障功能。現(xiàn)階段農(nóng)地承擔(dān)一定的社會保障功能無疑有利于國家和國民經(jīng)濟的穩(wěn)定，但農(nóng)地資源承受著本不該其承受的社會保障功能會使農(nóng)地資源的利用效率大大降低。因此，在加強農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度建設(shè)時，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，大力發(fā)展社會保障事業(yè)，以逐步消除農(nóng)地社會保障功能對農(nóng)地制度的影響。有了完善的農(nóng)村社會保障制度，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)有了充分認(rèn)識，土地就會向資源最優(yōu)配置狀態(tài)流轉(zhuǎn)。

結(jié)語

  　　要加速我國農(nóng)地市場化進(jìn)程，就必須按物權(quán)理論規(guī)范我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度，通過法律制度及農(nóng)村社會保障制度的完善，使農(nóng)民和土地權(quán)利合理配置，從而確保農(nóng)民的利益得到真正的保護(hù)。

（作者單位：江蘇省豐縣人民法院）  作者：蔣新建