把地權(quán)還給農(nóng)民——于建嶸對(duì)話陳志武
編者按:“地者,政之本也,是故地可正政也!睂W(xué)界關(guān)于中國現(xiàn)行工地制度的研究和爭論近期成為熱點(diǎn)。2008年1月13日,耶魯大學(xué)教授陳志武與中國社會(huì)科學(xué)院教授于建嶸在北京針對(duì)這一問題進(jìn)行了交流。陳志武教授主要從資本化的角度來探討中國農(nóng)村土地制度存在的問題,于建嶸教授則是從法律規(guī)定方面來解釋目前中國農(nóng)村土地存在的制度缺失。他們強(qiáng)烈建議給農(nóng)民土地所有權(quán)。學(xué)者的建議或只代表個(gè)人意見,但其解決中國現(xiàn)實(shí)問題的熱忱值得肯定,其觀點(diǎn)可供政策制訂者、研究者參考。
于建嶸:歡迎你來到京郊東書房。我們上一次見面是在2005年哈佛大學(xué)一個(gè)有關(guān)中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的會(huì)議上,當(dāng)時(shí)我們討論了中國農(nóng)村土地問題。我們有一個(gè)基本共識(shí),就是中國農(nóng)村土地制度存在非常嚴(yán)重的問題,如果這些問題不解決,勢(shì)必影響到中國三農(nóng)問題的解決及中國的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。
陳志武:我記得你是從法律規(guī)定方面來解釋目前中國農(nóng)地存在的制度性缺失的。我更多的研究還是關(guān)于資本、金融市場、工業(yè)化等等經(jīng)濟(jì)方面和市場發(fā)展方面的問題,所以我更多從資本化的角度來理解中國農(nóng)地制度存在的問題。
于建嶸:是的,這與我所學(xué)專業(yè)和曾做過律師這一職業(yè)背景有關(guān)。在我看來,中國農(nóng)村土地制度在存的問題是多方面的。首先就是對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體并不明確,我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定。這些法律,將農(nóng)村集體土地所有權(quán)規(guī)定為三級(jí)制的“農(nóng)民集體所有”。這就是“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”。也就是說,農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個(gè)級(jí)類的“農(nóng)民集體”。但現(xiàn)行法律卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則;沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位;沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。事實(shí)上,“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”,而是全體農(nóng)民的集合,是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對(duì)土地有效監(jiān)督和管理的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述,不是法律關(guān)系的主體。
陳志武:農(nóng)村土地歸集體所有是歷史的產(chǎn)物。1950年代,通過合作化和人民公社組織的建立,把土地從私人所有變成了所謂的集體所有,實(shí)際上農(nóng)民個(gè)人也因此失去了土地。從本質(zhì)上,農(nóng)村土地集體所有在人民公社時(shí)期就是勞役農(nóng)民的一種制度,讓農(nóng)民失去維護(hù)自己權(quán)利的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)。當(dāng)農(nóng)民連土地權(quán)都沒有的時(shí)候,就什么都得由官權(quán)力擺布,叫你革命,你就得參加革命。相比之下,在過去土地私有的朝代里,農(nóng)民至少可以選擇不參加革命、不參加造反,因?yàn)橹辽僭谟凶约旱耐恋貢r(shí),即使不聽別人擺布,你還能有飯吃。土地集體所有或說公有,強(qiáng)化了官本位,在中國歷史上“官本位”從來沒有這么嚴(yán)重過。
于建嶸:比集體所有還嚴(yán)重的問題是,國家對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)實(shí)行非常嚴(yán)格的限制。這些限制即有對(duì)土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等方面作出的禁止或限制;也有為了節(jié)約用地,而要求的各種用地定額、控制指標(biāo)和嚴(yán)格的審批手續(xù);還有為了土地使用符合生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)、水土保護(hù)等方面的需要而必須執(zhí)行的國家土地利用統(tǒng)一布局。
陳志武:表面上聽起來,似乎通過土地的公有以及由行政部門的統(tǒng)一規(guī)劃、安排能有利于土地的有效使用,有利于環(huán)境,就好像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)總應(yīng)該比無序的市場更好一樣,但實(shí)際情況呢?結(jié)果正好相反,土地公有之下,反而為浪費(fèi)、為環(huán)境污染提供了最大的方便,因?yàn)樵谕恋赜晒賳T管制的制度下,只要能賄賂當(dāng)權(quán)者,你就能方便地以很低價(jià)格得到大量土地,而既然你能以很低價(jià)格得到大量土地,使用起來你自然不會(huì)太在意,也不會(huì)去以最大效率地使用這些土地。所以,土地公有為浪費(fèi)、為腐敗提供了最大的便利。另外,如果到北京或其它城市的小區(qū)去看看,你會(huì)發(fā)現(xiàn)每家自己的房子很干凈、很舒適,而走廊和其它公共空間都既亂又臟,那說明什么呢?說明屬于私人自己的地方,都會(huì)有人愛護(hù),而屬于公家的則沒人在乎、沒人管。也就是說,如果土地、環(huán)境屬于私人的,自然會(huì)有明確的主人去保護(hù)、去珍惜;如果是公有,糟蹋起來就無人感到痛了。這就是為什么土地的公有也為污染和糟蹋提供了最大的空間。
于建嶸:直接關(guān)系和影響集體土地所有權(quán)正常行使的還是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進(jìn)行的限制。一方面,由于國家嚴(yán)禁土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓,使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀況。農(nóng)村集體土地所有人“農(nóng)民集體”只能是法律象征意義的所有者,而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財(cái)產(chǎn),更不能進(jìn)行社會(huì)財(cái)產(chǎn)交換。另一方面,國家控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)。比如,就是一個(gè)農(nóng)民集體所有的土地向另一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移時(shí),也必須先將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國家,而國家再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用,將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有。而且,國家征用土地的補(bǔ)貼是由國家確定的,不是所有人意志的體現(xiàn),也不能真實(shí)地體現(xiàn)土地價(jià)值,是一種強(qiáng)制性的非市場價(jià)格。這種征地辦法是具有強(qiáng)制性、壟斷性的行政占用方式,把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外,農(nóng)民既不能決定土地賣與不賣,也不能與買方平等談判價(jià)格,而國家和社會(huì)強(qiáng)勢(shì)階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益,造成大量的農(nóng)民成為無地、無業(yè)和社會(huì)保障的三無人員,也引發(fā)了許多群體性抗?fàn)幨录。這正如春秋時(shí)期的管仲說:“地者,政之本也,是故地可正政也!
陳志武:這就是為什么只要土地還是公有,農(nóng)民的利益會(huì)繼續(xù)受到侵犯。許多人說,土地如果私有,農(nóng)村的問題會(huì)很多。那是對(duì)的,因?yàn)椴淮嬖跊]有問題的制度安排,但是,土地私有之后,問題再多,也比現(xiàn)在的局面對(duì)農(nóng)民更有利,至少讓掌握了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民更有能力與權(quán)貴爭取自己的權(quán)益。如果土地私有,地就有主,在轉(zhuǎn)讓過程中擁有地權(quán)的農(nóng)民至少還有點(diǎn)發(fā)言權(quán),是交易的主體方,在許多情況下農(nóng)民的所得不至于像現(xiàn)在這樣少。農(nóng)村土地私有化的制度收益是,農(nóng)民會(huì)更富有了;其制度成本是,那些掌權(quán)者少了撈錢、撈權(quán)的基礎(chǔ)。許多人說,“把土地私有化之后,有些農(nóng)民不是一下就把地賣掉換酒喝了,那不是更遭?”不要以為那些官員會(huì)比農(nóng)民自己更知道怎樣安置土地對(duì)自己更好,一些在北京的官員以為自己到農(nóng)村去過幾次就比農(nóng)民更知道怎樣做對(duì)農(nóng)民最好。我一直認(rèn)為,不管是什么樣的官,村里的、鄉(xiāng)里的還是縣里的官,不管什么人,沒有人比農(nóng)民自己更知道什么對(duì)農(nóng)民更好。我不懷疑許多官員的動(dòng)機(jī),但他們的用意再好,我不相信他們可以代替農(nóng)民的判斷。我就不相信把農(nóng)村土地交給鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)、村領(lǐng)導(dǎo)以后,這些人做的選擇對(duì)農(nóng)民更有利。事實(shí)上,這些年那么多農(nóng)地被征用,農(nóng)民不僅沒從中分到多少利益,而且眼錚錚地看著自己的家園被一去不復(fù)返地派做他用,這些地方的農(nóng)民在集體所有制下不是照樣變得一無所有嗎?土地的公有到底保護(hù)了誰的利益?
我們必須承認(rèn)一個(gè)基本前提,就是任何當(dāng)事人自己比別人更知道什么對(duì)自己最好,不管是農(nóng)民還是知識(shí)分子,個(gè)人最知道怎樣做對(duì)自己更好,人對(duì)屬于自己的東西最在乎,最愿意想盡辦法去保護(hù),這是再天然不過的人的本質(zhì)。任何自認(rèn)為自己或領(lǐng)導(dǎo)可以代替農(nóng)民做選擇的人,只是在為自己剝奪農(nóng)民的選擇自由找借口。在我湖南老家所了解的農(nóng)民,沒有一個(gè)人會(huì)像許多人說的那樣在土地私有以后會(huì)輕易地賣掉,土地對(duì)農(nóng)民來說是命根子,不會(huì)像別人擔(dān)心地那樣拿去換酒喝。其次,土地私有更有利于土質(zhì)改良和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。如果土地歸農(nóng)民所有了,農(nóng)民會(huì)更愿意在地上投入更多的錢,保持土質(zhì)不改變。再次,也就是最重要的是,通過土地私有以后,讓農(nóng)民有更多機(jī)會(huì),更大空間,更多能力把土地非農(nóng)用的資本價(jià)值發(fā)揮出來。
于建嶸:我非常同意你關(guān)于農(nóng)地歸農(nóng)民所有有利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)和農(nóng)地品質(zhì)的改善以及可以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的價(jià)值這些觀點(diǎn)。目前中國農(nóng)地制度存在非常嚴(yán)重的問題,這一點(diǎn)學(xué)界和政界都有認(rèn)識(shí)。但對(duì)問題性質(zhì)及解決方案卻存在非常大的分歧。目前執(zhí)政者和專家學(xué)者都在為解決農(nóng)民失地失業(yè)問題尋找各種解決方案,其中主要措施有兩個(gè)方面,其一是要求國家權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)征地管理,嚴(yán)格控制征地規(guī)模,禁止隨意修改規(guī)劃,濫征耕地。其二是要改進(jìn)土地征用的補(bǔ)償方式,增加給失地農(nóng)民的補(bǔ)償,妥善安排好失地農(nóng)民的生計(jì)等等。有些學(xué)者提出切實(shí)保障農(nóng)民對(duì)土地的長期使用權(quán),就是要把政策規(guī)定、合同約定的農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)法定為農(nóng)民長期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。這些方案和措施就缺乏對(duì)我國農(nóng)村土地制度中存在的官權(quán)強(qiáng)制侵蝕民權(quán)這一本質(zhì)性問題的清醒認(rèn)識(shí)。而如果不限制國家和官員在農(nóng)村土地上所擁有的無限權(quán)力,不能讓農(nóng)民有能力維護(hù)自己的土地權(quán)益,靠執(zhí)政者的內(nèi)省和自制是很難從根本上解決問題。而目前的當(dāng)務(wù)之急是要限制各級(jí)政府特別具有利益驅(qū)動(dòng)的基層政府在征用農(nóng)村土地上的權(quán)力,讓農(nóng)民有能力維護(hù)自己的權(quán)益。如果不改變農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度,就不可能確保農(nóng)民的土地權(quán)益在城市化進(jìn)程中免受侵害。為此,要明確的就是農(nóng)民的土地所有權(quán),要從法律上把農(nóng)民的土地還給農(nóng)民。然后才考慮用市場手段來解決農(nóng)地征用問題,探索建立農(nóng)地直接入市交易等制度。 只有農(nóng)民取得了土地的所有權(quán),成為了土地的真正所有者,才有可能擁有在土地關(guān)系變更過程中的談判權(quán),才能改變目前土地征用過程中價(jià)格偏低的狀況,才能保證農(nóng)民在進(jìn)入城市非農(nóng)部門時(shí)能夠支付轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和社會(huì)保障的成本。
陳志武:對(duì),農(nóng)民應(yīng)該擁有土地的所有權(quán),把地權(quán)還給農(nóng)民,這是所有解決農(nóng)村、農(nóng)地問題的起點(diǎn),也是農(nóng)村其它制度設(shè)計(jì)與演變的起點(diǎn)。只有把土地還給農(nóng)民,讓官員、開發(fā)商向農(nóng)民要地,而不是讓農(nóng)民從官員手里要地,農(nóng)民才是主人,隨后的農(nóng)村制度演變才能以農(nóng)民作為主人的地位為起點(diǎn)。目前農(nóng)地用于非農(nóng)開發(fā)本身不是問題,而哪些農(nóng)地用于非農(nóng)、多少農(nóng)地用于非農(nóng)、以什么價(jià)格投入非農(nóng)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)的價(jià)格怎樣分配等等,這些決定權(quán)掌握在誰手里才是真正的問題所在。這些談判權(quán)和決定權(quán)理所當(dāng)然應(yīng)該在農(nóng)民手里,農(nóng)村土地歷來就是農(nóng)民私人的,世世代代本來如此。
這里我要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的價(jià)值前景主要來自非農(nóng)用途,而不是來自農(nóng)用。在今天和未來,不管是對(duì)農(nóng)民的收入增長,還是對(duì)解決“三農(nóng)”問題來講,土地的非農(nóng)使用,是增加土地價(jià)值的最主要途徑。現(xiàn)在,許多人在談到農(nóng)村土地私有化問題的時(shí)候,還是太多的從種糧食的角度來看土地的價(jià)值,比如,最近一些朋友主張要讓土地私有并可以流轉(zhuǎn),但同時(shí)又要規(guī)定土地只能在農(nóng)民之間流轉(zhuǎn),并要求在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓時(shí),只能賣給真正要種地的人,要求買方簽合約保證所買地只能作為農(nóng)用。
之所以會(huì)這樣,我想一來是因?yàn)檫^去教科書和一些觀念形態(tài)的影響,比如剛剛走出農(nóng)業(yè)社會(huì)的中國社會(huì),可能普遍以為土地的價(jià)值還是在農(nóng)用上。其次,是沒有從根本上認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)發(fā)展的極限,靠農(nóng)業(yè)是不可能從本質(zhì)上增加農(nóng)民的收入的,土地的農(nóng)用價(jià)值十分有限。道理很簡單,不管中國有多少人,未來的收入增加多少,到最后我們每個(gè)人每天只吃三頓飯,頂多是四頓,否則,如果是一天吃五、六頓飯,身體會(huì)越長越胖,你會(huì)要減肥,因?yàn)閺纳飳W(xué)家和醫(yī)學(xué)家的研究來看,一個(gè)正常人每天大概需要3000卡路里的熱量,熱量來源可以是糧食,也可是蔬菜、肉、水果,但,不管你有錢還是沒錢,總熱量不能太高,否則要發(fā)胖,這就是人的生理極限。我們必須認(rèn)識(shí)到,這種生理極限決定了農(nóng)村發(fā)展的極限,這種極限是不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展而改變的。我們必須認(rèn)識(shí)到,這個(gè)基本前提限定了土地的農(nóng)用價(jià)值。
其它國家的經(jīng)歷也證明,只有城市化、工業(yè)化才能從根本上使土地增值。比如,在工業(yè)化加速發(fā)展的1870年至1915年的35年間,美國的真實(shí)土地價(jià)格翻了3倍,澳大利亞的地價(jià)翻了5倍,不只是城市附近的地價(jià)在漲,非城市郊區(qū)的土地也跟著水漲船高。中國今天的城市化、工業(yè)化進(jìn)程情況跟19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的美國有相當(dāng)多的類似,中國的土地也在快速升值,只是這些土地權(quán)都不屬于中國農(nóng)民的,除了通過土地使用權(quán)在地上種糧創(chuàng)收外,中國農(nóng)民從土地增值中享受不到好處,是公有制剝奪了農(nóng)民的土地增值份額,使他們除了血汗錢外,享受不到任何土地資產(chǎn)升值的好處。這種土地制度從根本上使農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)賽跑上越來越落后。
從這個(gè)角度去理解,大家既然想要幫農(nóng)民,讓農(nóng)民生活更快改善,那么在贊成土地私有化的同時(shí),千萬不要又給他們埋下一個(gè)陷阱,不要限定私有化后的土地只能投放在糧食和蔬菜生產(chǎn)上。如果這樣,最終又把農(nóng)民收入增長的空間壓死了。在我看來,農(nóng)民既然擁有土地所有權(quán),他們就必須有轉(zhuǎn)讓和改變用途的自由,如果加上任何轉(zhuǎn)讓和使用上的限制,就等于讓農(nóng)民重新受制于官權(quán)力。
于建嶸;但是,農(nóng)地轉(zhuǎn)讓上特別是關(guān)于農(nóng)地用途改變上是否要受到一定的限制,則是一個(gè)爭論非常大的問題,F(xiàn)在有一種非常流行的觀點(diǎn),如何不限制農(nóng)民就會(huì)隨意處置自己的土地,或者買了或者抵押給銀行或他人,最終成為流民,而給社會(huì)造成很大的危害。
陳志武:我知道很多人擔(dān)憂,如果土地可以做抵押,可以入股,或者是變賣的話,萬一這些農(nóng)民把錢拿到手以后,或者借到貸款后,就亂買酒喝了,那怎么辦?這里,就需要像美國等國家那樣,政府在給城市人提供基本社會(huì)保障的同時(shí),也給農(nóng)民提供一個(gè)基本的生存保障。如果有這樣一個(gè)安全保障體系,就可以讓今天的中國農(nóng)民更放心地將土地做資本化,或做抵押貸款,或干脆就把地賣掉進(jìn)城,做各種創(chuàng)業(yè)和投資,去獲得或創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)。我們研究資本化的人都知道一個(gè)基本原理,那就是任何一個(gè)東西,土地也好,礦藏資源也好,生產(chǎn)性資產(chǎn)也好,如果其產(chǎn)權(quán)不可以自由轉(zhuǎn)讓,不可以做抵押借貸的話,最終即使土地很值錢,也只能是財(cái)富,卻不可能變成資本。換句話說,只有土地財(cái)富的產(chǎn)權(quán)具體化到個(gè)人,而且這個(gè)產(chǎn)權(quán)可以自由抵押或流轉(zhuǎn),這種財(cái)富才能變成“活”的、能以錢生錢的資本,F(xiàn)在《物權(quán)法》也好,還是其他有關(guān)土地使用的規(guī)定里,經(jīng)常存在“土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓,但不能用作抵押”的規(guī)定,使土地不能被資本化。這是一些荒唐的安排,因?yàn)檫@逼著人在兩條絕路間做選擇,必須選其中一個(gè):要么自己務(wù)農(nóng),要么把這個(gè)使用權(quán)百分之百的賣掉。而不能有介于兩者之間的選擇。比如說,一個(gè)農(nóng)民可以不務(wù)農(nóng)、也不一定把土地賣掉,但為了進(jìn)城生活、工作,如果他可以把土地的使用權(quán)拿到銀行做抵押借貸,那不是更好嗎?因?yàn)樵谶@樣的安排下,他不用務(wù)農(nóng),也不用把土地使用權(quán)賣掉,而且能得到進(jìn)城謀生的資本,讓他進(jìn)城不至于空著手,進(jìn)城開個(gè)小店或者做其他的事都行。這樣一來,他即使進(jìn)城謀生不成功,也還有土地在自己手里,因?yàn)樗吘箾]有完全把地賣掉。
如果土地完全私有,給農(nóng)民自由處置土地、抵押土地的權(quán)利,這是真正給農(nóng)民改善生活。關(guān)于這點(diǎn),以前有很多的誤解。原來一些歷史教課書總說,某些農(nóng)民在某個(gè)世紀(jì)把自己的土地拿去做抵押借貸,結(jié)果他們沒錢了,就被迫把自己的土地讓給地主或者富農(nóng),或者讓其他人收購兼并過去了,從此讓這些農(nóng)民變成無地農(nóng)民了,從此他們就受苦受難了。因此,為了讓今天新一代的中國農(nóng)民不再重復(fù)過去多個(gè)世紀(jì)農(nóng)民所吃過的苦,所以就不主張、不允許任何形式的抵押。—— 這是典型的因噎廢食的制度。土地的兼并收購真的是過去農(nóng)民貧困、國家改朝換代的根源嗎?實(shí)際情況并不是這樣,反倒是土地?fù)碛性郊械难睾J》,農(nóng)民的生活歷來越富有。關(guān)于這一點(diǎn),秦暉以及其他經(jīng)濟(jì)史學(xué)家做了很多研究。退一步講,城里人不是沒有土地,但照樣生活得比農(nóng)民好許多嗎?給農(nóng)民私有土地以及土地轉(zhuǎn)讓與使用的選擇自由,總比農(nóng)民的土地使用權(quán)受到限制要好!
于建嶸:農(nóng)民更能判斷自己的利益所在,我們不用擔(dān)心他們會(huì)隨意把土地賣掉成為流民。而且,我們搞城市化,要讓農(nóng)民進(jìn)城,卻不讓農(nóng)民把原來擁有的土地資產(chǎn)變成資本,使他離開農(nóng)村時(shí)實(shí)際上是空手的。在這個(gè)意義上講,你要想讓農(nóng)民進(jìn)城,就必須把農(nóng)民的土地歸還農(nóng)民。他要進(jìn)城的時(shí)候,他可以把地變成資產(chǎn),不管價(jià)格多少,他也不該光身走到城市。他得有資產(chǎn)。把這個(gè)資產(chǎn)賣了,抵押了,進(jìn)城就有了資本。這個(gè)我同意你的觀點(diǎn)。但,問題是這種選擇在中國目前最大的障礙是什么?剛才你也講了,哪怕農(nóng)民有土地,但它是農(nóng)用地,在沒有價(jià)格的地方,他照樣抵押不了錢,你照樣沒有足夠的錢到城市里面去生活。也就是說,農(nóng)村土地如何成為金融資產(chǎn)也是一個(gè)問題,這在比較發(fā)達(dá)地區(qū)及城市周邊地區(qū)有可能,像比較偏僻的地區(qū)能否做到這一點(diǎn)就很難說了。
陳志武:這是一個(gè)價(jià)格問題、資產(chǎn)化問題。我不是說土地私有化了以后所有的農(nóng)民都立即變成富翁了,不是這個(gè)意思,而是說,土地私有并可以自由轉(zhuǎn)讓抵押之后,農(nóng)民的處境總比現(xiàn)在好,有土地產(chǎn)權(quán)總比沒有更富有,有土地使用的選擇自由、抵押自由總比沒有的好,我更強(qiáng)調(diào)的是由農(nóng)民自己判斷、選擇。農(nóng)民的財(cái)富起點(diǎn)低,這是事實(shí),但如果還繼續(xù)限制他們對(duì)土地使用的選擇空間,那么,他們的個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)也被堵死了,農(nóng)民就永遠(yuǎn)貧窮了!我知道并不是所有農(nóng)民都適合進(jìn)城,也并不是所有人都會(huì)像孫大午那樣去創(chuàng)業(yè),但至少要讓那些想這樣做、想離開山村進(jìn)入城市的人以機(jī)會(huì),而現(xiàn)在的土地制度安排卻把他們卡死。目前誰都不可以把土地做抵押,也不可把地賣掉,換成錢進(jìn)城。七、八億農(nóng)民不管你能力有多高,都不能做到這一點(diǎn),這是目前的現(xiàn)狀。土地私有了以后,是不是所有的農(nóng)民都會(huì)選擇這樣抵押土地或賣地進(jìn)城?任何做這方面研究的人都應(yīng)該做很多調(diào)查。我相信,絕大多數(shù)農(nóng)民都會(huì)有對(duì)自己最有利的正確判斷,一部分人會(huì)選擇進(jìn)城,另一些會(huì)留在農(nóng)村。在美國還有其它土地可以自由流轉(zhuǎn)的國家,也并不是所有的農(nóng)民都選擇賣地進(jìn)城。我們必須看到,世界上沒有哪個(gè)國家是在土地公有制之下富有起來的,也沒有哪個(gè)國家是在土地使用權(quán)受到嚴(yán)格限制下發(fā)展起來的。前面談到,如果以后只能在土地農(nóng)用的條件下私有化,這對(duì)農(nóng)民收入和農(nóng)村發(fā)展是非常限制性、非常致命性的。
于建嶸:你這里講的不僅僅是土地轉(zhuǎn)讓的限制問題了,而且是在用途上也不應(yīng)受到限制。對(duì)這一點(diǎn)是許多人不能同意的,因?yàn)榇蠹艺J(rèn)為農(nóng)地非農(nóng)化,會(huì)影響到國家的糧食安全。事實(shí)上,在許多實(shí)行農(nóng)地私有化的國家,農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓也不是完全自由的。我在法國考察時(shí)就看到,法國農(nóng)村的土地是歸農(nóng)民所有的,農(nóng)民是可以賣土地的,但法律有規(guī)定私有農(nóng)地要用于農(nóng)業(yè),不準(zhǔn)棄耕、劣耕、搞建筑,有效保護(hù)了耕地。為此,在法國的政府下有一個(gè)公司叫做農(nóng)地整治公司,在賣地的時(shí)候,你必須到土地分置機(jī)構(gòu)去分置,這個(gè)土地分置機(jī)關(guān)會(huì)通知土地整治公司,土地整治公司認(rèn)為你這個(gè)買賣不合理的,他會(huì)提出來他要買這塊地。假如我要賣給某某城里的人,因?yàn)槟悴皇歉戕r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的,所以國家控制的這個(gè)公司要把地買走,這個(gè)時(shí)候又產(chǎn)生了價(jià)格上的問題,比如說我賣給他十萬塊一畝,現(xiàn)在政府公司提出來假如是八萬一畝,那么我們兩個(gè)的價(jià)格達(dá)不成協(xié)議,達(dá)不成協(xié)議之后怎么辦?這個(gè)公司就要請(qǐng)一個(gè)中介公司來做評(píng)估,咱們?cè)u(píng)估的價(jià)格我們兩個(gè)還不一樣,那么我這個(gè)政府的公司可以向法院起訴,要求法院認(rèn)定,法院假定認(rèn)定還是八萬塊一畝,那么你這個(gè)農(nóng)民可以提出來我不賣了,但是假如要賣必須要賣給政府這個(gè)公司。它這種限制制度是不是更加適合于將來中國土地私有化之后人們擔(dān)心的問題?
陳志武:我非常的不贊成把法國這樣的制度移植到中國來,因?yàn)檫@樣的安排也是變相剝奪了擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民的利益,為什么非得要平白無故的給政府這個(gè)實(shí)際上的最后選擇權(quán)?如果只有在權(quán)力同意的情況之下,我才可以把土地出售給第三方,這是以“合法的”形式竊走了擁有這個(gè)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的人的部分利益。這里,我想強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)。第一,我們看到,對(duì)城市人,他們最大的個(gè)人財(cái)富是他們的人力資本,也就是他們的一雙手、大腦和經(jīng)驗(yàn)技能,而對(duì)農(nóng)民來說,土地是其最主要的財(cái)富。當(dāng)城市人可以自由換工作時(shí),等于是他們的最主要的個(gè)人資本——人力資本的使用不受到限制,可以自由選擇以最贏利的方式調(diào)動(dòng)自己的最重要資本。如果限制農(nóng)民最主要的財(cái)富——土地的使用范圍或轉(zhuǎn)讓權(quán),等于是限制了農(nóng)民用其最主要的資本創(chuàng)造財(cái)富的空間。為什么農(nóng)民要為“糧食安全”付出代價(jià)、發(fā)展空間受到限制,而城里人卻不用為了“能源安全”而在就業(yè)上受到限制、只能做石油工人呢?為什么“糧食安全”成了壓在農(nóng)民身上的枷鎖,而城里人能在創(chuàng)業(yè)、就業(yè)天空中自由飛翔呢?為什么我們不能看到為了解放農(nóng)民而應(yīng)該進(jìn)一步放開糧食進(jìn)口呢?
第二,法國也好,美國等其它發(fā)達(dá)國家也好,都是在發(fā)達(dá)以后才開始對(duì)城市地區(qū)的土地使用進(jìn)行規(guī)劃,但在當(dāng)初的發(fā)展過程中并非如此。
第三,法國、美國有對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約的民主制度架構(gòu),其政府運(yùn)作的農(nóng)地整治公司的權(quán)力不會(huì)無約束地膨脹、濫用。而中國沒有那么幸運(yùn),如果中國采用了法國那種安排,等于是在土地私有化以后,又把農(nóng)民土地的大部分討價(jià)還價(jià)權(quán)益送回到官僚或當(dāng)權(quán)者的手里,到最后農(nóng)民的生活還是受制于官權(quán)力,最終并沒有把農(nóng)民真正的解放出來。把農(nóng)民從官權(quán)網(wǎng)中解放出來的一個(gè)最基礎(chǔ)的第一步,就是把土地財(cái)產(chǎn)權(quán)百分之百、沒有保留地還給農(nóng)民。在美國,地方政府、地方立法機(jī)構(gòu)的確能為了“公眾利益”,通過立法把一大片土地買過來,然后搞項(xiàng)目開發(fā)。但有幾個(gè)前提,首先,政府必須跟每塊地的私人一個(gè)一個(gè)地談判、談賣地價(jià)錢,談判的主體是擁有每塊地的主人本人。如果他不同意,政府也沒有辦法強(qiáng)制他拆遷,必須訴求于法院,到最后往往以政府付出很高的賣價(jià)而結(jié)束。其次,它的地方立法機(jī)構(gòu)和地方官員都是選舉產(chǎn)生的,往往每兩年被投票一次,如果任何官員或議員亂來,以某種站不住腳的“公眾利益”推出某個(gè)征地的法律或政策,當(dāng)?shù)氐木用袢绻麤]法接受,那么,下一任選舉時(shí)他們就會(huì)被選掉,下一輪地方立法機(jī)構(gòu)可能會(huì)推出新法律,把上一屆損害當(dāng)?shù)厝死娴姆ㄒ?guī)、政策否定掉。所以,當(dāng)一個(gè)國家有對(duì)權(quán)力的回饋制約機(jī)制時(shí),即使政府可以為了正當(dāng)?shù)墓娎娑袡?quán)對(duì)某些土地的使用權(quán)做些限制或安排,同時(shí)又有合理補(bǔ)償?shù)谋WC,并且征地是公平談判的結(jié)果,那么,給政府以這些征地使用權(quán)力,是可以接收的,因?yàn)橛凶銐蚨嗟臋C(jī)制保證政府不會(huì)濫用權(quán)力。但是,在中國目前的情況下,寧可給農(nóng)民以土地轉(zhuǎn)讓與使用的選擇自由,而不應(yīng)該給官權(quán)以制約農(nóng)民土地權(quán)利的權(quán)力。
于建嶸:也就說,你認(rèn)為西方某些國家的經(jīng)驗(yàn),也不一定適合中國,因?yàn)樗灰欢私猬F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治的一些情況。那么怎么由此打消一些人們的顧慮,特別是對(duì)糧食安全等方面的擔(dān)心。
陳志武:對(duì)糧食安全的擔(dān)憂是過了頭。首先,我們還是沒有走出每天“備戰(zhàn)備荒”的思維,事實(shí)上,今天各國通過全球貿(mào)易已經(jīng)是你中有我、我中有你,互相依賴,人均耕地面積、農(nóng)業(yè)不是中國的優(yōu)勢(shì),為什么不能靠糧食進(jìn)口呢?如果我們因?yàn)閼?zhàn)爭而總擔(dān)憂對(duì)進(jìn)口糧食的依賴,那其他國家為什么還敢依賴中國的進(jìn)口商品過日子呢?其次,我們不能因?yàn)閷?duì)“糧食安全”的擔(dān)心而把8億中國農(nóng)民永遠(yuǎn)捆在農(nóng)地上、永遠(yuǎn)限制他們的收入增長空間,為了戰(zhàn)爭的一點(diǎn)點(diǎn)概率,中國要犧牲8億農(nóng)民的永久利益?更何況現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長跟土地的關(guān)系越來越弱,跟農(nóng)用土地的關(guān)系則更弱。比如說,像香港、日本、韓國可耕種的土地都極少。新加坡的例子更極端,他們很多的土地還是靠填海填出來的。但是,為什么這些國家(地區(qū))的經(jīng)濟(jì)照樣是非常好的?我大概算了一下不同國家的情況,人均GDP跟人均耕地面積基本是負(fù)相關(guān)的。尤其以中國的30個(gè)省市為例,人均耕地面積越多的這些省,其人均GDP普遍更低,這或許是過去讓人均耕地多的省重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)的政策所致,這種政策當(dāng)然犧牲了哪些耕地面積多的省的利益。在當(dāng)今世界,收入的高低跟人均耕地面積的關(guān)系越來越弱,甚至是負(fù)相關(guān)的。其中一個(gè)很重要的原因,就是耕地面積可以人造、人為的增加。想象一下,如果有必要,一畝地可以蓋成31層樓,將面積增加30倍,通過溫室控制,可以把這31層樓都制造成適合植物生長的氣侯和環(huán)境,這樣,就把原來的一畝地就變成了31畝的耕地面積。我們?cè)倮脺厥壹夹g(shù)提高糧食生長的頻率,一年不只是生產(chǎn)兩季糧食,而是生產(chǎn)多季,就可以使每畝自然地的產(chǎn)出是原來產(chǎn)出的100倍或更多。所以,單純?yōu)榱思Z食安全,我們也不必去限制土地的非農(nóng)使用,不必去壓制農(nóng)民的收入空間。
于建嶸:你認(rèn)為現(xiàn)在技術(shù)的力量已經(jīng)使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、土地的價(jià)值發(fā)生了變化。這一點(diǎn)在理論上還是可以講得過去的,但在目前的情況下是否可行則是需要認(rèn)真討論的;蛘哒f,通過建樓和用溫室來滿足糧食需求是否經(jīng)濟(jì)也是需要考慮的。
陳志武:當(dāng)然要考慮到具體的成本與收益。我們可以這樣去理解,至少在正常年代里,中國可以靠進(jìn)口糧食滿足國內(nèi)生產(chǎn)的不足,這樣,可以放開農(nóng)民的手腳,不必強(qiáng)制農(nóng)民為所謂的“糧食安全”單方面地買單;如果發(fā)生戰(zhàn)爭,自然可以很快地靠人工制造的溫室樓房來補(bǔ)充生產(chǎn)糧食,那樣做雖然成本高,但在戰(zhàn)爭非常時(shí)期,就不管那些了。在這里,我要強(qiáng)調(diào)的是,隨著現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展,每一個(gè)人為了生存所需要的耕地面積已大大減少,人的生存與土地面積的直接關(guān)系已越來越弱。實(shí)際上我也看過很多研究,有些學(xué)者估算,在人類靠打獵謀生的原始社會(huì)時(shí)期,為了養(yǎng)活一個(gè)人,平均每人可能需要超過10平方公里的土地,人吃動(dòng)物,那些動(dòng)物又要吃別的動(dòng)物和植物,這樣,沿食物鏈追下去,為養(yǎng)活一個(gè)人就需要大量的土地。后來,隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展,在同一地方能重復(fù)種植,一個(gè)人活下去所需要的土地一下子縮小到了一、兩平方公里左右。在人類開始養(yǎng)家禽后,人均生存所需的面積更是降到半平方公里不到。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展,人均生存所需要的耕地面積縮小到一、兩畝地。今天的溫室技術(shù)、建樓技術(shù)使人均活下去所需要的土地更加出奇地低,所以,每一畝地的農(nóng)用邊際價(jià)值越來越低,低到快可以忽略的程度。在這種生產(chǎn)與技術(shù)能力下,沒必要死盯著土地的農(nóng)用價(jià)值不放。如果土地做非農(nóng)用的價(jià)值更高,為什么還要硬把農(nóng)民的土地只往農(nóng)用上推呢?
于建嶸:我們最后討論一個(gè)操作性的問題,就是怎么私有化的問題;蛘哒f,私有化的起點(diǎn)在什么地方?這也是目前大家最擔(dān)心的問題,說土地私有化,怎么私有化,以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)私有化,起點(diǎn)在什么地方?可現(xiàn)在農(nóng)村土地狀況十分復(fù)雜,分得不好,可能產(chǎn)生更多的社會(huì)沖突。
陳志武:以我對(duì)農(nóng)村的了解看,應(yīng)該以現(xiàn)有土地使用權(quán)的分配格局為起點(diǎn),將這些土地使用權(quán)換成永久所有權(quán),或者以村或村民小組按人頭平均分配。有一點(diǎn)我想強(qiáng)調(diào),現(xiàn)在農(nóng)村還有一些70歲以上的老年人,他們?cè)?jīng)看過或者參與過以前私有土地制度的運(yùn)作,趁他們還健在的時(shí)候進(jìn)行土地私有改革,會(huì)讓整個(gè)過程更平穩(wěn)些,因?yàn)樗麄冴P(guān)于私有土地制度運(yùn)作的具體知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)很有價(jià)值。
于建嶸:如果要進(jìn)行新土地改革,當(dāng)然需要國家權(quán)力發(fā)揮作用。但,國家權(quán)力如何發(fā)揮作用,或者說權(quán)力限度和村民的自主性問題也是值得注意的。最近兩年,我?guī)状蔚浇魅タ疾炝值馗母,感到它有一個(gè)很有意思的規(guī)定,至于這塊林地到底怎么分?政府并不拿出太多的意見,但是必須是你們這個(gè)地方的人協(xié)商開會(huì),政府是個(gè)裁判只管一點(diǎn),就是你們同意了沒有、簽名了沒有?如果都簽名同意了,政府就發(fā)產(chǎn)權(quán)證給你。感到通過這些措施,江西的林地改革進(jìn)行得較順利。
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