近日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，最高人民法院積極履行行政審判職能，更好地為“保增長、保民生、保穩(wěn)定”工作大局服務(wù)的一項重要舉措，也是在新的歷史時期、新形勢下一份指導(dǎo)行政審判工作的重要文件。

   《意見》主要包括十個方面的內(nèi)容。既有新形勢下做好行政審判工作的總體要求和基本原則，也有對特定種類案件的審理指導(dǎo)意見，還有對行政審判程序和裁判方式的適度創(chuàng)新，體現(xiàn)了當(dāng)前形勢下，做好行政審判工作應(yīng)當(dāng)具有的五個意識，即維護(hù)大局意識、主動服務(wù)意識、保障民生意識、及時有效化解糾紛意識和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定意識。

  　　一是進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高對行政審判服務(wù)“三�！贝缶止ぷ鞯恼J(rèn)識。

    《意見》明確了當(dāng)前的行政審判工作要特別注意把握金融危機(jī)背景下經(jīng)濟(jì)社會形勢的新發(fā)展、新變化，認(rèn)真研究特殊困難時期政府行為的特點和方式，深入了解當(dāng)前形勢下人民群眾的困難和需求，密切關(guān)注新類型行政糾紛的動向和態(tài)勢，積極探索為“三保”大局服務(wù)的思路和辦法。強(qiáng)調(diào)要辯證地看待“保增長、保民生、保穩(wěn)定”三者之間的關(guān)系，在個案裁判中要實現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一，注意防止在審判工作中的顧此失彼，確�！叭�保”目標(biāo)的實現(xiàn)。

  　　二是強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮司法的保障和維護(hù)功能。

    在當(dāng)前形勢下審理行政案件，要著力避免就案辦案、孤立辦案的傾向，防止出現(xiàn)形式主義的法治觀，機(jī)械司法，而是要本著有利于實現(xiàn)“三保”目標(biāo)的原則，積極地發(fā)揮司法的功能和作用。特別是在合法性審查時，要充分考慮現(xiàn)階段政府各項應(yīng)對措施的合理性和必要性，充分尊重行政機(jī)關(guān)在法律范圍內(nèi)的選擇和判斷，防止因司法審查不當(dāng)而影響應(yīng)對措施的實效。對于因政府宏觀政策的調(diào)整而引發(fā)的行政案件，既要監(jiān)督政府誠實守信，保護(hù)相對人的信賴?yán)�益，又要注意支持行政機(jī)關(guān)通過行政行為依法適度調(diào)整各主體間的利益分配，實現(xiàn)各種利益間的平衡，實現(xiàn)社會的公平正義。

  　　三是進(jìn)一步明確了適用法律與執(zhí)行政策的關(guān)系。

    在當(dāng)前形勢下，既要注意法律的嚴(yán)格執(zhí)行，又要兼顧政策的貫徹實施，實現(xiàn)法制的原則性和靈活性相結(jié)合，法律標(biāo)準(zhǔn)與政策考量相結(jié)合。在個案裁判時，要準(zhǔn)確、全面地理解法律，既要注意法條規(guī)定，又要考慮立法目的、原則和精神。對于那些雖然沒有明確的法律依據(jù)，但與上位法和法律原則不相抵觸的應(yīng)對舉措，一般不作違法認(rèn)定。要始終堅持法制統(tǒng)一原則，防止個別行政機(jī)關(guān)以應(yīng)對危機(jī)為借口，擅自突破法律強(qiáng)制性規(guī)定，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

    四是明確要求全面延伸和拓展行政審判的服務(wù)功能。

    強(qiáng)調(diào)行政審判不但要做到案結(jié)事了，還要主動將工作前移，為黨和國家宏觀決策提供法律意見和法律服務(wù)，從源頭上預(yù)防和減少爭議。行政審判要更加注重審判前和審判后功能作用的發(fā)揮，在事前積極主動建言獻(xiàn)策，促進(jìn)依法行政；事后要通過案件所反映出的問題，及時進(jìn)行個案或共性問題的溝通、反饋，通過司法建議等有效形式，為黨委、政府決策和改進(jìn)工作提供參考。特別是對于現(xiàn)行法律規(guī)范無法滿足應(yīng)對金融危機(jī)需要的，要及時向有關(guān)機(jī)關(guān)提出立、改、廢相關(guān)法律規(guī)范的建議。

  　　五是強(qiáng)調(diào)改進(jìn)和加強(qiáng)非訴行政案件的審查和執(zhí)行。

    要求在審查程序、審查時間和審查標(biāo)準(zhǔn)等方面要做到依法、適當(dāng)，要切實考慮與“三�！毕嚓P(guān)的非訴行政案件的特殊性，采取更加便捷、合理的方式和標(biāo)準(zhǔn)對申請執(zhí)行的具體行政行為進(jìn)行審查和執(zhí)行，確保政府調(diào)控措施的落實。

  　　六是強(qiáng)調(diào)要更加注重保護(hù)訴權(quán)，暢通行政案件受理渠道。

    要從為黨委和政府分憂、為群眾解難的高度看待行政案件的受理工作，充分認(rèn)識行政審判化解行政爭議、維護(hù)穩(wěn)定的重要作用，克服案件受理問題上的畏難消極情緒，積極引導(dǎo)群眾通過理性、合法的方式表達(dá)訴求，以維護(hù)民生和社會穩(wěn)定。要防止在行政訴訟法規(guī)定的受理條件外，人為地給行政案件的受理設(shè)置障礙。針對當(dāng)前個別地方仍然存在的有訴不理、有案不收的現(xiàn)象，要求上級法院要通過積極履行監(jiān)督職能，加大對下級法院訴權(quán)保護(hù)工作的監(jiān)督力度。

  　　七是明確當(dāng)前特別要做好幾類直接涉及民生案件的審理工作。

    例如在審理農(nóng)村土地征收和城市房屋拆遷案件時，要注意保護(hù)相對人的實體權(quán)益，防止因土地征收和房屋拆遷而嚴(yán)重影響農(nóng)民和城市居民的正常生產(chǎn)、生活，降低原有生活水平；在審理涉及因受金融危機(jī)影響而返鄉(xiāng)的農(nóng)民工土地承包權(quán)行政案件時，要妥善處理好維持承包經(jīng)營法律關(guān)系的穩(wěn)定和返鄉(xiāng)農(nóng)民工合法承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)的關(guān)系；在審理行政給付類案件時，要注意對弱勢群體的利益在法律規(guī)定范圍內(nèi)適度傾斜保護(hù)，依法最大限度地維護(hù)相對人合法權(quán)益；在涉及養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險等社會保險費用和工人工資的金額認(rèn)定方面，人民法院要合理分配舉證責(zé)任，準(zhǔn)確把握證明標(biāo)準(zhǔn)，對行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的基本事實成立，但在相關(guān)金額計算上存在錯誤的，人民法院可以依法確定相應(yīng)數(shù)額，防止因簡單撤銷行政決定給當(dāng)事人帶來訴累。

  　　八是強(qiáng)調(diào)要更加注重通過協(xié)調(diào)、和解，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。

    強(qiáng)調(diào)要將協(xié)調(diào)、和解機(jī)制貫穿行政審判程序的全過程，把維護(hù)和促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定作為衡量行政審判的重要標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)要重視借助法院和法官之外的力量參與協(xié)調(diào)，通過行政機(jī)關(guān)首長、上級行政機(jī)關(guān)、黨委、政府以及上級法院的合力，有效化解行政糾紛。同時要注意協(xié)調(diào)和解的合法自愿，重視和解協(xié)議的執(zhí)行。要探索建立溝通協(xié)調(diào)平臺，形成司法與行政良性互動機(jī)制。

  　　九是強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新審理和裁判方式，快速有效化解行政糾紛。

    為使各項應(yīng)對舉措及時發(fā)揮實效，盡快穩(wěn)定行政法律關(guān)系，要適當(dāng)試行在審理行政爭議的同時，一并審理化解民事爭議的審判方式。不僅在審理行政裁決案件時可以一并解決民事爭議，在與行政裁決相類似的行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書等行政案件時，也可基于當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議。這既有利于解決行政訴訟與民事訴訟交叉問題，也有利于防止出現(xiàn)相互矛盾的判決，避免不同審判部門相互推諉，久拖不決。

  　　要注意避免“官了民不了、案結(jié)事不了”的現(xiàn)象，通過行政裁判方式和種類的創(chuàng)新，更加注重解決實體爭議和基礎(chǔ)性爭議。作出責(zé)令重做類判決時，要明確具體，并具有可執(zhí)行性，防止在執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)爭議而影響案件處理的效果，損害相對人合法權(quán)益。

  　　十是強(qiáng)調(diào)依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，接受人大的監(jiān)督的重要性。

    金融危機(jī)背景下的行政審判工作，尤其離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督。“保增長、保民生、保穩(wěn)定”有關(guān)的行政案件，與全局和大局的關(guān)系更加緊密，政治性和政策性更為突出。與其他審判工作相比，行政審判工作要更加主動、自覺地依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督，積極主動地服從并服務(wù)于黨的各項工作大局。特別是對于大要案，要主動向黨委和人大報告，上級法院要及時進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)，依法監(jiān)督，以避免因案件審理不慎，而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、損害人民群眾的合法權(quán)益，妨礙社會穩(wěn)定。

■背景■

  　　國際金融危機(jī)發(fā)生后，中央政府和地方各級政府以及職能部門出臺了一系列行之有效的應(yīng)對措施。這些應(yīng)對措施大多數(shù)都要通過具體的行政管理手段予以落實，要通過具體行政行為的方式得以實現(xiàn)。這些管理手段和具體行政行為，不可避免地會影響到有關(guān)公民、法人和其他組織的權(quán)益。其中一些行為可能會產(chǎn)生行政糾紛，進(jìn)而通過行政訴訟的方式反映到人民法院的審判工作中。同時，受國際金融危機(jī)的影響，在一些特定的領(lǐng)域和行業(yè)，糾紛和矛盾大量顯現(xiàn)。特別是受國際金融危機(jī)影響，企業(yè)經(jīng)營不善所帶來的勞動保障問題，農(nóng)民工下崗返鄉(xiāng)所帶來的農(nóng)村土地調(diào)整問題，政府大規(guī)模公共投資振興經(jīng)濟(jì)政策引起的農(nóng)村土地征收及城市房屋拆遷問題，使得行政爭議日趨復(fù)雜化。這些因民生問題而引發(fā)的糾紛，因直接涉及相對人的基本生產(chǎn)和生活，極易演化成突發(fā)性、群體性和極端性的事件。如不及時予以妥善解決，對于保障民生和社會的和諧穩(wěn)定將產(chǎn)生不利影響。能否有效預(yù)防和妥善解決這些行政糾紛，關(guān)系到黨和國家應(yīng)對金融危機(jī)措施的實效，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益的實現(xiàn)，關(guān)系到社會的和諧與穩(wěn)定。

  　　行政審判工作與服務(wù)“三�！贝缶置芮邢嚓P(guān)。行政審判工作通過支持行政機(jī)關(guān)依法行政，保障各項應(yīng)對措施及時落實到位，有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；同時，通過保護(hù)相對人，尤其是普通民眾的民生，及時、高效、便捷地化解行政糾紛，最終實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。因此，在新的形勢下，如何發(fā)揮行政審判的職能作用，做好行政審判工作，為“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的大局服務(wù)，既是對人民法院行政審判工作能力的綜合考驗，更是行政審判工作發(fā)展的大好機(jī)遇。為了更好地堅持“三個至上”重要思想，更好地實踐“人民法官為人民”的主題活動，積極回應(yīng)當(dāng)前形勢下人民群眾對行政審判工作的新要求與新期待，最高法院專門針對當(dāng)前的形勢，結(jié)合行政審判工作實踐，制定出臺了《意見》。

    為準(zhǔn)確把握金融危機(jī)背景下經(jīng)濟(jì)、社會形勢的新發(fā)展、新變化，掌握特殊困難時期政府行為的新特點和新方式，了解新形勢下新類型行政爭議的動向和態(tài)勢，積極探索為“三�！贝缶址�務(wù)的新思路和新辦法，使《意見》更加具有針對性和操作性，最高人民法院行政審判庭組成課題組，專門赴受金融危機(jī)影響較大的地區(qū)召開座談會，分別聽取法院、行政機(jī)關(guān)和企業(yè)界代表對行政審判工作的要求及對行政審判工作如何應(yīng)對金融危機(jī)的意見和建議。最高人民法院行政審判庭與國務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司聯(lián)合召開應(yīng)對金融危機(jī)行政復(fù)議與行政訴訟工作座談會，專門聽取了國務(wù)院有關(guān)部門關(guān)于當(dāng)前形勢下行政執(zhí)法活動的新情況、新問題以及各部門應(yīng)對措施落實情況的介紹，聽取各部門對人民法院行政審判工作的意見與希望。在充分吸收各方意見的基礎(chǔ)上，起草了《意見》初稿。后經(jīng)多次征求意見，形成《意見》。