深入推進(jìn)執(zhí)行改革 加強(qiáng)規(guī)范執(zhí)行工作

——最高人民法院執(zhí)行局負(fù)責(zé)人解讀《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》

■獨(dú)家■

近日，經(jīng)最高人民法院黨組討論通過(guò)，最高人民法院公布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），這對(duì)當(dāng)前及今后一段時(shí)期，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范人民法院執(zhí)行工作、切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題，進(jìn)一步深入推進(jìn)執(zhí)行體制機(jī)制改革、完成中央和最高人民法院確定的司法改革任務(wù)等方面有極其重要和深遠(yuǎn)的意義。

最高人民法院執(zhí)行局局長(zhǎng)俞靈雨針對(duì)這個(gè)意見進(jìn)行了解讀。據(jù)介紹，《若干意見》內(nèi)容豐富，涵蓋執(zhí)行工作的方方面面，是近幾年來(lái)最高人民法院就執(zhí)行工作出臺(tái)的十分重要的文件，既有對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)行改革和各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、吸收，也有很多突破性的亮點(diǎn)措施，可操作性很強(qiáng)。

練好內(nèi)功，對(duì)執(zhí)行權(quán)優(yōu)化配置、強(qiáng)化監(jiān)督

  ■優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置

  ■強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督制約

  ■實(shí)施嚴(yán)格的執(zhí)行工作考評(píng)機(jī)制

  　　1.優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置。

現(xiàn)行的執(zhí)行職權(quán)配置主要存在三個(gè)問(wèn)題：一是一人包案到底的傳統(tǒng)執(zhí)行模式尚未打破，執(zhí)行權(quán)運(yùn)行缺乏有效的監(jiān)督制約，容易產(chǎn)生執(zhí)行不公和司法腐��；二是司法資源配置不合理，資源不足和浪費(fèi)現(xiàn)象同時(shí)存在，效率較低，成本較高；三是統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的執(zhí)行體制未能有效建立，上下級(jí)法院的執(zhí)行力量得不到有效整合，抗干擾能力弱，不能發(fā)揮整體效能。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范、優(yōu)化執(zhí)行職權(quán)配置，建立公正、高效、廉潔的執(zhí)行體制。

《若干意見》要求要進(jìn)一步完善高級(jí)人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的執(zhí)行工作管理機(jī)制，實(shí)行案件執(zhí)行重心下移，最高人民法院和高級(jí)人民法院作為執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，原則上不執(zhí)行具體案件，案件主要由中級(jí)人民法院和基層人民法院執(zhí)行，也可以指定專門法院執(zhí)行某些特定案件，以排除不當(dāng)干預(yù)。同時(shí)科學(xué)界定執(zhí)行審查權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)，并分別由不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者人員行使，實(shí)行科學(xué)的執(zhí)行案件流程管理，打破一個(gè)人負(fù)責(zé)到底的傳統(tǒng)執(zhí)行模式，積極探索建立分段集約執(zhí)行的工作機(jī)制�！度舾梢庖姟愤�對(duì)如何統(tǒng)一執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、合理確定執(zhí)行機(jī)構(gòu)與其他部門的職責(zé)分工提出了明確要求。

  　　2.強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督制約。

《若干意見》要求各級(jí)法院要把強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督制約機(jī)制作為長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容，切實(shí)抓緊抓好。在按照分權(quán)制衡的原則對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行科學(xué)配置，對(duì)執(zhí)行實(shí)施的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)上，要加大上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督力度，要進(jìn)一步實(shí)行執(zhí)行公開，自覺接受執(zhí)行各方當(dāng)事人的監(jiān)督，要拓寬監(jiān)督渠道，主動(dòng)接受社會(huì)各界對(duì)執(zhí)行工作的監(jiān)督。

  　　3.實(shí)施嚴(yán)格的執(zhí)行工作考評(píng)機(jī)制。

目前，執(zhí)行工作缺乏科學(xué)有效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。2007年最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作考核的意見》，地方各級(jí)法院也大都制定了考核辦法，但還是存在不少問(wèn)題，片面追求執(zhí)結(jié)率、虛假結(jié)案、執(zhí)行行為不規(guī)范、辦案質(zhì)量不高現(xiàn)象普遍存在。

《若干意見》要求完善和細(xì)化現(xiàn)有的執(zhí)行工作考核體系，科學(xué)設(shè)定執(zhí)行標(biāo)的到位率、執(zhí)行申訴率、執(zhí)行結(jié)案率、執(zhí)行結(jié)案合格率、自行履行率等指標(biāo)，合理分配考核分值，建立規(guī)范有效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制�？己擞筛骷�(jí)人民法院在轄區(qū)范圍內(nèi)定期、統(tǒng)一進(jìn)行，考核結(jié)果實(shí)行公開排位，并建立末位情況分析制、報(bào)告制以及責(zé)任追究制。

優(yōu)化組合，調(diào)動(dòng)人民法院力量支持執(zhí)行

  ■建立快速反應(yīng)機(jī)制

  ■完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機(jī)制

  ■建立有效的執(zhí)行信訪處理機(jī)制

  ■高度重視執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)

  　　1.建立快速反應(yīng)機(jī)制。

長(zhǎng)期以來(lái)，各種阻礙執(zhí)行的行為時(shí)常發(fā)生，暴力抗拒執(zhí)行事件也屢見不鮮，不僅影響到了案件的順利執(zhí)行和執(zhí)行干警的人身安全，也損害了人民法院的形象和司法權(quán)威，更是給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了安全隱患，因此，需要建立一個(gè)執(zhí)行快速反應(yīng)機(jī)制，及時(shí)處理各種緊急情況和突發(fā)事件，排除阻撓、干擾執(zhí)行的違法行為，維持執(zhí)行秩序，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)，為了克服被執(zhí)行人和財(cái)產(chǎn)難找的困境，不少法院推出了懸賞執(zhí)行措施，向社會(huì)公布舉報(bào)電話，接受有關(guān)被執(zhí)行人及財(cái)產(chǎn)下落的舉報(bào)，并積極與公安機(jī)關(guān)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索利用公安機(jī)關(guān)的資源優(yōu)勢(shì)幫助查找、控制被執(zhí)行人及其財(cái)產(chǎn)的方法。這些執(zhí)行方式方法的實(shí)施，都需要人民法院建立一個(gè)快速反應(yīng)機(jī)制，以便及時(shí)處理各種線索，發(fā)現(xiàn)、查找、控制被執(zhí)行人及其財(cái)產(chǎn)。近些年來(lái)，一些地方法院在這方面作了些有益探索，我們認(rèn)為有必要推廣一些地方的經(jīng)驗(yàn)，成立執(zhí)行指揮中心。

《若干意見》要求各級(jí)法院要建立執(zhí)行快速反應(yīng)機(jī)制。要努力提高執(zhí)行工作的快速反應(yīng)能力，加強(qiáng)與公安、檢察等部門的聯(lián)系，及時(shí)處理執(zhí)行線索和突發(fā)事件。高、中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)成立執(zhí)行指揮中心，組建快速反應(yīng)力量。有條件的基層人民法院根據(jù)工作需要也可以成立執(zhí)行指揮中心。

  　　2.完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

審判和執(zhí)行互有區(qū)別但又緊密聯(lián)系。實(shí)行“審執(zhí)分立”對(duì)于促進(jìn)執(zhí)行公正，推進(jìn)執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)具有重要意義，但是過(guò)于強(qiáng)調(diào)“審執(zhí)分立”就會(huì)導(dǎo)致“審執(zhí)分離”，審判和執(zhí)行互相脫節(jié)，從而影響執(zhí)行效果和司法權(quán)威。因此，當(dāng)前必須加強(qiáng)立案、審判和執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，重點(diǎn)是完善有利于執(zhí)行的立案、審判環(huán)節(jié)的相關(guān)制度，為案件的順利執(zhí)行打下良好基礎(chǔ)，形成法院內(nèi)部解決執(zhí)行難問(wèn)題的合力�！度舾梢庖姟芬�求完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)立案、審判和執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)作配合，形成法院內(nèi)部解決執(zhí)行難的合力。

  　　3.建立有效的執(zhí)行信訪處理機(jī)制。

信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。執(zhí)行信訪案件居高不下是多年來(lái)的一大難題。這次中央決定開展全國(guó)法院集中清理執(zhí)行積案活動(dòng)，本身也源自中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)執(zhí)行信訪情況嚴(yán)峻的形勢(shì)判斷作出的一項(xiàng)重大決策。

長(zhǎng)期以來(lái)，最高人民法院受理的絕大部分信訪案件都是函轉(zhuǎn)下級(jí)法院，效果不明顯，重復(fù)信訪突出。為改變這一狀況，我們認(rèn)為，要建立一套有效的執(zhí)行信訪處理機(jī)制，促使各級(jí)法院加大對(duì)執(zhí)行信訪案件的辦理力度。為了進(jìn)一步推動(dòng)這項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)這次清案活動(dòng)確定的執(zhí)行信訪案件大幅度下降的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)建立四級(jí)法院上下一體的執(zhí)行信訪處理機(jī)制，合理確定與立案庭等有關(guān)部門的分工，明確職責(zé)和辦理程序，實(shí)行信訪責(zé)任制。既統(tǒng)一要求、統(tǒng)一部署，又各司其職，各負(fù)其責(zé)。

《若干意見》要求各級(jí)人民法院要設(shè)立專門的執(zhí)行申訴處理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行申訴信訪的審查和督辦，在理順與立案庭等部門職能分工的基礎(chǔ)上，探索建立四級(jí)法院上下一體的執(zhí)行信訪審查處理機(jī)制。

  　　4.高度重視執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)。

建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)行隊(duì)伍是搞好執(zhí)行工作的根本保障，也是落實(shí)監(jiān)督制約機(jī)制的根本保障�！度舾梢庖姟芬�求加強(qiáng)對(duì)各級(jí)法院執(zhí)行局負(fù)責(zé)人和執(zhí)行人員的培訓(xùn)，開展執(zhí)行人員與各業(yè)務(wù)部門審判人員的定期交流。要突出加強(qiáng)執(zhí)行隊(duì)伍廉政建設(shè)，逐步在執(zhí)行機(jī)構(gòu)配備廉政監(jiān)察員，加大執(zhí)行中容易產(chǎn)生腐敗的重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度；加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行人員的職業(yè)道德教育、權(quán)力觀教育和警示教育；規(guī)范執(zhí)行人員與當(dāng)事人、律師的交往，細(xì)化崗位職責(zé)，強(qiáng)化工作管理措施，化解廉政風(fēng)險(xiǎn)；建立順暢的舉報(bào)、檢舉、控告渠道和強(qiáng)有力的違法違紀(jì)行為的查糾機(jī)制，確保“五個(gè)嚴(yán)禁”在執(zhí)行工作中得到全面貫徹。要根據(jù)執(zhí)行工作的實(shí)際需要，配齊配強(qiáng)執(zhí)行人員，確保實(shí)現(xiàn)中發(fā)［1999］11號(hào)文件規(guī)定的執(zhí)行人員比例不少于全體干警現(xiàn)有編制總數(shù)15％的要求，確保執(zhí)行人員的文化程度不低于所在法院人員的平均水平。要盡快制定下發(fā)《人民法院執(zhí)行員條例》，對(duì)執(zhí)行員的任職條件、任免程序、工作職責(zé)、考核培訓(xùn)等內(nèi)容作出規(guī)定，努力建設(shè)一支公正、高效、廉潔、文明的執(zhí)行隊(duì)伍。

依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，借助外力，共克執(zhí)行難

  ■加快執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)

  ■建立執(zhí)行工作聯(lián)席會(huì)議制度

  　　1.加快執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。

周永康同志在全國(guó)集中清理執(zhí)行積案電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要健全和完善執(zhí)行工作長(zhǎng)效機(jī)制，相關(guān)職能部門要支持人民法院建立健全執(zhí)行工作聯(lián)動(dòng)威懾機(jī)制。為落實(shí)周永康同志講話精神，全國(guó)集中清理執(zhí)行積案活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向中央政法委報(bào)送了《關(guān)于建立執(zhí)行聯(lián)動(dòng)威懾機(jī)制的工作方案（稿）》。在中央政法委的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，最高人民法院加強(qiáng)與綜合治理、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、公安、金融等機(jī)關(guān)、部門的聯(lián)系，按照工作方案確定的步驟、內(nèi)容，積極開展相關(guān)工作，力爭(zhēng)盡早出臺(tái)執(zhí)行聯(lián)動(dòng)威懾機(jī)制工作意見。目前，這項(xiàng)工作進(jìn)展比較順利，經(jīng)過(guò)努力，與大多數(shù)參與單位基本達(dá)成一致意見，即將啟動(dòng)會(huì)簽程序。

《若干意見》要求各級(jí)人民法院也要努力爭(zhēng)取黨委的支持，動(dòng)員全社會(huì)的力量共同解決執(zhí)行難問(wèn)題。要在制度上明確各與執(zhí)行工作相關(guān)的黨政管理部門，包括紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、新聞宣傳、綜合治理、檢察、公安、政府法制、財(cái)政、民政、發(fā)展和改革、司法行政、國(guó)土資源管理、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理、人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)管、稅務(wù)、工商行政管理和證券監(jiān)管等部門在執(zhí)行工作中的具體職責(zé)，積極協(xié)助人民法院開展有關(guān)工作。

  　　2.建立執(zhí)行工作聯(lián)席會(huì)議制度。

目前，有的地方已經(jīng)建立了聯(lián)席會(huì)議制度，但不少都是停留在下發(fā)文件上，“聯(lián)而不動(dòng)”的現(xiàn)象十分突出，職責(zé)不明、不細(xì)，沒有操作細(xì)則，更沒有責(zé)任落實(shí)。

《若干意見》要求各級(jí)人民法院要在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮執(zhí)行工作聯(lián)席會(huì)議制度的作用，組織排查和清理阻礙執(zhí)行的地方性規(guī)定和文件，解決執(zhí)行工作中遇到的突出困難和法院自身難以解決的問(wèn)題，督促查處黨政部門、領(lǐng)導(dǎo)干部非法干預(yù)執(zhí)行或特殊主體阻礙、抗拒執(zhí)行的違法違紀(jì)行為，協(xié)調(diào)處理可能影響社會(huì)穩(wěn)定的重大突發(fā)事件或暴力抗法事件、重大執(zhí)行信訪案件；組織集中清理執(zhí)行積案活動(dòng)，對(duì)各類重點(diǎn)執(zhí)行案件實(shí)行掛牌督辦；對(duì)政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)等特殊主體案件，研究解決辦法。重大執(zhí)行事項(xiàng)經(jīng)聯(lián)席會(huì)討論作出決定或形成會(huì)議紀(jì)要后，交由相關(guān)部門負(fù)責(zé)落實(shí)，落實(shí)情況納入綜合治理考核范圍。

■背景■

《若干意見》體現(xiàn)

執(zhí)行改革成果

最高人民法院執(zhí)行局負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，中央和最高人民法院黨組一直以來(lái)十分重視執(zhí)行工作。中共中央和中央政法委先后就人民法院執(zhí)行工作發(fā)出過(guò)多份文件。最高人民法院新一屆黨組更是把執(zhí)行工作放在空前重要的位置，多次召開專題會(huì)議進(jìn)行研究和部署。

近幾年來(lái)，在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持下，人民法院不斷推進(jìn)執(zhí)行體制和機(jī)制改革，健全執(zhí)行工作長(zhǎng)效機(jī)制，組織開展集中清理執(zhí)行積案活動(dòng)，有力保障了人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)公平正義，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。但是執(zhí)行工作離黨中央的要求和人民群眾的期待還有一定的距離：執(zhí)行難問(wèn)題并未從根本上得到解決，執(zhí)行工作規(guī)范化水平仍需進(jìn)一步提高，執(zhí)行的力度和時(shí)效性有待進(jìn)一步加強(qiáng)，執(zhí)行人員消極腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。執(zhí)行工作中的困難和問(wèn)題依然突出，社會(huì)各界普遍關(guān)注，成為影響法制權(quán)威和法院形象的一個(gè)突出問(wèn)題。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的改革實(shí)踐和研究分析，我們認(rèn)為這些困難和問(wèn)題對(duì)人民法院而言主要是兩方面，主觀方面是執(zhí)行體制機(jī)制不健全、執(zhí)行權(quán)行使不規(guī)范，客觀方面主要體現(xiàn)在人民法院缺乏執(zhí)行權(quán)威，社會(huì)信用制度不健全，導(dǎo)致執(zhí)行工作手段有限，遇事掣肘。因此，在新的形勢(shì)下，要加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)行工作就必須從主客觀兩個(gè)方面下工夫�！度舾梢庖姟分邢嚓P(guān)制度和規(guī)定就是我們從兩個(gè)方面進(jìn)行思考和總結(jié)的成果。

  　　2008年，中央專門下發(fā)了關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的重要文件，中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)文件要求組織了新一輪的司法改革。最高人民法院非常重視這次的改革任務(wù)，對(duì)由本院牽頭的12項(xiàng)改革任務(wù)進(jìn)行了分工部署。其中，執(zhí)行局負(fù)責(zé)承擔(dān)了“改革和完善民事、行政案件執(zhí)行體制”的課題。課題組牽頭單位為最高人民法院，協(xié)辦單位為中央紀(jì)委、中央政法委、最高人民檢察院、公安部等十四個(gè)機(jī)關(guān)、部門。中央文件對(duì)執(zhí)行改革也提出了明確具體的任務(wù)。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)批示要求，執(zhí)行改革任務(wù)要在今年年底前取得成果，對(duì)主要內(nèi)容要以正式改革意見的形式下發(fā)。執(zhí)行改革課題組在中央和最高人民法院司改辦的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和協(xié)辦部門的配合下，經(jīng)過(guò)多次研究、討論，對(duì)改革任務(wù)的主要事項(xiàng)形成了基本一致的意見，大部分意見體現(xiàn)在了《若干意見》中。

  　　總之，面臨新的執(zhí)行工作形勢(shì)和改革任務(wù)，切實(shí)改進(jìn)和完善執(zhí)行工作體制機(jī)制，著力推進(jìn)執(zhí)行工作長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，全面提升執(zhí)行工作規(guī)范化水平，顯得尤為迫切。在這種情況下，最高人民法院在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前執(zhí)行工作的實(shí)際狀況，就當(dāng)前執(zhí)行工作的幾個(gè)重大問(wèn)題經(jīng)過(guò)黨組研究后，出臺(tái)了《若干意見》�？梢哉f(shuō)，《若干意見》體現(xiàn)了人民群眾對(duì)執(zhí)行工作的迫切需要，是最高人民法院黨組高度重視執(zhí)行工作的又一體現(xiàn)，是“人民法官為人民”主題活動(dòng)的具體實(shí)踐。