建立符合物權法的土地補償費分配模式
張俊文 黃勇
近年來，我國農(nóng)村土地征收補償費用分配問題較多，主要是部分集體經(jīng)濟組織成員因被限制或者剝奪分配權利而產(chǎn)生糾紛，以及因分配的數(shù)額差異巨大而發(fā)生爭議。產(chǎn)生糾紛的根本原因，在于目前法律、法規(guī)均只對土地補償費的權利主體、計算標準等進行原則性規(guī)定，但對于土地補償費如何在征地農(nóng)民之間合理分配，并沒有制定明確的可供操作的實施辦法。因此，為切實保護被征地農(nóng)民的基本權利，避免和減少矛盾、糾紛，當前亟須建立一套較為成熟、合理的土地補償費分配模式。
一、土地補償費分配的現(xiàn)有模式
實踐中，土地補償費一般由土地管理部門統(tǒng)一發(fā)放到相應的村民委員會或者村民小組，由其自主分配。由于缺乏相應的法律依據(jù)，分配的隨意性較大，分配結(jié)果呈現(xiàn)很大差異，歸納起來，大致有三種模式：
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集體經(jīng)濟組織將收到的土地補償費在全體集體經(jīng)濟組織成員之間按照人頭平均進行分配。其法律依據(jù)為《土地管理法實施條例》規(guī)定的土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但不公平之處在于：“征不征一個樣”，即同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部沒有被征收承包地的集體經(jīng)濟組織成員與因土地被征收而喪失承包地的集體經(jīng)濟組織成員獲得相同的土地補償費，只在安置補助費上作區(qū)分；“有無承包地一個樣”，即因出生、結(jié)婚等原因剛加入集體經(jīng)濟組織但尚未取得承包地的集體經(jīng)濟組織成員，與因土地被征收而喪失承包地的集體經(jīng)濟組織成員獲得相同的補償費；“有地無戶口不分”，即戶口遷入小城鎮(zhèn)但按法律規(guī)定未放棄承包地而仍繼續(xù)承包經(jīng)營的人員被排除在集體經(jīng)濟組織成員之外，導致承包地被征收后不能獲得分文補償。由此易產(chǎn)生糾紛。
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土地補償費只分配給土地被征收的承包經(jīng)營權人，其他集體經(jīng)濟組織成員不參與分配。此模式在集體經(jīng)濟組織大量土地被征收，且因土地肥瘦不等實行“以產(chǎn)定畝”的地方，易產(chǎn)生較大矛盾和糾紛。一是我國實行以農(nóng)戶為單位的家庭承包方式，“增人不增地，減人不減地”，在承包期內(nèi)，會有部分新增集體經(jīng)濟組織成員并未實際取得承包地；而根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有。所以，該部分未分得承包地的集體經(jīng)濟組織成員屬于權利主體，有權參與分配。若將該部分集體經(jīng)濟組織成員排除在分配之外，勢必剝奪了該部分成員的基本權利。同時，新增成員多的農(nóng)戶得到的人均土地補償費與成員減少的農(nóng)戶相比會產(chǎn)生較大差異。二是“以產(chǎn)定畝”的合理性基礎是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，而在土地被征收作建設用地的情況下，土地的價值根本不在其地力肥瘦，而在于其承載功能，故當初依據(jù)“以產(chǎn)定畝”原則確定的土地分配面積已不再合理。
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土地補償費分為兩部分，一部分在承包經(jīng)營權人之間分配，另一部分在未取得承包地的其他集體經(jīng)濟組織成員之間分配。此種方式缺乏相應法律依據(jù)，同時在劃分數(shù)額時缺乏科學合理的標準，承包經(jīng)營權人往往利用人數(shù)優(yōu)勢，作出有利于自己的分配方案，導致其他集體經(jīng)濟組織成員雖然形式上參與了分配，但只是象征性地分得少量土地補償費，往往導致糾紛。
二、建立符合物權法規(guī)定的土地補償費分配模式
土地補償費的本質(zhì)是土地的變價物，既然集體土地的權屬結(jié)構(gòu)被設計為雙層構(gòu)造，即集體土地所有權和派生出的土地承包經(jīng)營權，那么土地補償費應從觀念上區(qū)分為兩部分內(nèi)容：對現(xiàn)有承包經(jīng)營權喪失的補償費用；對土地所有權喪失的補償費用。
（一）對現(xiàn)有承包經(jīng)營權喪失的補償
1、定性與補償依據(jù) 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是農(nóng)戶在集體所有的土地上，依照土地承包合同的約定，進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動的權利，包括占有、使用和收益的權利。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權其性質(zhì)屬于物權中他物權的用益物權，且是一種新型用益物權。其特性主要表現(xiàn)在：它是在他人所有之農(nóng)村土地上設定的物權；它是享有和行使以對農(nóng)村土地之占有為前提并以使用收益為目的的用益物權；它是依承包合同生效或依法登記而發(fā)生的權利；它是一種有期限的權利。
物權法第一百二十一條規(guī)定：因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應的補償。該法第一百三十一條規(guī)定：承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權人有權依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應補償。因此，物權法不僅明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權屬于用益物權，還明確規(guī)定因土地被征收致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，應當首先對用益物權人進行補償。
2、補償?shù)臉藴逝c限制 農(nóng)村集體土地被征收后，對用益物權人應當依法補償。但為了防止極端化，應制定統(tǒng)一、明確的標準予以限制。農(nóng)村土地承包法第二十二條規(guī)定：承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權。因此，土地承包經(jīng)營權是一種有期限的用益物權，產(chǎn)生于土地承包合同生效，消滅于土地承包合同失效。據(jù)此，對用益物權人的補償應當考慮用益物權行使的期限。即剩余承包期限較長的情況下，應獲得相對于剩余承包期限較短的情況下更多的補償費用。既然對土地承包經(jīng)營權的補償數(shù)額與剩余承包期限密切相關，不妨以土地承包期限設定函數(shù)，對用益物權人補償?shù)臄?shù)額進行量化計算。設定土地補償費為函數(shù)W，土地承包期限為函數(shù)M，剩余承包期限為函數(shù)N，土地承包經(jīng)營權（用益物權）補償費為函數(shù)Z，則用益物權人補償費計算公式為：Z＝W/M×N。如某宗地征地補償費為60萬元，土地承包經(jīng)營權為30年，已經(jīng)營20年時被征收，剩余承包期為10年，則該地用益物權補償費計算公式為：60萬元/30年×10年＝20萬元，為該地總的土地補償費的1/3，即應拿出20萬元對用益物權人進行補償，其余40萬元則屬于對土地所有權喪失的補償，屬于全體集體經(jīng)濟組織成員共同所有。當然，這個公式所體現(xiàn)的經(jīng)濟學意義和精確計量，最好是由政府部門在指定土地補償費分配指導文件時使用。法院應把握“村民自治”和“司法干預”的度，在個案中只有對承包經(jīng)營權的補償顯失公平時，方可依案件當事人的申請，援引物權法第六十條對分配方案予以變更。
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1、補償?shù)膶ο?nbsp; 土地補償費首先按照上述函數(shù)計算對用益物權人進行補償后，其余部分應當屬于對土地所有權喪失的補償，即支付土地的對價。物權法第五十九條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。因此，作為土地對價的該部分土地補償費，應在全體具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人之間進行分配，即包括已取得集體經(jīng)濟組織成員資格但尚未分得土地的成員，亦包括已經(jīng)分得土地的集體經(jīng)濟組織成員。此外，土地被征收而已經(jīng)獲得部分補償?shù)挠靡嫖餀嗳�，仍應參與該部分分配。
2、分配的原則 農(nóng)村集體土地是對集體經(jīng)濟組織全體成員的基本生活保障，作為一種集體所有的自然資源，集體土地的形成與集體經(jīng)濟組織成員的個人勞動或者貢獻或者資歷深淺沒有關系。凡取得集體經(jīng)濟組織成員資格的人，無論年齡長幼、身份、地位如何，其分配的權利是基于其成員身份而產(chǎn)生的，屬于成員權項下的自益權，是平等的。因此，因土地所有權喪失獲得的補償應當在具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人之間平均分配，而不應當有所差異。
三、小結(jié)
正確的土地補償費分配模式應是：首先，根據(jù)剩余承包期限確定一個相對合理的比例，然后按照這個比例拿出部分土地補償費對用益物權人因承包經(jīng)營權喪失進行補償。其次，對于剩余部分土地補償費，應當認定歸全體集體經(jīng)濟組織成員所有，應當在具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人之間平均分配。上述分配模式，可概括為“資金切塊，區(qū)分性質(zhì)，對應不同主體”。它既符合土地集體所有制的基本制度，又符合物權法對包括用益物權在內(nèi)的各種物權予以保護的精神，還因其蘊涵的在一個完整的土地承包期內(nèi)，土地承包權人獲得土地補償?shù)娜繉r而賦予土地承包權人充分的保障，能夠最大限度他做到分配的合理化、公平化，避免因分配不公產(chǎn)生的矛盾和糾紛，有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的發(fā)展。
作者單位：重慶市高級人民法院
