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房地產(chǎn)開發(fā) |
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| 試論國(guó)有土地使用權(quán)掛牌與公證 |
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出處：法律顧問網(wǎng)·涉外www.coinwram.com
時(shí)間：2009/10/3 16:35:00 |
| 試論國(guó)有土地使用權(quán)掛牌與公證 |
| 作者：丁選旺,方賢淮 |
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國(guó)有土地使用權(quán)掛牌（以下簡(jiǎn)稱掛牌），即出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌公布，接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。掛牌是我國(guó)繼土地公開招標(biāo)、拍賣之后，實(shí)施土地透明管理、規(guī)范土地市場(chǎng)的又一重大舉措，兼有招標(biāo)和拍賣的優(yōu)點(diǎn)而又有其自身的特點(diǎn)，具有典型的中國(guó)特色。由于掛牌系近兩年新興之事物，所以國(guó)內(nèi)公證界對(duì)此系統(tǒng)研究者甚少，對(duì)掛牌公證及其應(yīng)注意的問題也鮮有文章論及。本文擬從這幾方面進(jìn)行闡述，請(qǐng)各位同行不吝賜教。
一、國(guó)有土地使用權(quán)掛牌制度的形成及特點(diǎn)
2002年5月9日，國(guó)土資源部發(fā)布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2002年國(guó)土資源部11號(hào)令）規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等種類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。前述規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。該11號(hào)令第一次明確了經(jīng)營(yíng)性土地必須實(shí)行“招拍掛”出讓，第一次規(guī)定了“招拍掛”出讓必須在“陽光”下操作，要公開出讓計(jì)劃、公開供地信息、公開集體決策、公開供地程序、公開競(jìng)價(jià)、公開供地結(jié)果。也是第一次提出了以“掛牌”的方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)。社會(huì)各界對(duì)“招拍掛”反應(yīng)強(qiáng)烈，普遍認(rèn)為我國(guó)的土地供應(yīng)終結(jié)了以往行政色彩頗濃的協(xié)議供地方式，進(jìn)入了公開交易的新時(shí)代。市場(chǎng)配置在土地供應(yīng)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了革命性的變化，是土地市場(chǎng)發(fā)展史上的一個(gè)里程碑，同時(shí)也給公證部門帶來了一個(gè)新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)。掛牌的產(chǎn)生，也是土地有形市場(chǎng)成熟的一種標(biāo)志，是歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物。1990年5月19日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定，土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣方式。這是目前有關(guān)國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣出讓的最早的行政規(guī)章。隨后，在1994年7月5日公布的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》中規(guī)定土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣方式；沒有條件的，不能采取招標(biāo)、拍賣方式的，可以采取雙方協(xié)議書的方式。這是目前有關(guān)國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣出讓的最早的法律。1999年1月27日國(guó)土資源部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)的通知》中要求：商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，有條件的，都必須招標(biāo)、拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)。該文是國(guó)土資源部門第一次對(duì)招標(biāo)拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)提出具體明確的要求，也是第一次對(duì)招標(biāo)、拍賣、邀標(biāo)出讓的范圍進(jìn)行初步的分類。1999年5月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，原則上必須以招標(biāo)、拍賣方式提供”。這是國(guó)務(wù)院首次對(duì)招標(biāo)拍賣出讓土地使用權(quán)提出明確和較為嚴(yán)格的要求。2001年5月9日，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》中明確提出：為體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣。國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)，除涉及國(guó)家安全和保密要求外，都必須向社會(huì)公開。商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應(yīng)計(jì)劃公布后同一地塊有兩個(gè)以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招標(biāo)、拍賣方式提供，國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣方式必須公開進(jìn)行。要嚴(yán)格限制協(xié)議用地范圍。確實(shí)不能采用招標(biāo)、拍賣方式的，方可采用協(xié)議方式。采用協(xié)議方式供地的，必須做到在地價(jià)評(píng)估基礎(chǔ)上，集體審核確定協(xié)議價(jià)格，協(xié)議結(jié)果向社會(huì)公開。該通知是加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的綱領(lǐng)性文件。經(jīng)營(yíng)性用地必須招標(biāo)拍賣出讓作為國(guó)家政策，第一次寫進(jìn)國(guó)務(wù)院文件，在國(guó)務(wù)院的層面上，第一次明確了招標(biāo)拍賣出讓的界限，為經(jīng)營(yíng)性用地協(xié)議出讓亮起了“紅燈”，同時(shí)對(duì)協(xié)議出讓進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)管理具有歷史性的意義。隨著《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》等法律法規(guī)、政策性文件的相繼發(fā)布，在此基礎(chǔ)上，國(guó)土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（11號(hào)令），土地掛牌順應(yīng)歷史發(fā)展要求而產(chǎn)生。隨之在全國(guó)逐步推開。經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓已基本納入市場(chǎng)，全部以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式交易。
從理論上看，招標(biāo)、拍賣、掛牌三種方式的效力是同等的，都遵循著同樣的原則即公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則，目的是公開透明，防止暗箱操作，其適用范圍相一致，即①商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等種類經(jīng)營(yíng)性用地，②前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的。從實(shí)踐來看，掛牌是土地使用權(quán)出讓中的一種重要方式，尤其在內(nèi)地競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)或土地市場(chǎng)不發(fā)育的地方采用較多的一種方式。其自身特色表現(xiàn)為：首先，掛牌比較容易操作，交易形式比較靈活且時(shí)間比較松散。掛牌與招標(biāo)拍賣相比在操作上要求不太高。其可在手工制作的公告欄、黑板上進(jìn)行，可在交易所、辦公室、會(huì)議室開展交易；其既可以用正規(guī)的書面報(bào)價(jià)競(jìng)買，也可以轉(zhuǎn)入口頭競(jìng)價(jià)；招標(biāo)拍賣活動(dòng)往往在幾分鐘內(nèi)結(jié)束，而掛牌競(jìng)買人可在掛牌規(guī)定的時(shí)間內(nèi)隨時(shí)報(bào)價(jià)。其次，掛牌的成功率高，交易成本低。招標(biāo)拍賣由于時(shí)間緊，相對(duì)目標(biāo)較為盲目，組織上和對(duì)市場(chǎng)預(yù)測(cè)上一有偏差，容易造成“流拍”；同時(shí)拍賣在激烈的競(jìng)買中舉牌爭(zhēng)奪在分秒之間，往往幾分鐘就決定了上萬（億）元的資金成交，在激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，不可避免的摻雜了一些人性的弱點(diǎn)，造成一些開發(fā)商把地拿到手又后悔。而掛牌交易規(guī)定的時(shí)間比較松散，給了開發(fā)商理性思維的時(shí)間和空間，提供了理智決策的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。另外，掛牌競(jìng)買人數(shù)不限。投標(biāo)或拍賣不足三人時(shí)，必須重新組織招標(biāo)或拍賣，而在掛牌期限內(nèi)如只有一個(gè)競(jìng)買人報(bào)價(jià)，且報(bào)價(jià)高于底價(jià)，并符合其他條件的，掛牌成交；如參加的競(jìng)買人較多時(shí)，在掛牌期限截止時(shí)仍有兩個(gè)或兩個(gè)以上的競(jìng)買人要求報(bào)價(jià)的，出讓人應(yīng)當(dāng)既對(duì)宗地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，出價(jià)最高者為競(jìng)得人。從2002年5月9日國(guó)土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》以來，以掛牌方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)取得了很好的效果。
二、國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓程序
土地使用權(quán)出讓的組織實(shí)施主體為國(guó)土資源管理部門。我國(guó)憲法第10條第4款明確規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第7條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為”。第11條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，由市、縣人民政府有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行，出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會(huì)同城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)管理部門共同擬訂方案，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地管理部門組織實(shí)施”。國(guó)土資源部11號(hào)令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》以《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》為依據(jù)，進(jìn)一步作出了明確規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門拍賣掛牌出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時(shí)間和其他條件等方案，報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。即國(guó)有土地使用權(quán)出讓的主體是國(guó)土資源管理部門（代表國(guó)家）。掛牌出讓的幾個(gè)必經(jīng)階段：
①、編制并公布土地出讓計(jì)劃。土地行政主管部門根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地使用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、城市規(guī)劃和土地市場(chǎng)狀況，編制國(guó)有土地使用權(quán)出讓計(jì)劃，報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布。出讓計(jì)劃中既包括招標(biāo)拍賣掛牌出讓的土地，也包括可能協(xié)議出讓的土地。
②、制定掛牌實(shí)施方案。土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照出讓計(jì)劃，會(huì)同城市規(guī)劃等有關(guān)部門共同擬訂掛牌出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時(shí)間和其他條件等方案，報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。
③、編制掛牌出讓文件。出讓人應(yīng)當(dāng)根據(jù)掛牌出讓地塊的情況，編制掛牌出讓文件。掛牌出讓文件應(yīng)當(dāng)包括掛牌出讓公告、掛牌出讓批文、競(jìng)買須知、競(jìng)買規(guī)則、宗地圖、土地使用條件、競(jìng)買申請(qǐng)書、報(bào)價(jià)單、成交確認(rèn)書、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同文本。
④、發(fā)布掛牌公告。出讓人應(yīng)當(dāng)至少在掛牌開始日前20日發(fā)布掛牌公告，公布掛牌出讓宗地的基本情況和掛牌的時(shí)間、地點(diǎn)。掛牌公告應(yīng)當(dāng)包括：出讓人的名稱和地址；出讓宗地的位置、現(xiàn)狀、面積、使用年限、用途、規(guī)劃設(shè)計(jì)要求；競(jìng)買人的資格要求及申請(qǐng)取得競(jìng)買資格的辦法；索取掛牌出讓文件的時(shí)間、地點(diǎn)及方式；掛牌時(shí)間、地點(diǎn)、期限、競(jìng)價(jià)方式等；確定競(jìng)得人的標(biāo)準(zhǔn)和方式；競(jìng)買保證金及其他需要公告的事項(xiàng)。
⑤、資格審查。出讓人應(yīng)當(dāng)對(duì)競(jìng)買申請(qǐng)人進(jìn)行資格審查。競(jìng)買人在掛牌出讓公告規(guī)定申請(qǐng)截止時(shí)間內(nèi)向出讓人提出競(jìng)買申請(qǐng)，并提交下列文件和競(jìng)買保證金：1、競(jìng)買申請(qǐng)書，2、營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本、法定代表人證明書、身份證（如委托應(yīng)提交授權(quán)委托書及委托代理人的身份證明）；3、提交不低于公告數(shù)額的競(jìng)買保證金交款發(fā)票。出讓人收到競(jìng)買申請(qǐng)后，進(jìn)行資格審查，對(duì)符合掛牌公告規(guī)定條件的申請(qǐng)人，應(yīng)當(dāng)通知其參加掛牌活動(dòng)。
⑥、掛牌競(jìng)得人的確定按下列程序進(jìn)行：在掛牌公告規(guī)定起始日，出讓人將掛牌宗地的位置、面積，用途、使用年限、規(guī)劃要求、起始價(jià)、增價(jià)規(guī)則及增價(jià)幅度等，在掛牌公告規(guī)定的土地交易所掛牌公告；符合條件的競(jìng)買人填寫報(bào)價(jià)單報(bào)價(jià)；出讓人確定報(bào)價(jià)后，更新顯示掛牌價(jià)格；出讓人繼續(xù)接受新的報(bào)價(jià)。在掛牌期限內(nèi)只有一個(gè)競(jìng)買人報(bào)價(jià)，且報(bào)價(jià)高于底價(jià)，并符合其他條件的，掛牌成交；在掛牌期限內(nèi)有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的競(jìng)買人報(bào)價(jià)的，出讓最高者為競(jìng)得人；報(bào)價(jià)相同的，先提交報(bào)價(jià)單者為競(jìng)得人，但報(bào)價(jià)低于底價(jià)者除外；在掛牌期限內(nèi)無應(yīng)價(jià)者或者競(jìng)買人的報(bào)價(jià)均低于底價(jià)或均不符合其他條件的，掛牌不成交。在掛牌期限截止時(shí)仍有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的競(jìng)買人要求報(bào)價(jià)的，出讓人應(yīng)當(dāng)對(duì)掛牌宗地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，出價(jià)最高者為競(jìng)得人。
⑦、簽訂成交確認(rèn)書。首先，簽訂成交確認(rèn)書。以掛牌方式確定競(jìng)得人后，出讓人應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)與競(jìng)得人簽訂成交確認(rèn)書。成交確認(rèn)書應(yīng)當(dāng)包括出讓人和競(jìng)得人的名稱、地址、出讓標(biāo)的、成交時(shí)間、地點(diǎn)、價(jià)款，以及簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》的時(shí)間、地點(diǎn)等內(nèi)容。成交確認(rèn)書對(duì)出讓人和競(jìng)得人具有合同效力。簽訂成交確認(rèn)書后，出讓人改變競(jìng)得結(jié)果，或者競(jìng)得人放棄競(jìng)得宗地的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。對(duì)責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)具體明確，如違約對(duì)保證金的處理及再行出讓時(shí)，出讓的價(jià)款低于原出讓價(jià)款的原競(jìng)得人應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足差額等規(guī)定。其次，簽訂土地出讓合同。競(jìng)得人應(yīng)當(dāng)按照成交確認(rèn)書約定的時(shí)間，與出讓人簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》。競(jìng)得人支付的競(jìng)買保證金，抵作國(guó)有土地使用權(quán)出讓金，其他競(jìng)買人支付的競(jìng)買保證金，出讓人必須在掛牌活動(dòng)結(jié)束后5個(gè)工作日內(nèi)予以退還，不計(jì)利息。
⑧、公告結(jié)果。掛牌活動(dòng)結(jié)束后，出讓人應(yīng)在10個(gè)工作日內(nèi)將掛牌出讓結(jié)果在土地有形市場(chǎng)或者指定的場(chǎng)所、媒體公布。出讓人公布出讓結(jié)果，不得向受讓人收取費(fèi)用。
⑨、公證員對(duì)整個(gè)掛牌活動(dòng)的程序及結(jié)果的真實(shí)性、合法性進(jìn)行公證。
三、土地使用權(quán)掛牌出讓公證
國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓公證是指公證機(jī)構(gòu)根據(jù)出讓人的申請(qǐng)，依法對(duì)出讓國(guó)有土地使用權(quán)掛牌活動(dòng)的真實(shí)合法性進(jìn)行審查、監(jiān)督并予以證明的活動(dòng)。
很遺憾的是在現(xiàn)行的涉及國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓的法律法規(guī)、政策性文件中沒有提到“公證”一詞，從《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》中的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督條款內(nèi)容來看，國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓活動(dòng)是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證的一種，雖然實(shí)踐中掛牌出讓活動(dòng)有監(jiān)察、工商等部門參與監(jiān)督，但從我國(guó)現(xiàn)階段來說，公證應(yīng)該是國(guó)家用以監(jiān)控掛牌行為的最行之有效的法律手段，國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓活動(dòng)是一項(xiàng)重大、復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，關(guān)系到國(guó)家的重大利益及有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。國(guó)有土地使用權(quán)出讓采用掛牌方式推行時(shí)間不長(zhǎng)，有關(guān)掛牌的法律法規(guī)還不完善，程序不規(guī)范，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到充分的保護(hù)，而出讓方能否公正地對(duì)待每一個(gè)參與者，將參與者放在同一起跑線上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，這就需要有一個(gè)第三者介入以進(jìn)行公正的評(píng)判和監(jiān)督，防止弄虛作假、營(yíng)私舞弊的行為。這個(gè)第三者應(yīng)該是一個(gè)與該項(xiàng)活動(dòng)無任何利害關(guān)系和利益沖突并有一定國(guó)家權(quán)威和公正性的第三者，而國(guó)家公證機(jī)構(gòu)最合適。公證機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使證明權(quán)，證明該活動(dòng)的真實(shí)性、合法性，公證機(jī)關(guān)參與這些活動(dòng)，主持公道，依法辦事，對(duì)違反活動(dòng)規(guī)則、活動(dòng)紀(jì)律的不合法行為和事實(shí)不予公證，制止各種違法行為和不正之風(fēng)的發(fā)生，從而保證當(dāng)事人在機(jī)會(huì)均等的條件下競(jìng)爭(zhēng)，真正體現(xiàn)公正、公平、公開、誠(chéng)信的原則，參與者才有信任感。這是任何其他機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人所無法代替的。掛牌活動(dòng)如果存在偽造、虛假行為，必將影響其積極作用的發(fā)揮，作為由一系列行為構(gòu)成的掛牌活動(dòng)，其每一具體行為必須真實(shí)嚴(yán)肅地履行，絕不允許營(yíng)私舞弊，弄虛作假。公證機(jī)關(guān)首先審查當(dāng)事人的主體資格、行為能力；其次對(duì)掛牌文件進(jìn)行審查，防止欺詐行為的發(fā)生；再次公證機(jī)關(guān)對(duì)活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，如果按照一般審查程序，難以發(fā)現(xiàn)問題，即使發(fā)現(xiàn)問題，但已既成事實(shí)，無法恢復(fù)現(xiàn)狀，難以糾正，公證的作用將大大削弱。因此，對(duì)此類活動(dòng)的公證，公證人員應(yīng)親臨現(xiàn)場(chǎng)，確保整個(gè)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性，從而杜絕違法情況的出現(xiàn)。同時(shí)，公證機(jī)關(guān)通過事前的審查、過程以及結(jié)果的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證，使整個(gè)掛牌活動(dòng)無論在內(nèi)容還是形式上都符合國(guó)家法律政策的要求，把該項(xiàng)活動(dòng)建立在真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上。另外，掛牌活動(dòng)又是一系列復(fù)雜而又緊密聯(lián)系的法律行為，公證機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受任何團(tuán)體和個(gè)人干擾，有公證機(jī)關(guān)的參與，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，消除各種糾紛隱患，減少、防止糾紛的發(fā)生，使整個(gè)活動(dòng)順利地進(jìn)行。實(shí)踐證明，掛牌公證對(duì)規(guī)范掛牌行為，完善掛牌機(jī)制，預(yù)防糾紛，加強(qiáng)掛牌活動(dòng)中的管理與監(jiān)督，保證掛牌出讓活動(dòng)嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行操作，杜絕掛牌活動(dòng)中的違法行為，維護(hù)掛牌雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要意義，對(duì)于我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓制度的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。
四、公證人員在掛牌公證中應(yīng)注意的幾個(gè)問題：
1、提前介入。公證人員在出讓方發(fā)出掛牌公告之前就應(yīng)介入，應(yīng)積極參與對(duì)公告內(nèi)容及掛牌文件內(nèi)容審查，關(guān)鍵對(duì)該宗土地的出讓是否經(jīng)相關(guān)部門審批、有無規(guī)劃部門的書面設(shè)計(jì)要求、限制性或附帶條款及競(jìng)買須知、競(jìng)買規(guī)則、成交確認(rèn)書的審查、把關(guān)。還應(yīng)對(duì)掛牌文件內(nèi)容的一致性進(jìn)行審查，特別注意國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同是最后簽訂的法律文件，其內(nèi)容應(yīng)與成交確認(rèn)書、競(jìng)買須知、競(jìng)買規(guī)則及公告等文件的內(nèi)容互相一致，且須合法。如掛牌文件中的競(jìng)買申請(qǐng)、競(jìng)買須知、競(jìng)買規(guī)則、成交確認(rèn)書、土地出讓合同一般都對(duì)違約行為、違約責(zé)任作了約定，因在整個(gè)掛牌過程中的情形不同而有所不同，但不能沖突，模糊不清。對(duì)文件中的保證金、定金（定金的數(shù)額不得超過主合同標(biāo)的額的20%）、競(jìng)買保證金、履約保證金的不同約定也應(yīng)注意。還應(yīng)注意，在掛牌報(bào)名截止時(shí)，公證員應(yīng)在場(chǎng)，并作記錄，超過報(bào)名截止時(shí)間的應(yīng)一律無效，哪怕只有一個(gè)報(bào)名者。
2、要以監(jiān)督者而不是掛牌活動(dòng)中的主持人或當(dāng)事人的身份對(duì)掛牌活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。既不能越俎代庖，也不能撒手不管。公證人員必須親自參加掛牌活動(dòng)的全過程，不能以各種理由不出席，更不能讓當(dāng)事人代勞。
3、公證人員對(duì)整個(gè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督活動(dòng)都應(yīng)認(rèn)真作記錄并存檔。特別是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題、提出的建議、當(dāng)事人的解答、采取的措施、對(duì)競(jìng)買人的資格審查的結(jié)果、發(fā)表的現(xiàn)場(chǎng)公證詞等均應(yīng)作出完整、準(zhǔn)確的記錄。
4、公證人員應(yīng)認(rèn)真行使監(jiān)督職權(quán)，不應(yīng)成為花瓶。公證員應(yīng)對(duì)掛牌開始后的每一競(jìng)買人的掛牌報(bào)價(jià)、掛牌截止期限的有關(guān)情況，掛牌截止期限后的當(dāng)場(chǎng)競(jìng)價(jià)活動(dòng)進(jìn)行全程現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。如認(rèn)為活動(dòng)真實(shí)、合法，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)作出予以公證的決定，當(dāng)場(chǎng)宣讀公證詞，公證詞宣讀后立即生效。如發(fā)現(xiàn)掛牌活動(dòng)中出現(xiàn)違反國(guó)家有關(guān)法律、政策或掛牌文件的行為時(shí)，應(yīng)立即予以指出，令其糾正。當(dāng)事人拒絕糾正的，應(yīng)立即終止現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的公證活動(dòng)，當(dāng)場(chǎng)宣布終止公證的理由和決定。終止公證將導(dǎo)致該項(xiàng)掛牌活動(dòng)的無效，公證人員應(yīng)格外慎重，終止公證的理由一定要準(zhǔn)確、屬實(shí)，要嚴(yán)格掌握標(biāo)準(zhǔn)，以免造成難以彌補(bǔ)的損失和嚴(yán)重后果。
5、截止期限時(shí)的當(dāng)場(chǎng)競(jìng)價(jià)是掛牌活動(dòng)的一大特色。即在掛牌期限截止時(shí)仍有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的競(jìng)買人要求報(bào)價(jià)的，出讓人應(yīng)當(dāng)對(duì)掛牌宗地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，出價(jià)最高者為競(jìng)得人。在實(shí)踐中，一般約定為在掛牌期限截止前5分鐘仍有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的競(jìng)買人要求報(bào)價(jià)的，出讓人將對(duì)掛牌出讓宗地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，如競(jìng)買人較多不便于書面報(bào)價(jià)競(jìng)價(jià)的，應(yīng)采用倒計(jì)時(shí)口頭競(jìng)價(jià)，如競(jìng)價(jià)處于持續(xù)狀態(tài)，則不受截止時(shí)間限制，時(shí)間應(yīng)順延，直至無人應(yīng)價(jià)為止�，F(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)期間出讓方可以根據(jù)競(jìng)價(jià)情況調(diào)整增價(jià)幅度，以落槌為截止時(shí)間，并同時(shí)確定出價(jià)最高者為競(jìng)得人。此時(shí)的程序與拍賣程序中的競(jìng)價(jià)、報(bào)價(jià)相類似，公證人員在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證時(shí)應(yīng)加以注意。
6、公證費(fèi)的收取。目前仍在使用的《公證服務(wù)收費(fèi)管理辦法》中沒有“掛牌”這一項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從掛牌的整個(gè)過程中來看，應(yīng)按現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督類中的拍賣標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，如對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同進(jìn)行公證，可按合同類標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。實(shí)踐中應(yīng)取得國(guó)土部門的支持，在掛牌的文件中的競(jìng)買須知或競(jìng)買規(guī)則中對(duì)公證費(fèi)的支付作出明確的規(guī)定。7、加強(qiáng)回訪制度。掛牌公證一般以成交確認(rèn)書、土地使用權(quán)出讓合同的簽訂而告結(jié)束，但公證員應(yīng)及時(shí)進(jìn)行回訪，了解合同的履行情況，以便于發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善掛牌公證程序。
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