西南政法大學教授徐昕點評
 
2009年中國十大司法改革措施
 

《法制日報》2010-02-03

　　2008年底，中共中央政治局原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。2009年初，《人民法院第三個五年司法改革綱要(2009-2013)》和《關(guān)于貫徹落實〈中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見———關(guān)于深化檢察改革2009-2012年工作規(guī)劃》出臺。在以上綱領(lǐng)性文件指導下，2009年十大司法改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機制性障礙。對于這些具體措施，本報特約西南政法大學教授徐昕進行了詳盡的點評。

　　改革和完善政法經(jīng)費保障體制

　　政法經(jīng)費保障將由地方財政承擔、“分灶吃飯、分級負擔、分級管理”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經(jīng)費正常增長機制。中央和省級財政將加大對辦案(業(yè)務)經(jīng)費、業(yè)務裝備經(jīng)費、業(yè)務基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費的保障力度，并重點向中西部地區(qū)，維穩(wěn)任務重、經(jīng)濟困難地區(qū)傾斜。2009年，中央和省級政法轉(zhuǎn)移支付資金大幅增加；基層政法機關(guān)經(jīng)費保障水平有一定提高；《關(guān)于加強政法經(jīng)費保障工作的意見》及財政部、各省政策措施相繼出臺。

　　■點評：政法經(jīng)費保障的加強及對經(jīng)濟困難地區(qū)的政策傾斜，有利于促進司法平衡發(fā)展，突破改革瓶頸，解決原有體制造成的司法地方化、經(jīng)費不足、“收支兩條線”不到位、部分機關(guān)選擇性辦案甚至以案牟利等問題，還可能引出司法機關(guān)縱向管理的新模式。但改革仍需理清中央與地方相關(guān)事權(quán)、財權(quán)劃分，在兼顧地方差異的情況下建立科學的指標體系，實現(xiàn)分項目、分區(qū)域、分部門的合理投入。長遠而言，應明確司法權(quán)屬于中央事權(quán)，政法經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一預算并全額保障。

　　建立健全多元化糾紛解決機制

　　《人民法院第三個五年司法改革綱要(2009-2013)》將“建立健全多元化糾紛解決機制”列為“健全司法為民工作機制”的重要內(nèi)容。為此，最高人民法院提出“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的司法政策，出臺《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》。

　　■點評：構(gòu)建訴訟與非訴訟銜接機制、賦予部分調(diào)解協(xié)議合同效力，有利于法院發(fā)揮審判權(quán)的引導和規(guī)范作用，充分調(diào)動社會資源，緩解法院案件壓力。但多元化糾紛解決機制的主導職責在地方黨政，法院只是其中一環(huán)，主要職責是審判。調(diào)解雖在多元化糾紛解決機制中占據(jù)核心地位，但有關(guān)司法政策有過度重視之嫌，可能導致權(quán)利打折、規(guī)則缺失并削弱司法權(quán)威。有必要區(qū)分法院內(nèi)外的調(diào)解，法院外調(diào)解可大力強調(diào)，法院調(diào)解則應適度。

　　推進司法公開

　　2009年，《關(guān)于司法公開的六項規(guī)定》和《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》出臺；全國法院被執(zhí)行人信息查詢平臺、全國首家案件庭審直播網(wǎng)“北京法院直播網(wǎng)”、河南三級法院183個新聞與政務網(wǎng)站開通；全國11家高級法院、97家中級法院、472家基層法院建立裁判文書上網(wǎng)制度，裁判文書上網(wǎng)二十余萬件。

　　■點評：上述改革擴大了司法公開范圍，拓展了司法公開渠道，有利于保障民眾對法院工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，拉近了司法與媒體的距離。

　　但應注意：司法公開并非目的，而是實現(xiàn)司法公正、提升司法公信的手段，公開的內(nèi)容和程度應考慮司法規(guī)律、民眾需求、當事人訴權(quán)及隱私保護、法院形象等因素；不應對司法公開的功能期待過高，司法運作中的非正式規(guī)則仍待公開或破除，否則將影響司法公開的效果；先進的改革措施還需進一步具體明確并保障落實，要回應日益壯大的網(wǎng)絡(luò)輿情等。

　　加強司法便民

　　司法為民是2009年司法改革的主旋律。為此，各級法院如江蘇法院設(shè)立訴訟服務中心、廣東等地整體推進“立案信訪窗口”建設(shè)、貴州出臺《司法便民三十三項具體措施》等。目前，全國已有855家法院開通民意溝通電子信箱，31家高級人民法院及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團分院公布舉報電話和電子信箱。最高人民檢察院開通全國統(tǒng)一舉報電話12309，健全舉報、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機制。司法部在全國開展“法律援助便民服務”主題活動，推行法律援助十項便民措施。

　　■點評：司法便民包含了服務型司法理念，有助于民眾接近司法和正義，但不能以損害司法的中立性和被動性為代價。司法便民應融入世界司法改革潮流，定位于促進民眾實效性接近司法，通過建設(shè)服務型司法促進以馬錫五審判方式為集中體現(xiàn)的人民司法與以對抗制為基本特征的現(xiàn)代司法制度的有機結(jié)合。

　　司法與民意的溝通應注意：拓寬民眾的表達渠道，形成理性的民意甄別和回應機制；發(fā)現(xiàn)真實民意并將其作為司法決策的參考；注意保持民意影響與審判獨立的平衡；在維護司法權(quán)威和法治原則的基礎(chǔ)上尊重并理性引導民意，通過有效溝通釋放民眾不滿。

　　鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制

　　2004年，中央司法體制改革領(lǐng)導小組就提出改革鐵路等部門和企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國家司法管理體系。因各方利益牽制，這一改革到2009年才開始落實。7月，鐵路公安民警公務員過渡工作會議召開；9月，鐵路公安機關(guān)轉(zhuǎn)制人員考試結(jié)束，其身份由企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務員。目前，相關(guān)機構(gòu)、財政分離等轉(zhuǎn)制工作尚處于籌備協(xié)調(diào)階段，鐵路公安機關(guān)的人、財權(quán)暫無實質(zhì)變化。鐵路法檢轉(zhuǎn)制的具體安排尚未出臺。

　　■點評：長期以來，鐵路公檢法由于人事財務受控于鐵路部門，出現(xiàn)了較嚴重的部門保護主義和企業(yè)本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問題突出。因此，鐵路公檢法轉(zhuǎn)制是理順司法體制、消除司法企業(yè)化弊端、促進司法統(tǒng)一的重要改革。但這項改革面臨利益調(diào)整等多重困難。鐵路部門是否愿意果斷交出這項權(quán)力、鐵路公檢法轉(zhuǎn)制后的機構(gòu)、人員及經(jīng)費安排都亟需進一步研究解決。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制將是一個協(xié)調(diào)各方利益的漸進過程。

　　建立健全刑事被害人救助制度

　　刑事被害人救助制度是落實人權(quán)保障的重要內(nèi)容。當下中國處于刑事案件高發(fā)期，龐大的刑事被害人群體中有80%以上無法從被告方獲得賠償，引發(fā)較嚴重的社會問題。2007年《關(guān)于進一步加強刑事審判工作的決定》、2008年《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》和《人民法院第三個五年司法改革綱要(2009-2013)》都明確提出建立刑事被害人救助制度。去年3月，中央政法委會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個部門制定下發(fā)《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》，規(guī)定了救助實施機構(gòu)、經(jīng)費來源、救助范圍、條件、標準及救助程序。目前，全國半數(shù)以上省份制定了實施辦法。如云南出臺《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導，法院推動，民政、社保、衛(wèi)生等部門相銜接的刑事被害人救助機制(及執(zhí)行救助機制)，形成“救濟+低保+醫(yī)保+就業(yè)救助+住房救助”的全面救助方式。

　　■點評：建立健全刑事被害人救助制度有利于落實司法救助，緩解被害人及其近親屬的經(jīng)濟困境，化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。

　　中央與地方應積極開展被害人救助制度的探索實踐，尤其應研究解決經(jīng)費保障問題。目前，該制度的發(fā)展完善可與刑事和解探索相結(jié)合。長遠而言，應有條件、分階段過渡到刑事被害人國家補償制度。但該制度的完善涉及司法權(quán)配置、救助基金籌措、社會保障體制等難題，可謂任重而道遠。

　　職務犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級

　　9月，《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》出臺，明確要求省級以下檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應報請上一級檢察院審查決定，并詳細規(guī)定下級檢察院報請審查逮捕、上一級檢察院審查決定逮捕、追捕、糾正不應逮捕、下級檢察院不服不捕報請重新審查、逮捕擔任各級人大代表的犯罪嫌疑人的報請許可、人民監(jiān)督員監(jiān)督、報請延長偵查羈押期限等各項程序。

　　■點評：這是近年來力度最大的一項檢察改革，是優(yōu)化檢察職權(quán)配置、強化檢察內(nèi)部監(jiān)督、保障自偵案件質(zhì)量的重要舉措，有利于解決同一檢察機關(guān)同時行使偵查、逮捕、起訴權(quán)力而造成的權(quán)力集中、監(jiān)督弱化等問題，保障職務犯罪嫌疑人的合法權(quán)利。但有關(guān)逮捕決定權(quán)及偵查監(jiān)督權(quán)的配置仍值得進一步研究，以化解該權(quán)力配置不盡合理所引發(fā)的超期羈押、審前羈押率過高、“以捕代偵”等問題。

　　量刑程序及量刑建議改革

　　《人民法院第二個五年改革綱要(2004-2008)》和《人民法院第三個五年司法改革綱要(2009-2013)》都明確規(guī)定進行量刑程序改革。2009年，《人民法院量刑指導意見(試行)》和《人民法院量刑程序指導意見(試行)》出臺，一百二十多家法院展開量刑規(guī)范化試點，蕪湖市中級法院、日照市東港區(qū)法院、北京市東城區(qū)法院、揚州市邗江區(qū)法院、上海市長寧區(qū)法院等相繼啟動量刑程序改革“計劃外試點”。

　　與此相呼應，檢察機關(guān)大力推行量刑建議制度。量刑建議試點始于1999年北京市東城區(qū)檢察院試行“公訴人當庭發(fā)表量刑意見”。2009年最高人民檢察院根據(jù)中央司法體制改革意見，將“推行量刑建議制度，會同有關(guān)部門推動將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機制改革的重要項目，在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更廣泛、深入地展開試點。

　　■點評：量刑程序和量刑建議改革相配套，成為制約法官自由裁量權(quán)，實現(xiàn)量刑公正和均衡的重要舉措。量刑建議權(quán)是一種司法請求權(quán)，是公訴權(quán)的重要權(quán)能。我國的量刑建議改革實質(zhì)是公訴權(quán)回歸完整的體現(xiàn)，有利于減少“同案不同判”，提高訴訟效率，節(jié)省司法資源。量刑程序則是法院實現(xiàn)自我約束的重要方面。目前，兩項試點仍處于初期，需進一步爭取地方黨政等各方支持，注意彼此的相互銜接，并不斷總結(jié)經(jīng)驗進而完善制度。此外，刑事訴訟法的再修改應考慮科學構(gòu)建量刑建議制度，設(shè)計量刑程序。

　　全面試行社區(qū)矯正工作

　　去年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開全國社區(qū)矯正工作會議，總結(jié)試點經(jīng)驗，部署在全國試行社區(qū)矯正工作，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》。社區(qū)矯正是刑事執(zhí)行體制和刑罰執(zhí)行方式的革新，有利于降低刑罰執(zhí)行成本、提高教育改造質(zhì)量、維護社會穩(wěn)定。自2003年試點以來，我國累計接收社區(qū)服刑人員37.8萬，解除矯正18.5萬，并探索形成強調(diào)政府主導的北京模式和偏重社會力量參與的上海模式等地方經(jīng)驗。

　　■點評：全面試行社區(qū)矯正工作的意見出臺，對協(xié)調(diào)社區(qū)矯正試行工作、健全制度與機構(gòu)、緩和立法缺位的尷尬有所助益。但我國社區(qū)矯正總體發(fā)展水平較低，仍需加大探索力度，目前，可構(gòu)建由司法行政機關(guān)主導、社會團體積極參與的一體化社區(qū)矯正工作體系。司法行政機關(guān)實施社區(qū)刑罰執(zhí)行權(quán)，對罪犯實施必要的監(jiān)管。社會團體通過政府購買服務等方式實現(xiàn)對罪犯的技能培訓和教育幫扶。長遠而言，應在制度逐漸完善的基礎(chǔ)上制定社區(qū)矯正法。

　　探索設(shè)立社區(qū)法官

　　2009年，上海市楊浦區(qū)人民法院聘用一批具有較深法律專業(yè)背景、較強責任心和協(xié)調(diào)能力的退休法官并將其派駐社區(qū)，與人民調(diào)解組織相銜接，從事調(diào)解、預立案和訴訟指導工作，在全國率先設(shè)立社區(qū)法官。這一地方改革并未引起較大反響，但社區(qū)法官的理念卻是革命性的。

　　■點評：社區(qū)法官的設(shè)立在理論上提出司法權(quán)的社會化問題，在實踐中暗示了司法制度改進的一大方向———大力發(fā)展司法ADR(代替性糾紛解決機制)。各種形式的司法ADR皆可探索，如強制性訴前調(diào)解，法院調(diào)解的社會化，民間調(diào)解機構(gòu)、退休法官等主持或參與法院調(diào)解，訴前和解制度，早期中立評價，法院設(shè)立糾紛解決咨詢機構(gòu)，法院附設(shè)的仲裁，甚至私人法官。

　　法院附設(shè)的私人法官，其裁決具有法定拘束力，當事人可上訴，亦可約定一裁終局，生效裁決可申請強制執(zhí)行。楊浦的社區(qū)法官已部分具備私人法官的雛形。期待這一革命性的發(fā)展，這可能有助于回應轉(zhuǎn)型期巨大的司法需求，打破國家對司法權(quán)的壟斷，與職業(yè)法官形成競爭進而促進司法公正。

    關(guān)于2009年司法改革的全面評述，參見《中國司法改革年度報告(2009年)》

    法制日報記者 蔣安杰