河北世紀(jì)聯(lián)合律師事務(wù)所趙麗娜律師從法律上破解房地產(chǎn)市場(chǎng)謎局

       調(diào)控政策頻出，組合重拳連擊，罕見(jiàn)重典治市，房地產(chǎn)價(jià)格卻依然高漲，普通百姓擁有一套自己的住房的夢(mèng)想依然渺茫。房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展何以如此畸形？如何走出此困局，我認(rèn)為從法律視角看，主要應(yīng)解決三方面問(wèn)題：土地出資人錯(cuò)位、房地產(chǎn)市場(chǎng)化程度不足和保障性住房的無(wú)保障。

　　土地出資人錯(cuò)位顯現(xiàn)于土地財(cái)政，而土地財(cái)政肇始于1993年的稅制改革，這次改革建構(gòu)了中國(guó)特色的“財(cái)政聯(lián)邦制”，在中央稅與共享稅的名義下，中央拿走了地方的諸多財(cái)權(quán)，地方財(cái)政源頭枯竭，整個(gè)社會(huì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型將地方政府逼上“懸崖”：困境國(guó)企重組、減員增效、職工下崗分流、破產(chǎn)安置，以及伴隨著地方醫(yī)療教育福利政策改革支出，使得地方政府疲于應(yīng)付，沒(méi)有額外財(cái)力安排諸如城市改造、地區(qū)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等其他事務(wù)。

　　巨大的財(cái)政虧空逼迫地方政府從兩處獲得財(cái)政支持：一個(gè)是“跑‘部’‘錢’進(jìn)”，從掌握大量財(cái)政資源的中央部委去爭(zhēng)取若干有限資源；另一個(gè)是盤(pán)算如何變現(xiàn)名義國(guó)有而地方實(shí)際掌控的稀缺礦藏土地資源，尤其是能迅速變現(xiàn)的土地資源，這便是產(chǎn)生土地財(cái)政亂象的深層次原因�，F(xiàn)在許多地方財(cái)政收入的主要來(lái)源便是賣地，北京市土地整理儲(chǔ)備中心的數(shù)據(jù)顯示，2009年北京通過(guò)招拍掛方式成交的土地達(dá)247宗，成交金額達(dá)928億元，居然占到北京市所有財(cái)政收入比重的45.9%。

　　土地財(cái)政使得地方政府透過(guò)土地儲(chǔ)備中心成為直接經(jīng)營(yíng)土地的大開(kāi)發(fā)商，而2001年在各地成立的土地儲(chǔ)備中心只不過(guò)是一個(gè)事業(yè)單位，其職責(zé)卻是協(xié)助政府建立土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓機(jī)制，根據(jù)城市土地規(guī)劃、年度供地計(jì)劃和市場(chǎng)需求，收購(gòu)、儲(chǔ)備土地，并將經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)的儲(chǔ)備土地投放市場(chǎng)，這使其事實(shí)上擁有了制定土地規(guī)則權(quán)、行政審批權(quán)、公共土地的提供權(quán)、土地買賣權(quán)以及土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。城市國(guó)有土地出資人就這樣悄無(wú)聲息地變更為地方政府，而地方政府身兼監(jiān)管者、出資者、所有人與經(jīng)營(yíng)者等多重身份，權(quán)力無(wú)限又缺金少銀，把城市土地吃光賣盡也就不足為怪了。

　　房地產(chǎn)市場(chǎng)化程度不足是變形的土地出資人制度的一個(gè)邏輯結(jié)果。地方政府權(quán)力如此之大，房地產(chǎn)市場(chǎng)就成為一些地方官員能否賺得政績(jī)或進(jìn)行尋租的名利場(chǎng)，成為某些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的淘金池，地方利益集團(tuán)不愿意也沒(méi)有動(dòng)力去建構(gòu)一個(gè)市場(chǎng)化的房地產(chǎn)發(fā)展環(huán)境。中央政府當(dāng)然看到了地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中的縱橫捭闔，于是收權(quán)(宏觀調(diào)控)就成了惟一選擇。由于中央政府也沒(méi)有或難以選擇市場(chǎng)化的方法去治理房地產(chǎn)市場(chǎng)，因此，宏觀調(diào)控就成為該市場(chǎng)量?jī)r(jià)齊漲齊跌的代名詞，并在“一收就死，一放就亂”的反復(fù)中惡性循環(huán)。

　　在此種利益鏈條驅(qū)動(dòng)下，誰(shuí)去關(guān)注保障性住房的問(wèn)題呢？現(xiàn)實(shí)中，一方面商品房房?jī)r(jià)的跳躍式增長(zhǎng)催生了眾多“房奴”，而另一方面經(jīng)濟(jì)適用房、“兩限房”和“廉租房”的建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市化的發(fā)展和人口“馬太效應(yīng)”的聚集。

　　下一步的政策選擇只能是改革城市土地出資人制度，建立“土地國(guó)資委”，從根子上理順?lè)康胤蛛x關(guān)系，建構(gòu)市場(chǎng)化的土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)中心，政府對(duì)土地的干預(yù)應(yīng)以保障普通人正常的住房需求為基礎(chǔ)。建議實(shí)行“以土地收入換保障性住房”政策，即地方政府必須拿出出售土地所獲出讓金的50%以上，用來(lái)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、“兩限房”和“廉租房”。具體而言，首先要讓土地出讓金進(jìn)入公共預(yù)算，接受社會(huì)監(jiān)督；其次必須通過(guò)立法等硬性規(guī)定土地出讓金用于保障性住房的比例，使公眾輕松知曉并監(jiān)督“政府賣出多少地，就要建多少房”；而保障性住房之外的商品房市場(chǎng)，則盡可以完全放開(kāi)，實(shí)行徹底的市場(chǎng)化。通過(guò)這種手段，政府既可以從土地財(cái)政中獲得高收益并進(jìn)而在公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療等公共產(chǎn)品方面有更高投入，也可以更多地承擔(dān)保障性住房的建設(shè)，以達(dá)到土地財(cái)政與人民安居樂(lè)業(yè)的良性互動(dòng)。