論我國政策性農(nóng)業(yè)保險的法律監(jiān)管
【摘要】政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的根本目標(biāo)在于促進(jìn)作為國家支農(nóng)政策工具的農(nóng)業(yè)保險實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。因此，我國未來的農(nóng)業(yè)保險法應(yīng)該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部內(nèi)建立相對高度獨(dú)立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局，并由它來監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險。通過建立和實(shí)施科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)——農(nóng)業(yè)保險的可靠性、合理、公平和安全及外在目標(biāo)——國家用公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。

　　【關(guān)鍵詞】政策性農(nóng)業(yè)保險  監(jiān)管目標(biāo)  法律監(jiān)管  農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局

　　Legal Control of China‘s Policy-Oriented Insurance in Agriculture

　　政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度的建立和完善是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是一個國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。對農(nóng)業(yè)保險的法律監(jiān)管更是其中的重要一環(huán)，但在我國未來的農(nóng)業(yè)保險法中如何建構(gòu)監(jiān)管法律制度，還有一些理論和實(shí)際問題需要進(jìn)一步探討。這些問題的明確和清晰將有利于科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管法律制度的建立。

　　一、我國農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)及其政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的必要性

　�。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)

　　農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)事關(guān)我國未來農(nóng)業(yè)保險法對農(nóng)業(yè)保險的定位和我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管法律制度的建構(gòu)。

　　關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)，有學(xué)者從信息不對稱條件下的逆向選擇和道德風(fēng)險的角度從理論上進(jìn)行了論證，有學(xué)者從農(nóng)業(yè)保險具有商品性和非商品性的二重性以及農(nóng)業(yè)保險主體面。臨的博弈困境的角度加以分析，由此得出農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的市場失靈并需要政府大量補(bǔ)貼的結(jié)論。[1]

　　筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共物品。在市場經(jīng)濟(jì)體系中，人們需要的物品可以分為四類：第一類是私人物品（private goods），第二類是公共物品（public goods），第三類是自然壟斷物品，第四類是共有資源。私人物品是既有排他性又有競爭性的物品，公共物品是既無排他性又無競爭性的物品，自然壟斷物品是有排他性但無競爭性的物品，共有資源是有競爭性但無排他性的物品。[2]農(nóng)業(yè)保險的特點(diǎn)——社會效益高而自身經(jīng)濟(jì)效益低，反映它具有明顯的公益性，但是，農(nóng)業(yè)保險同時又具有一定的排他性，因?yàn)�，參加農(nóng)業(yè)保險必須符合一定條件，比如繳納保險費(fèi)等，因此農(nóng)業(yè)保險應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共物品。另有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多地趨近于公共物品。[3]

　　市場經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐表明：市場機(jī)制不能有效地提供公共物品和準(zhǔn)公共物品。因?yàn)槭袌鍪前凑諆r格機(jī)制來配置資源的，只有在私人物品的范圍內(nèi)，市場機(jī)制才是有效率的。由于農(nóng)業(yè)保險自身風(fēng)險大、社會效益高和經(jīng)濟(jì)效益低，所以市場不能有效地提供社會所需要的農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險從來沒有，也不可能按照商品的實(shí)際價值進(jìn)行等價交換。實(shí)施農(nóng)業(yè)保險只能是違背商品交換一般規(guī)律，將社會效益放在首位，而當(dāng)農(nóng)業(yè)保險既定的社會效益目標(biāo)不能通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)時，政府就要用“看得見的手”通過國家立法、國家定價、財(cái)政補(bǔ)貼等國家干預(yù)手段來實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)。[4]

　　國外農(nóng)業(yè)保險的理論研究和實(shí)踐也說明農(nóng)業(yè)保險商業(yè)化經(jīng)營的不可行。Wright和Hewitt在研究中發(fā)現(xiàn)，歷史上使用私人來承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險多重險的嘗試無一幸存。對于所有險和多重險，基本上都由政府來直接或者間接經(jīng)營。在1938年以前，經(jīng)營農(nóng)作物保險的私人保險公司都遭到了慘敗，最終退出了這一業(yè)務(wù)領(lǐng)域。[5]美國聯(lián)邦政府于1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》的基本原因就是私人保險公司根本無法承擔(dān)農(nóng)作物保險的巨大風(fēng)險。

　　農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了我國農(nóng)業(yè)保險不可能走商業(yè)化道路，而只能是政策性的。與一般商業(yè)性保險相比較，政策性農(nóng)業(yè)保險是非營利性的，其目的在于實(shí)現(xiàn)國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策目標(biāo)。繼2004、2005和2006年中央一號文件提出“要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”后，2007年中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》進(jìn)一步要求“擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險試點(diǎn)范圍，各級財(cái)政對農(nóng)產(chǎn)參加農(nóng)業(yè)保險給予保費(fèi)補(bǔ)貼，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制，探索建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系�！睆纳鲜鲋醒胍惶栁募�的規(guī)定可以看出，建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度已得到國家核心層的認(rèn)可和支持。

　�。ǘ�）我國政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的必要性

　　1.我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的理論解釋

　　一般說來，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管本身并無獨(dú)立的理論體系，從農(nóng)業(yè)保險實(shí)踐來看，其思想基礎(chǔ)源于一般的規(guī)制理論。其中有三種重要的規(guī)制理論：公共利益論、捕獲論和公共選擇理論。

　�。�1）公共利益論。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的第一種理論解釋就是農(nóng)業(yè)保險是擔(dān)負(fù)公眾利益的行業(yè)。由于壟斷、不完全信息和外部性所造成的“市場失靈”問題，人們呼喚政府法律法規(guī)對市場經(jīng)濟(jì)激勵的部分予以替代。在此背景下，規(guī)制的“公共利益論”應(yīng)運(yùn)而生。該理論認(rèn)為監(jiān)管是為了服務(wù)于公共利益，是為了使人們從不公平和無效率的市場中解脫出來，監(jiān)管的目標(biāo)是尋求修正源于市場失效或某些政治危機(jī)的資源誤配，包括防止和糾正市場失靈引起的對消費(fèi)者利益的重大損害以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最大化，進(jìn)而對社會福利進(jìn)行再分配的一種機(jī)制或方法。[6]它強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者利益，如當(dāng)技術(shù)導(dǎo)致自然壟斷或存在外部性時就不能達(dá)到社會福利的最大化，這時政府應(yīng)出面干預(yù)，因而監(jiān)管被嚴(yán)格地看作是一種“挽救行為”，它主要是為了消除或降低與市場失靈有關(guān)的成本。監(jiān)管者被認(rèn)為是對公眾利益需求做出反映，并以修正市場實(shí)踐的無效或不公平為目標(biāo)的獨(dú)立的中立的仲裁人，其監(jiān)管的過程有助于通過消除壟斷的濫用而產(chǎn)生的限制性貿(mào)易實(shí)踐，促進(jìn)市場價格競爭。公共利益論還隱含著政府規(guī)制是無成本的，這種觀點(diǎn)后來遭受了大量的批評。公共利益論的另一問題是它缺乏明確的機(jī)制，利用它所宣稱的公共利益能夠被規(guī)制行動所實(shí)施。一些實(shí)證研究表明規(guī)制常常不能糾正這些市場失靈，規(guī)制被認(rèn)為是失敗的。雖然公共利益論總體上還不夠健全，但決不能完全廢棄。對于農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管，它還是一個重要的論題。

　�。�2）捕獲論。實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)的私人利益監(jiān)管理論則認(rèn)為監(jiān)管的目的在于促進(jìn)私人的利益最大化。[7]Peltzma提出監(jiān)管者們是出于自身利益熱衷于監(jiān)管活動，與他們追求的政治利益最大化目標(biāo)一致，其中最著名的是監(jiān)管捕獲論（又稱占據(jù)理論、追逐理論），該理論認(rèn)為監(jiān)管為被監(jiān)管的行業(yè)所占據(jù)并為其利益服務(wù)。[8]捕獲論本是政治學(xué)領(lǐng)域的一種監(jiān)管理論，并由此衍生出許多經(jīng)濟(jì)學(xué)版本。但一般均認(rèn)為監(jiān)管的最終后果是有利于生產(chǎn)者，即被監(jiān)管者。其實(shí)，捕獲論的本意也是要保護(hù)消費(fèi)者，但認(rèn)為通過政府監(jiān)管是無法達(dá)到的。捕獲論版本中最具代表性的是Marver Bernstein在1995年創(chuàng)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)生命周期理論，他認(rèn)為，公共利益論是天真的，會產(chǎn)生理論誤導(dǎo)。為了解釋為什么規(guī)制機(jī)構(gòu)會逐漸為被規(guī)制者所利用（捕獲），他是這樣推理的：被規(guī)制者最初可能反對規(guī)制，但當(dāng)他們對立法和行政過程逐漸熟悉時，就會行動起來，對規(guī)制當(dāng)局施加影響，最終還是通過法規(guī)和行政工具，借助規(guī)制當(dāng)局的力量達(dá)到給他們帶來更高收入的目的。他們影響規(guī)制當(dāng)局的一個例子是，與規(guī)制當(dāng)局進(jìn)行頻繁的人事往來，由此創(chuàng)造密切的聯(lián)系和合作的基礎(chǔ)，甚至進(jìn)行行賄等“尋租”活動。因此，規(guī)制的最終效果是生產(chǎn)者受益，消費(fèi)者吃虧。既然被規(guī)制者可以通過疏通的辦法讓規(guī)制為他們自己增加福利，那么規(guī)制機(jī)構(gòu)的生命循環(huán)就始于年富力強(qiáng)地保護(hù)消費(fèi)者而終于僵化地保護(hù)生產(chǎn)者，所以應(yīng)放棄政府規(guī)制。但是，捕獲論也經(jīng)常經(jīng)不起經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證，它忽視了普通大眾確實(shí)始終從某些規(guī)制中得到好處的事實(shí)。不過，捕獲論確實(shí)發(fā)現(xiàn)了規(guī)制有可能被受規(guī)制者所利用以及規(guī)制效果未必是保護(hù)消費(fèi)者的問題。

　�。�3）公共選擇理論。公共選擇理論認(rèn)為監(jiān)管是在相互斗爭的社會集團(tuán)之間實(shí)行財(cái)富再分配的政治經(jīng)濟(jì)體系的一部分。該種監(jiān)管理論是建立在這樣的事實(shí)基礎(chǔ)之上，即不論怎樣的監(jiān)管都是在分配資源。而在這個分配過程中，貧者越貧，富者越富。任何被提出的監(jiān)管方案都會引起納稅人和受益人的注意，他們會通過政治的或經(jīng)濟(jì)的渠道提出反對或贊成的意見。監(jiān)管的主要目的就是在不同階層間轉(zhuǎn)移資源以獲得對方案的最大支持。

　　在解釋農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管時，上述三種理論都非常重要。公共利益論提出了農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，而公共選擇理論則有助于解釋農(nóng)業(yè)保險有些領(lǐng)域的監(jiān)管背離了這一標(biāo)準(zhǔn)的原因。

　　2.我國政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的必要性

　　政策性農(nóng)業(yè)保險（如沒有特別說明，下文農(nóng)業(yè)保險均指政策性農(nóng)業(yè)保險）擔(dān)負(fù)著國家支農(nóng)的重?fù)?dān)和公眾利益。雖然政府資助的農(nóng)業(yè)保險成本高昂、運(yùn)行復(fù)雜，會導(dǎo)致潛在的巨大的效率低下，但對農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行者來說，效率標(biāo)準(zhǔn)并不通常是支配性的目標(biāo)。任何國家的農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃都必須從該國更廣泛的政治經(jīng)濟(jì)意義上來考慮，這也使得由政府提供的農(nóng)業(yè)保險越趨復(fù)雜。對它的監(jiān)管有利于未來我國農(nóng)業(yè)保險法將確立的目標(biāo)——以農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)支持政策工具，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和以農(nóng)業(yè)保險作為支農(nóng)性收入再分配手段，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定增長，推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

　　農(nóng)業(yè)保險的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，而我國農(nóng)業(yè)保險的投保人大多數(shù)法律素質(zhì)又偏低，復(fù)雜和艱澀的農(nóng)業(yè)保險合同使投保人對它們的理解造成困難。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管將對保險合同進(jìn)行嚴(yán)格徹底的審查并保證由農(nóng)業(yè)保險人提供的保險合同條款的公正和定價的合理，故對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管是非常必要的。

　　在不久的將來，隨著農(nóng)業(yè)保險法的頒布、實(shí)施，農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模將不斷擴(kuò)大，國家對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼也會越來越多，我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管（包括農(nóng)業(yè)保險基金）問題就會凸顯現(xiàn)出來。因?yàn)椋�先前的尋租者可能將注意力從通過農(nóng)業(yè)救災(zāi)轉(zhuǎn)移到通過農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理和執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險來尋取租金。中國近年來頻發(fā)的煤礦安全事故和出現(xiàn)在社�；�金中的腐敗現(xiàn)象給我國未來的農(nóng)業(yè)保險（特別是農(nóng)業(yè)保險基金）的監(jiān)管敲響了警鐘。一旦行政機(jī)會主義與市場機(jī)會主義相勾結(jié)，監(jiān)管權(quán)力市場上的尋租和創(chuàng)租行為就會泛濫，這不僅會提高農(nóng)業(yè)保險市場交易費(fèi)用，而且會導(dǎo)致社會公共利益的凈損失，最終將會侵蝕整個社會的行為規(guī)則。因此，對我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管必須未雨綢繆。

　　二、我國政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目標(biāo)

　　決定農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管能否取得滿意的監(jiān)管效果的因素之一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否有明確的、系統(tǒng)化的監(jiān)管目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目標(biāo)可分為內(nèi)在和外在目標(biāo)。所謂內(nèi)在目標(biāo)是指根源于農(nóng)業(yè)保險本身的、固有的目標(biāo)，這些目標(biāo)的取得有利于農(nóng)業(yè)保險的成功運(yùn)行。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)包括以下幾個方面：

　　可靠：科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則能使農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理部門促進(jìn)、支持和監(jiān)管可靠的風(fēng)險管理解決方案，從而保護(hù)和加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，因此，保證農(nóng)業(yè)保險的可靠性應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管終極目標(biāo)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理部門通過監(jiān)控農(nóng)業(yè)保險人遵守國家農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃的完整性和穩(wěn)定性。

　　合理：合理是指在農(nóng)民（投保人）和農(nóng)業(yè)保險人之間的利益平衡。一方面是保險價格的合理，另一方面是農(nóng)業(yè)保險合同條款的合理。它確保農(nóng)民以合理的代價獲得農(nóng)業(yè)保險（也就是農(nóng)業(yè)保險的可獲得性）。因此，農(nóng)業(yè)保險的保險費(fèi)率的監(jiān)管措施便是實(shí)現(xiàn)合理性的基本手段。合理的農(nóng)業(yè)保險合同條款是提供給農(nóng)民實(shí)在安全的基本手段，不公平和有害的合同條款將破壞農(nóng)業(yè)保險合同所聲稱的安全。農(nóng)業(yè)保險的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，為了保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，需要對農(nóng)業(yè)保險格式合同的條款進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保其準(zhǔn)確、清晰、公正和合理。

　　公平：公平要求對農(nóng)業(yè)保險投保人無歧視的對待。一個不公平的例子就是農(nóng)業(yè)保險人過分地延誤農(nóng)民的保險索賠。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和科技程度不高，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力弱，農(nóng)業(yè)保險人過分延誤農(nóng)民的保險賠付不僅影響抗災(zāi)減災(zāi)和農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)，而且還可能影響到受災(zāi)農(nóng)民的生存，因此，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的一個重要方面就是保證農(nóng)業(yè)保險人依約及時履行對投保人的賠付義務(wù)。

　　平等：農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該要求農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃對所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一視同仁，不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)規(guī)模大小。比如，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交農(nóng)業(yè)保險申請和保險面積，報告建立農(nóng)業(yè)保險擔(dān)保和計(jì)算保險費(fèi)的數(shù)量，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交過去的損失清單和生產(chǎn)信息，在導(dǎo)致已保險的農(nóng)作物損失的風(fēng)險發(fā)生時，以此來決定保險賠償?shù)臄?shù)量；不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參保的農(nóng)作物面積是10畝還是100畝，在提供和搜集信息方面沒有任何差別。

　　安全：農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管還要保證我國農(nóng)業(yè)保險基金的安全。農(nóng)業(yè)保險制度的建立和完善是一個國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，作為農(nóng)業(yè)保險制度的物質(zhì)基礎(chǔ)——農(nóng)業(yè)保險基金，其建立的強(qiáng)制性、使用的專項(xiàng)性、給付責(zé)任的長期性和基金的增值性等特點(diǎn)都對政府對農(nóng)業(yè)保險基金的監(jiān)管提出了很高的要求。保證農(nóng)業(yè)保險基金的安全是確保農(nóng)業(yè)保險健康運(yùn)行的前提。

　　農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的外在目標(biāo)是指來源于農(nóng)業(yè)保險的外部世界，為了一定的社會目的而加于農(nóng)業(yè)保險的社會目標(biāo)，其深層原因是國家的政治態(tài)度�；�于國家對農(nóng)業(yè)保險的政治態(tài)度，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目標(biāo)可定位于保證通過農(nóng)業(yè)保險的方式讓公共財(cái)政的陽光照耀到廣大農(nóng)村，使所有農(nóng)民和市民一樣享受到改革和社會發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和農(nóng)民自身的全面、和諧發(fā)展。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，存在著各種各樣的巨大風(fēng)險，目前，我國農(nóng)民抗風(fēng)險的能力非常弱，如沒有政府對農(nóng)業(yè)的大力支持，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和和諧的社會主義新農(nóng)村就難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險作為政策性險種，體現(xiàn)了政府的行為，它為農(nóng)業(yè)分擔(dān)風(fēng)險，并以政府的權(quán)威動員全社會分擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險�！稗r(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安”。對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行有效的監(jiān)管，保證政策性農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，不僅是農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行政職權(quán)，更是其不可推卸的政治任務(wù)。

　　三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管目標(biāo)的路徑

　�。ㄒ唬┙�立專門的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局

　　成功的農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管規(guī)則理所當(dāng)然地包含某種機(jī)制，以便管理和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險的順利發(fā)展。國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗(yàn)表明，成功的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的關(guān)鍵因素在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)有充分的資源、農(nóng)業(yè)科學(xué)和農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)知識和相應(yīng)的職權(quán)，這就要求農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須設(shè)立在政府的核心層，它必須在實(shí)現(xiàn)國家的支農(nóng)政策目標(biāo)方面發(fā)揮重要作用。

　　政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管無論監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管規(guī)則都有很大差異。政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性保險的一個重要區(qū)別在于，前者是非盈利性的，而后者則是以盈利為目的。商業(yè)保險監(jiān)管與政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的區(qū)別在于：政府對商業(yè)保險（包括財(cái)產(chǎn)保險、人壽保險和以商業(yè)化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)冰雹險）進(jìn)行監(jiān)管，主要原因在于保險業(yè)事關(guān)國計(jì)民生，在國民經(jīng)濟(jì)中地位舉足輕重，其功能在于使經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的保險公司以公正的價格出售保險合同的方式來提高公眾福利；其目標(biāo)定位于防止“保險公司破產(chǎn)、保護(hù)公平和致力于保險的可獲得性和充足性”。[9]而對于政策性農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管最根本的目標(biāo)在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險作為國家的支農(nóng)政策工具實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。如果仍然由保監(jiān)會監(jiān)管兩類不同性質(zhì)的保險，監(jiān)管目標(biāo)和理念的重合將有可能導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性保險業(yè)務(wù)之間管理的沖突。再者，農(nóng)業(yè)保險在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營方面以及在跨部門協(xié)調(diào)上比商業(yè)保險更為復(fù)雜，這也對其監(jiān)管提出了更高的要求。正因?yàn)槿绱�，國外農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常都不是商業(yè)性保險監(jiān)管部門，而是專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1996年，美國國會通過立法創(chuàng)建了獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局來監(jiān)管聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險公司的運(yùn)行和管理并檢查聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃。

　　因此，在我國農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)立相對高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局會最大限度地減少保監(jiān)會同時監(jiān)管商業(yè)保險和政策性農(nóng)業(yè)保險可能出現(xiàn)的利益沖突。相對高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局有充分的資源支持，有助于確保監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險過程中的協(xié)調(diào)性和全面性。農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局具有充分的監(jiān)管權(quán)力和擁有大量具有豐富農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險專業(yè)知識的人才，其專業(yè)化和自治性更高，更能夠做出獨(dú)立的判斷，更能建立用以抗衡各部委和利益集團(tuán)的重要制衡機(jī)制。與保監(jiān)會來監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險相比，農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局可能會推出更快、更高質(zhì)量的監(jiān)管規(guī)則，采用更透明、更具問責(zé)性的監(jiān)管方式。因?yàn)�，它的相對�?dú)立性和功能都是基于一項(xiàng)明確的法令，該法令將清楚地界定農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局的功能和目標(biāo)。

　　在行政權(quán)力和行政級別上，農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局能更好地與我國現(xiàn)行的行政和預(yù)算權(quán)力中心（如農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、氣象部門和財(cái)政部）聯(lián)系，通過與政治和行政權(quán)力的核心建立直接聯(lián)系，農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局的監(jiān)管效力會得到增強(qiáng)。這使得相關(guān)機(jī)構(gòu)之間更容易實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，并因此提高監(jiān)管的成功率和效率以及提高協(xié)調(diào)與合作措施的有效性，并進(jìn)而提高相關(guān)部門的效率、回應(yīng)性和有效性。再者，它能更好地向農(nóng)業(yè)保險的利益相關(guān)者宣傳農(nóng)業(yè)保險信息和監(jiān)管規(guī)則，這將有利于實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。

　　為在農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)立相對高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局，國家就必須制定明確的法律規(guī)范來確定其法律地位、職能、其他的與監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險必須具有的相關(guān)權(quán)力與職責(zé)和監(jiān)管的適當(dāng)程序。未來的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局應(yīng)擔(dān)負(fù)著廣泛的職責(zé)：設(shè)定農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)、監(jiān)控遵守情況以及報告結(jié)果；設(shè)定農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的清晰目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的有助于促使農(nóng)業(yè)保險持續(xù)、健康發(fā)展的手段；以及能夠建立起監(jiān)管人員運(yùn)用監(jiān)管權(quán)力的問責(zé)機(jī)制等。

　　（二）制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則并確保其被有效遵守

　　農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管規(guī)則應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)原則和法律原則，其目的在于通過更好地平衡、更有效地實(shí)施國家的支農(nóng)政策，從而提高農(nóng)村的社會福利。經(jīng)濟(jì)原則要求減少不必要的農(nóng)業(yè)保險運(yùn)行成本，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)保險的效率；法律原則要求減少農(nóng)業(yè)保險的執(zhí)行者過度的自由裁量權(quán)（如在勘損、理賠的過程中農(nóng)業(yè)保險公司以及地方政府工作人員與受災(zāi)農(nóng)民結(jié)成利益共同體損害國家的利益）。

　　監(jiān)管規(guī)則要保證農(nóng)業(yè)保險信息的質(zhì)量、有效性和清晰度，就應(yīng)減少農(nóng)業(yè)保險當(dāng)事人收集信息的負(fù)擔(dān)，再者，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該給農(nóng)業(yè)保險人和投保人帶來積極的潛在利益。這就要求提高農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管水平，設(shè)計(jì)出科學(xué)的、合理、操作性強(qiáng)的高水平監(jiān)管規(guī)則，因此，對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管應(yīng)該進(jìn)行精心安排，以使所有的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則都嚴(yán)格遵從“法治”。正如哈耶克所指出的一樣，“重要的一點(diǎn)是，政府的一切強(qiáng)制行為都必須明確無誤地由一個持久的法律框架來決定，這框架使個人能帶著一定程度的信心來進(jìn)行規(guī)劃，使前景的不確定性縮小到最低限度。”[10]制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則，有助于保證農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管規(guī)則得到高度遵守，有利于實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果的一致性。

　　1.用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險合同條文以及監(jiān)管規(guī)則

　　長期以來，用平實(shí)的語言起草保險監(jiān)管規(guī)則和保險合同條款的必要性一直得到了保險發(fā)達(dá)國家的重視和認(rèn)可。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)要確保監(jiān)管目標(biāo)、戰(zhàn)略和要求都清楚地傳達(dá)給了農(nóng)業(yè)保險的被監(jiān)管者。這樣，被監(jiān)管者以及社會利益相關(guān)者都能對農(nóng)業(yè)保險合同和農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則從非專業(yè)的角度清楚地和明白無誤地理解。此外，保持農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管法律規(guī)則的內(nèi)容清晰、易懂是確保其得到高度遵守和有效實(shí)施的基本要求。我國農(nóng)業(yè)保險的投保人絕大多數(shù)是法律素質(zhì)偏低的農(nóng)民，加之農(nóng)民處于信息不對稱的狀態(tài)，因此，為了保護(hù)投保農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管法律規(guī)則和農(nóng)業(yè)保險格式合同條款。這一點(diǎn)，在目前我國的現(xiàn)實(shí)情況下尤其重要。

　　2.保持農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管透明度

　　農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目的不僅要修正市場失靈，彌補(bǔ)市場的缺陷，而且更主要在于規(guī)范農(nóng)業(yè)保險人和監(jiān)管者自己的行為，彌補(bǔ)“政府失靈”，防止“尋租”和“創(chuàng)租”行為的產(chǎn)生，保障國家通過農(nóng)業(yè)保險的支農(nóng)政策的實(shí)現(xiàn)。保持透明度是市民社會群體的核心要求，它服務(wù)于基本的開放性民主價值。在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管過程的各個階段——從最初的監(jiān)管方案的形成到正式的監(jiān)管規(guī)則的出臺，再到實(shí)施、執(zhí)行、審查和變革以及在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體系的整個管理過程中，透明度都是不可或缺的。透明度對農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的重要性根源于下列事實(shí)：它能克服導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管失靈的很多誘因，如監(jiān)管俘獲和偏袒強(qiáng)大的利益主體、監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)保險人的信息不充分、不對稱和僵化性、要保人與保險人等利益相關(guān)者的利益同盟、缺乏問責(zé)機(jī)制等。透明度有利于減少農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管過程中專斷決策的發(fā)生幾率，從這個角度講，透明度是反對在農(nóng)業(yè)保險及農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管過程中的腐敗現(xiàn)象的最有力的武器。透明度可以提供相對方對公共利益和私人利益的預(yù)期，讓農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管在陽光下進(jìn)行，從而最大限度地抑制農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管過程中的行政機(jī)會主義選擇，防止農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)關(guān)的“尋租行為”和農(nóng)業(yè)保險中的道德風(fēng)險，進(jìn)而增進(jìn)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的信任。因此，為保持農(nóng)業(yè)保險及其監(jiān)管的透明度，提高農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的有效性，未來的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則必須建立農(nóng)業(yè)保險中央信息數(shù)據(jù)庫制度。未來的中央信息數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：全國農(nóng)業(yè)保險企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)保險人償付能力額度及監(jiān)管指標(biāo)、農(nóng)業(yè)保險企業(yè)高級管理人員市場行為檔案、農(nóng)業(yè)保險企業(yè)投訴信息以及投保人信用信息庫。

　　3.確保農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則被有效遵守

　　制定科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則，盡量使農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管有法可依，從而提高操作水平，避免人為性和隨意性。目前，在我國法治建設(shè)的進(jìn)程中，我們遇到的最大障礙是法律、法規(guī)得不到實(shí)質(zhì)性的遵守，國家的法律有時只是一紙空文，在很多情況下，幾乎很少有人去關(guān)心和關(guān)注法律的效力或適用。對法律的遵守和忠誠是法律的生命，未來的農(nóng)業(yè)保險法和農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則也不例外。我國目前，證券市場上的虛假交易、內(nèi)部人控制、信息披露的虛假性等問題的泛濫；煤炭生產(chǎn)中的重大和特大安全事故頻發(fā)；社�；�金被大量挪用和侵占；藥品生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的腐敗叢生都說明了相關(guān)的監(jiān)管失靈，而其根本原因在于相關(guān)的監(jiān)管法律、法規(guī)沒得到充分和實(shí)質(zhì)性的遵守。前車之鑒，后世之師。為使我國未來農(nóng)業(yè)保險能被有效實(shí)施，必須保證農(nóng)業(yè)保險法律和監(jiān)管規(guī)則得到有效遵守。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則之遵守可分為形式上的遵守和實(shí)質(zhì)上的遵守。所謂形式上的遵守是指在法律、法規(guī)字面上的遵守；實(shí)質(zhì)上的遵守是指確保農(nóng)業(yè)保險基本監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行動遵守。形式上的遵守可能無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目的，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，我們必須使農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則設(shè)計(jì)鼓勵實(shí)質(zhì)性遵守。因此，成本——收益原則在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則的設(shè)計(jì)時必須加以考慮，也就是說，我們必須算計(jì)被監(jiān)管者（包括農(nóng)業(yè)保險人和被保險人）違反或遵守監(jiān)管規(guī)則給他們帶來的利益和損失（包括物質(zhì)或非物質(zhì)）。因?yàn)�，如果不遵守的回報率很高而被發(fā)現(xiàn)的概率很低，制裁壓力可能不足以導(dǎo)致對監(jiān)管規(guī)則的遵守。同時，我們還必須賦予農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠多的可利用的資源（包括財(cái)政和行政），以確保農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)和農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則得到有效實(shí)施和執(zhí)行，否則，被監(jiān)管者不遵守的行為被發(fā)現(xiàn)和被強(qiáng)制執(zhí)行的概率可能就會非常低，從而通過制裁性措施就無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管遵守。此外，被監(jiān)管者對農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則的認(rèn)同度的高低也直接關(guān)系到其被遵守的程度，對它認(rèn)同度越高，其被實(shí)質(zhì)性遵守度越大，反之亦然。

　　四、結(jié)語

　　農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了我國農(nóng)業(yè)保險只能是政策性保險，而不能走商業(yè)化道路。政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管最根本的目標(biāo)在于促進(jìn)作為國家支農(nóng)政策工具的政策性農(nóng)業(yè)保險實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。由保監(jiān)會監(jiān)管政策性農(nóng)業(yè)保險和一般性商業(yè)性保險兩類不同性質(zhì)的保險，由于監(jiān)管目標(biāo)和理念的差異，將有可能導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性保險業(yè)務(wù)之間管理的沖突。因此，我國未來的農(nóng)業(yè)保險法應(yīng)該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部內(nèi)建立相對高度獨(dú)立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局，并由它來監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險。未來的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局應(yīng)保持農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管高度透明，用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險合同以及監(jiān)管規(guī)則并確保農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則的有效遵守，從而實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)——農(nóng)業(yè)保險的可靠性、合理、公平和安全及外在目標(biāo)——國家用公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

　　【注釋】

　　[1]參見馮文麗、林保清：《我國農(nóng)業(yè)保險短缺的經(jīng)濟(jì)分析》，載《福建論壇》（經(jīng)濟(jì)社會版）2003年第6期；劉京生：《中國農(nóng)村保險制度論綱》，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第42頁以下；龍文軍、張顯峰：《農(nóng)業(yè)保險主體行為的博弈分析》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第5期。

　　[2]（英）N.格里高利·曼昆：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，梁小民譯，北京大學(xué)出版社1999年版，第230頁。

　　[3]庹國柱、王國軍：《中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障制度研究》，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社2002年版，第103頁。

　　[4]趙學(xué)軍：《政府干預(yù)與中國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展》，載《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2004年第1期。

　　[5]Wright，B.D.，&amp； J.D.Hewitt.（1990）。All Risk Crop Insurance：Lessons From Theory and Experience.Giannini Foundation，California Agricultural Experiment Station，Berkeley，April.

　　[6]Harold D.S.&amp； Robert W.K.，Insurance Regulation in the Public Interest：The Path Towards Solvent Competitive Markets，The Geneva Papers on Risk and Insurance—Issues and Practice，10／1／2000（25）（No.4）：482—504.

　　[7]Cummins J.  D.，Deregulating Property—liability Insurance，Washington D.C.：AKI-Brookings Joint Center For Regulatory Studies 2002.

　　[8]DECD Proceedings，Insurance Regulation and Supervision in Economies in Transition—Second East—west Conference on Insurance Systems in Economies in Transition，Paris 1997（2）：53.

　　[9]（美）埃米特·J·沃恩，特麗沙·M·沃恩：《危險原理與保險》，張洪濤譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第101頁。

　　[10]（英）弗里德利�！ゑT·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生譯，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第352頁。

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