一、前言
    南（中國(guó)）海是由越南、柬埔寨、泰國(guó)、馬來(lái)西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓、中國(guó)（大陸和臺(tái)灣地區(qū)）包圍的半封閉陸緣海，總面積為330萬(wàn)平方公里。它縱跨24個(gè)緯度（北緯3度30分——北緯27度40分），形成了一個(gè)海洋大生態(tài)系統(tǒng)（Large Marine Ecosystem即LME），其中有大量的亞生態(tài)系和棲息地，包括紅樹(shù)林、海草床、珊瑚礁等，漁業(yè)資源十分豐富。整個(gè)南（中國(guó)）海有記錄的魚(yú)類(lèi)1 064種，蝦類(lèi)135種，頭足類(lèi)73種，其中經(jīng)濟(jì)上有重要價(jià)值的魚(yú)種大約100種， [1] 帶魚(yú)類(lèi)（Ribbon fish/Trichiurus haumela）、烏賊類(lèi)（Ink fish/Sepi-a）、鯧類(lèi)（Butter fish/Psenopsis）、金線(xiàn)魚(yú)類(lèi)（golden thread/Nemipterus vigatus）和其他經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)分布在整個(gè)南海海域。底層經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)主要是蛇鯔（snail mullet/Saurida）、帶魚(yú)、金線(xiàn)魚(yú)、石斑魚(yú)（Grouper/Epinephelus）等，中上層經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)主要有金色小沙丁（Golden sardine/Sardinella aurita）、刺鯧（Wart/Psenopsis auomala）、藍(lán)圓鰺（Round scad/Decapterus maruadsi）等，在南海的中南部還有金槍魚(yú)（Tuna/Thunnus）、旗魚(yú)（Sail fish/Istiophorus）和其他大洋性魚(yú)類(lèi)。 [2] 南海的原始漁業(yè)資源量很可觀，根據(jù)學(xué)者們的有關(guān)估算，在大規(guī)模使用機(jī)動(dòng)船作業(yè)的1975年以前，北部海域的漁業(yè)資源密度達(dá)到每平方千米1 100千克；北部灣海域的為每平方千米2 300千克； [3] 而西沙漁場(chǎng)的則為1 120千克。 [4]
    20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著漁業(yè)作業(yè)技術(shù)的發(fā)展，南海的漁業(yè)資源迅速衰退，環(huán)境保護(hù)和漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)管理已成為周邊國(guó)家面臨的緊迫課題。由于該區(qū)域內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)都是跨界種群，他們既生活在一國(guó)的經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)內(nèi)，也游動(dòng)于其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)或公海內(nèi)，顯然只有南（中國(guó)）海周邊國(guó)家共同合作，才能建立有效的區(qū)域性漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制。然而，南（中國(guó)）海相關(guān)國(guó)家之間的主權(quán)爭(zhēng)議是世界上最大的難題之一，不進(jìn)行海域劃界，任何相關(guān)的合作將無(wú)從開(kāi)展，至少難以實(shí)施。幸運(yùn)的是，隨著本區(qū)域內(nèi)的有關(guān)國(guó)家認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，近年來(lái)地區(qū)政治形勢(shì)已得到不斷的改善，建立南海漁業(yè)資源的區(qū)域性合作機(jī)制的可能性正在不斷增加。
    二、南海的漁業(yè)管理現(xiàn)狀
    （一）過(guò)度捕撈使?jié)O業(yè)資源密度和品質(zhì)急劇下降，漁業(yè)資源不斷衰退
    南海漁業(yè)捕撈產(chǎn)量，1950年為8萬(wàn)噸，1955年上升到42.5萬(wàn)噸，1956年到1979年一直在40萬(wàn)至80萬(wàn)噸徘徊，1980年以后由于在該區(qū)域作業(yè)的機(jī)動(dòng)漁船數(shù)量增長(zhǎng)，漁業(yè)捕撈產(chǎn)量也直線(xiàn)增長(zhǎng)，1999年已達(dá)到334萬(wàn)噸，是1950年的40倍。 [5] 據(jù)2000年中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架勘測(cè)課題組的調(diào)查，中國(guó)、印尼、泰國(guó)、菲律賓、越南和馬來(lái)西亞在南海的捕撈產(chǎn)量甚至達(dá)到了1 220萬(wàn)噸，約為1950年的153倍。 [6] 而南海漁業(yè)資源潛在漁獲量?jī)H為280萬(wàn)噸左右。 [7] 過(guò)度捕撈已嚴(yán)重威脅南海漁業(yè)未來(lái)的發(fā)展。據(jù)農(nóng)業(yè)部的專(zhuān)題調(diào)查，1999年南海北部海域的資源密度下降到每平方千米290千克，比原始密度下降280%；北部灣是該區(qū)域內(nèi)最好的漁場(chǎng)之一，1999年該海域資源密度為每平方千米528千克，比原始密度下降4倍多。 [8] 在資源量衰退的同時(shí)，漁獲物資源品質(zhì)惡化。例如，在南海北部海域底拖網(wǎng)漁獲物中的經(jīng)濟(jì)魚(yú)類(lèi)的比例，90年代比70年代下降20個(gè)百分點(diǎn)，且絕大多數(shù)是不滿(mǎn)1周歲的幼魚(yú)，漁獲物低值化、小型化和低齡化明顯。 [9]
    （二）海域交錯(cuò)重疊、漁業(yè)管轄沖突頻繁，惡化了相關(guān)國(guó)家間的信任關(guān)系
    20世紀(jì)70年代后，南海周邊國(guó)家紛紛發(fā)表聲明或頒布法規(guī)，建立專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。越南在1977年，柬埔寨、菲律賓在1978年，印度尼西亞、馬來(lái)西亞、泰國(guó)在1980年，文萊在1982年先后發(fā)布了專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)聲明； [10] 中國(guó)也于1998年頒布實(shí)施了領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法。由于各國(guó)的宣布的經(jīng)濟(jì)專(zhuān)屬區(qū)在南海相互交叉和重疊，使原本存在的南海領(lǐng)土爭(zhēng)議更加復(fù)雜化。一方面，非法捕魚(yú)嚴(yán)重；另一方面，國(guó)家之間的漁業(yè)管轄權(quán)沖突不斷。僅2003年10月份一個(gè)月，“非法”入侵我國(guó)南海海域捕魚(yú)與炸魚(yú)的越籍漁船即多達(dá)11艘，起出的炸藥更多達(dá)101公斤；2003年2月到10月，中國(guó)臺(tái)灣“海巡”人員在當(dāng)?shù)厮�域�?qū)逐22艘越籍漁船。 [11] 而在中國(guó)方面，以中國(guó)臺(tái)灣為例，根據(jù)1992年～1999年間的不完全統(tǒng)計(jì)，被南海周邊的菲律賓和印尼兩國(guó)扣押的漁船就有104艘。 [12] 2003年元月，本文作者訪(fǎng)問(wèn)海南省海門(mén)鎮(zhèn)時(shí)，過(guò)去常在南沙捕魚(yú)的當(dāng)?shù)貪O民抱怨說(shuō)，菲律賓軍人對(duì)他們非常野蠻。中國(guó)漁民在南海的合法海域內(nèi)甚至要冒“提著腦袋捕魚(yú)作業(yè)”的巨大風(fēng)險(xiǎn)。從范圍看，沖突區(qū)域幾乎遍及南海的所有海域。
    （三）資源狀況不清，養(yǎng)護(hù)技術(shù)落后，生態(tài)環(huán)境瀕臨崩潰
    南海周邊的一些國(guó)家一味盲目開(kāi)發(fā)、利用南海漁業(yè)資源，對(duì)科學(xué)養(yǎng)護(hù)所需的漁業(yè)資源的數(shù)據(jù)收集工作卻缺乏興趣。迄今為止，還沒(méi)有關(guān)于南海漁業(yè)資源的可靠、完全和詳細(xì)的評(píng)估數(shù)據(jù)。不同的機(jī)構(gòu)公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字各不相同，差異大得驚人。以2000年為例，有資料統(tǒng)計(jì)為500萬(wàn)噸、2/3的魚(yú)種都已被過(guò)度捕撈， [13] 但另一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)則是1 220噸以上。 [14] 兩者相差了1倍多。關(guān)于原始資源密度，除了對(duì)北部海域和北部灣、西沙海域有粗略的估計(jì)外，對(duì)中南部海域的原始資源密度和最大潛在可捕量基本上是一無(wú)所知。 [15] 在此情況下，要決定總可捕量（TAC）、最佳捕撈量（OU）、管理參考點(diǎn)、養(yǎng)護(hù)參考點(diǎn)或聯(lián)合國(guó)海洋法要求的其他標(biāo)準(zhǔn)，幾乎是不可能的。
    在養(yǎng)護(hù)技術(shù)方面，目前周邊國(guó)家主要采用的技術(shù)是投入控制法。具體表現(xiàn)為捕撈許可證、漁具漁法限制。中國(guó)還采用了禁漁區(qū)和禁漁期、機(jī)動(dòng)船和主功率總指標(biāo)控制、漁業(yè)捕撈產(chǎn)量“零增長(zhǎng)”等技術(shù)。 [16]
    從國(guó)際漁業(yè)管理技術(shù)的發(fā)展來(lái)看，迄今已經(jīng)歷了三個(gè)大的發(fā)展階段。第一階段是采用以總可捕量（Total Allowable Catch）為基礎(chǔ)的投入控制管理法，主要方法是政府通過(guò)控制漁船數(shù)量和漁船的總功率等，進(jìn)行捕撈能力的管理；第二階段是按照最大可持續(xù)產(chǎn)量（Maximum Sustainable Yield 即 MSY）的理念，采用更合理的投入控制技術(shù)；第三階段是采用以“預(yù)警原則（Precautionary Princi-ple）管理方法”以及“生態(tài)系統(tǒng)（Ecosystem）管理方法”為代表的新技術(shù)。目前，國(guó)際漁業(yè)管理技術(shù)正在從第二階段向第三階段發(fā)展。 [17] 我們目前采用的技術(shù)，即使與投入控制技術(shù)相比，也還存在相當(dāng)大距離。
    在南海，非生物資源開(kāi)發(fā)對(duì)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理的不利影響也是一個(gè)不容忽視的因素。20世紀(jì)70年代以來(lái)，越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、印尼、文萊等國(guó)家開(kāi)始大量開(kāi)采油氣資源。萬(wàn)安灘、禮樂(lè)灘、納土納島附近海域是其中最著名的幾個(gè)開(kāi)發(fā)地區(qū)。這些國(guó)家采取單方面與西方石油公司簽署國(guó)家許可協(xié)議的方式，進(jìn)行礦產(chǎn)資源的勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，完全不顧來(lái)自中國(guó)內(nèi)地和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的要求。僅馬來(lái)西亞在我國(guó)U形線(xiàn)內(nèi)開(kāi)采的油田就達(dá)18個(gè)，氣田40個(gè)，有些油氣井深入到1947年中國(guó)就已劃定公布的U形線(xiàn)內(nèi)100海里。 [18] 這種單邊行動(dòng)對(duì)南海生物資源造成了嚴(yán)重?fù)p害，使該區(qū)域本已脆弱的生態(tài)環(huán)境更趨于惡化。
    此外，運(yùn)送日本九大核電廠已使用過(guò)的核燃料（spent fuel）的運(yùn)輸船，對(duì)于南海的生物資源也是一個(gè)真實(shí)的重大威脅。 [19] 這些高度放射性廢料被從日本送往歐洲的兩家工廠，一個(gè)在英國(guó)、另一個(gè)在法國(guó)，進(jìn)行再粹煉。但日本的這些運(yùn)輸船一向是秘密航行的。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法》第22條規(guī)定，顯然，日本的這種做法違反成文國(guó)際法。它使南海周邊國(guó)家的人民和生物資源陷入非常危險(xiǎn)的境地。
    南海的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)急需周邊國(guó)家相互合作。但是，建立區(qū)域合作機(jī)制必須具備相應(yīng)的政治、法律、技術(shù)等方面的條件。這些先決條件雖然在20世紀(jì)最后的十年里并不具備，但目前卻正在日趨成熟。
    三、區(qū)域政治的新發(fā)展
    20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了深刻變化。也許是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的推動(dòng)，南海周邊國(guó)家之間變得更加相互依賴(lài)。隨著合作深度和廣度的不斷提高，信賴(lài)關(guān)系也不斷加強(qiáng)。在這個(gè)大背景下，建立漁業(yè)資源的區(qū)域合作機(jī)制具備了可行性。
    （一）國(guó)際社會(huì)的合作意識(shí)提高
    冷戰(zhàn)結(jié)束后，和平與發(fā)展成為時(shí)代的主題。發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為世界各個(gè)國(guó)家的主要任務(wù)，世界經(jīng)濟(jì)一體化和全球化成為當(dāng)今世界各國(guó)的目標(biāo)。各國(guó)普遍意識(shí)到，任何國(guó)家和地區(qū)離開(kāi)了與其他國(guó)家的交流和合作，都無(wú)法發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，新的問(wèn)題和困難不斷出現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境危機(jī)、國(guó)際恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器和核擴(kuò)散等世界性的難題都需要跨國(guó)界的合作。因此，世界范圍內(nèi)的合作意識(shí)空前加強(qiáng)。1992年召開(kāi)聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議，1995年成立世界貿(mào)易組織，1997年世界金融危機(jī)爆發(fā)，2001年發(fā)生“9.11”恐怖主義事件，都是這種變化發(fā)展的標(biāo)志性事件。
    （二）南海周邊國(guó)家間信任不斷提高
    隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，南海周邊的7個(gè)國(guó)家之間的雙邊和多邊關(guān)系得到了改善，友好合作不斷發(fā)展。1992年的第四次東盟國(guó)家首腦會(huì)議簽署了《東盟加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》和《有效普惠關(guān)稅協(xié)定》，以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作，相互提供更加優(yōu)惠的關(guān)稅。這次會(huì)議后，各國(guó)在反恐、跨國(guó)犯罪、安全和其他領(lǐng)域的合作更加有效的展開(kāi)。2003年的第九次東盟首腦會(huì)議上，簽署了“巴厘第二協(xié)約宣言”，宣布在2020年成立類(lèi)似于歐盟的“東盟共同體”，東盟政治、經(jīng)濟(jì)、安全、社會(huì)與文化合作進(jìn)入了歷史新階段，并朝地區(qū)一體化邁進(jìn)了一大步。在中國(guó)和東盟國(guó)家的多邊和雙邊合作關(guān)系方面，也取得了明顯的進(jìn)展。中國(guó)從1975年正式承認(rèn)東盟的存在后，1990年以后陸續(xù)與東盟國(guó)家復(fù)交或建交，1992年成為東盟“磋商伙伴”，1996年上升為“對(duì)話(huà)伙伴國(guó)”。 [20] 1997年的東南亞金融危機(jī)發(fā)生后，中國(guó)堅(jiān)決實(shí)行了“人民幣不貶值”的政策，為化解金融危機(jī)做出了重大貢獻(xiàn)。中國(guó)勇于承擔(dān)義務(wù)的行為，破除了“中國(guó)威脅論”，樹(shù)立起了本地區(qū)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，也使東盟國(guó)家增強(qiáng)了信心�！�10+1”和“10+3”合作框架就是東盟國(guó)家增強(qiáng)信心的結(jié)果。2002年11月4日雙方簽署《中國(guó)與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，計(jì)劃在2010年初步建立中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)，并從2003年7月1日起全面啟動(dòng)了這一計(jì)劃。 [21]
    （三）周邊國(guó)家對(duì)南海問(wèn)題的共識(shí)不斷增加，漁業(yè)合作已起步
    中國(guó)于20世紀(jì)80年代初，提出解決南海爭(zhēng)議的“主權(quán)在我，擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”的主張。1992年的東盟外長(zhǎng)會(huì)議期間，中國(guó)就加深合作與有關(guān)國(guó)家進(jìn)行了磋商。 [22] 在南海問(wèn)題上，與周邊國(guó)家之間的共識(shí)正不斷增加。1999年，菲律賓闡述了與中國(guó)在南海締結(jié)漁業(yè)協(xié)議的設(shè)想，并主張將其發(fā)展成周邊國(guó)家間的多邊條約；該漁業(yè)協(xié)議以保護(hù)漁業(yè)資源為目的，不與主權(quán)問(wèn)題掛鉤。2000年中國(guó)與越南簽訂了《中越北部灣劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》。2001年中國(guó)和印尼簽訂了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部和印度尼西亞共和國(guó)海洋事務(wù)與漁業(yè)部關(guān)于漁業(yè)合作的諒解備忘錄》，在漁業(yè)領(lǐng)域中就捕撈、加工、教育、漁港和漁船等進(jìn)行合作。 [23] 在東盟國(guó)家本身之間，也已先后成立了東盟海洋與海洋環(huán)境工作組、東盟漁業(yè)協(xié)調(diào)組、東南亞漁業(yè)發(fā)展中心等合作組織。2002年11月4日，中國(guó)和東盟各國(guó)外長(zhǎng)或外長(zhǎng)代表在老撾金邊簽署了《南海各方行為宣言》。這是中國(guó)和東盟簽署的第一份有關(guān)南海問(wèn)題的多邊正式文件。在宣言中，各方承諾通過(guò)友好協(xié)商，以和平方式解決南海爭(zhēng)端；在爭(zhēng)端解決之前，保持克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化和擴(kuò)大化的行動(dòng)；本著合作和諒解精神，努力尋求在相互自愿基礎(chǔ)上通報(bào)情況等各種途徑，建立互信機(jī)制；在海洋環(huán)保、海洋科研、海上航行和交通安全、搜尋和救助等領(lǐng)域，開(kāi)展合作。 [24]
    四、國(guó)際公約    建立區(qū)域合作機(jī)制的法律基礎(chǔ)
    建立區(qū)域性漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)機(jī)制，必須以下述兩個(gè)國(guó)際條約作為法律基礎(chǔ)。首先，1982年簽署的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）對(duì)這一問(wèn)題做了原則性規(guī)定；其次，1995年通過(guò)的《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群規(guī)定的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《聯(lián)合國(guó)跨界魚(yú)種協(xié)定》），對(duì)通過(guò)國(guó)際協(xié)調(diào)和合作，養(yǎng)護(hù)公海跨界漁業(yè)資源，做了進(jìn)一步的具體規(guī)范。
    《公約》已于1994年11月16日生效。南海的周邊國(guó)家都已加入（中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)沒(méi)有加入，但在其立法中已采用了其中的大多數(shù)規(guī)則）�！堵�(lián)合國(guó)跨界魚(yú)種協(xié)定》也已于2001年11月12日生效。菲律賓、中國(guó)和印尼已簽字，但還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家正式批準(zhǔn)這一協(xié)定。 [25] 從這兩個(gè)條約的下述規(guī)定中，我們可以發(fā)現(xiàn)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制的基本規(guī)范。
    （一）《公約》中的區(qū)域合作養(yǎng)護(hù)規(guī)定
    南海屬于半閉海。按《公約》第123條的規(guī)定，閉�；虬腴]海沿岸國(guó)在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)互相合作。為此目的，這些國(guó)家應(yīng)該盡力直接或通過(guò)適當(dāng)區(qū)域組織：
    1．進(jìn)行海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開(kāi)發(fā)；
    2．協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)；
    3．協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策，并在適當(dāng)情形下在該地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合的科學(xué)研究方案；
    4．在適當(dāng)情形下，邀請(qǐng)其他有關(guān)國(guó)家或國(guó)際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。
    因此，未來(lái)的南海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)涵蓋所有的周邊國(guó)家，并規(guī)定其協(xié)調(diào)的義務(wù)。在必要時(shí)，還可以設(shè)立一個(gè)國(guó)際組織來(lái)履行這種義務(wù)。
    （二）《聯(lián)合國(guó)跨界魚(yú)種協(xié)定》中的區(qū)域合作養(yǎng)護(hù)規(guī)定
    按其中第5條的規(guī)定，為了養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群，沿海國(guó)和在公海捕魚(yú)的國(guó)家應(yīng)根據(jù)《公約》履行下列合作義務(wù)：
    1．制定措施確�？缃玺~(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的長(zhǎng)期可持續(xù)能力并促進(jìn)最適度利用的目的；
    2．確保這些措施所根據(jù)的是可得到的最佳科學(xué)證據(jù)，目的是在包括發(fā)展中國(guó)家的特別需要在內(nèi)的各種有關(guān)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)因素的限制下，使種群維持在或恢復(fù)到能夠產(chǎn)生最高持續(xù)產(chǎn)量的水平，并考慮到捕魚(yú)方式、種群的相互依存及任何普遍建議的分區(qū)域、區(qū)域或全球的國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)；
    3．根據(jù)第6條適用預(yù)防性做法；
    4．評(píng)估捕魚(yú)、其他人類(lèi)活動(dòng)及環(huán)境因素對(duì)國(guó)標(biāo)種群和屬于同一生態(tài)系統(tǒng)的物種或與目標(biāo)種群相關(guān)或依附目標(biāo)種群射物種的影響；
    5．必要時(shí)對(duì)屬于同一生態(tài)系統(tǒng)的物種或與目標(biāo)種群相關(guān)或依附目標(biāo)種群的物種制定養(yǎng)護(hù)和管理措施，以維持或恢復(fù)這些物種的數(shù)量，使其高于會(huì)嚴(yán)重威脅到物種繁殖的水平；
    6．采取措施，包括在切實(shí)可行的情況下，發(fā)展和使用有選擇性的、對(duì)環(huán)境無(wú)害和成本效益高的漁具和捕魚(yú)技術(shù)，以盡量減少污染、廢棄物、遺棄漁具撈獲物、非目標(biāo)物種（包括魚(yú)種和非魚(yú)種）（下稱(chēng)非目標(biāo)物種）的捕獲量及對(duì)相關(guān)或依附物種特別是瀕于滅絕物種的影響；
    7．保護(hù)海洋環(huán)境的生物多樣性；
    8．采取措施防止或消除漁撈過(guò)度和捕魚(yú)能力過(guò)大的問(wèn)題，并確保漁獲努力量不高于與漁業(yè)資源的可持續(xù)利用相稱(chēng)的水平；
    9．考慮到個(gè)體漁民和自給性漁民的利益；
    10．及時(shí)收集和共享完整而準(zhǔn)確的捕魚(yú)活動(dòng)數(shù)據(jù)，包括附件一列出的船只位置、目標(biāo)物種和非目標(biāo)物種的捕獲量和漁撈努力量，以及國(guó)家和國(guó)際研究方案所提供的資料；
    11．促進(jìn)并進(jìn)行科學(xué)研究和發(fā)展適當(dāng)技術(shù)以支助漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理；和
    12．進(jìn)行有效的監(jiān)測(cè)、管制和監(jiān)督，以實(shí)施和執(zhí)行養(yǎng)護(hù)和管理措施。
    在第6條關(guān)于預(yù)警方法的規(guī)定中，《協(xié)定》進(jìn)一步要求：
    1．各國(guó)對(duì)跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的養(yǎng)護(hù)、管理和開(kāi)發(fā)應(yīng)廣泛適用[c1]預(yù)防性做法，以保護(hù)海洋生物資源和保全海洋環(huán)境；
    2．各國(guó)在資料不明確、不可靠或不充足時(shí)應(yīng)更為慎重。不得以科學(xué)資料不足為由而推遲或不采取養(yǎng)護(hù)和管理措施；
    3．各國(guó)在實(shí)施預(yù)防性做法時(shí)應(yīng)：
    （1）取得和共享可獲得的最佳科學(xué)資料，并采用關(guān)于處理危險(xiǎn)和不明確因素的改良技術(shù)，以改進(jìn)養(yǎng)護(hù)和管理漁業(yè)資源的決策行動(dòng)；
    （2）適用附件二所列的準(zhǔn)則并根據(jù)可獲得的最佳科學(xué)資料確定特定種群的參考點(diǎn)，及在逾越參考點(diǎn)時(shí)應(yīng)采取的行動(dòng)；
    （3）特別要考慮到關(guān)于種群大小和繁殖力的不明確情況、參考點(diǎn)、相對(duì)于這些參考點(diǎn)的種群狀況、漁撈死亡率的程度和分布、捕魚(yú)活動(dòng)對(duì)非目標(biāo)和相關(guān)或依附物種的影響，以及現(xiàn)存的和預(yù)測(cè)的海洋、環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等；
    （4）制定數(shù)據(jù)收集和研究方案，以評(píng)估捕魚(yú)對(duì)非目標(biāo)和相關(guān)或依附物種及其環(huán)境的影響，并制定必要計(jì)劃，確保養(yǎng)護(hù)這些物種和保護(hù)特別關(guān)切的生境；
    4．如已接近參考點(diǎn)，各國(guó)應(yīng)采取措施確保不致逾越參考點(diǎn)。如已逾越參考點(diǎn)，各國(guó)應(yīng)立即采取第3（b）款確定的行動(dòng)以恢復(fù)種群；
    5．如目標(biāo)種群或非目標(biāo)或相關(guān)或依附物種的狀況令人關(guān)注，各國(guó)應(yīng)對(duì)這些種群和物種加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，以審查其狀況及養(yǎng)護(hù)和管理措施的效力。各國(guó)應(yīng)根據(jù)新的資料定期修訂這些措施；
    6．就新漁業(yè)或試捕性漁業(yè)而言，各國(guó)應(yīng)盡快制定審慎的養(yǎng)護(hù)和管理措施，其中應(yīng)特別包括捕獲量與努力量的極限。這些措施在有足夠數(shù)據(jù)允許就該漁業(yè)對(duì)種群的長(zhǎng)期可持續(xù)能力的影響進(jìn)行評(píng)估前應(yīng)始終生效，其后則應(yīng)執(zhí)行以這一評(píng)估為基礎(chǔ)的養(yǎng)護(hù)和管理措施。后一類(lèi)措施應(yīng)酌情允許這些漁業(yè)逐漸發(fā)展；
    7．如某種自然現(xiàn)象對(duì)跨界魚(yú)類(lèi)種群或高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的狀況有重大的不利影響，各國(guó)應(yīng)緊急采取養(yǎng)護(hù)和管理措施，確保捕魚(yú)活動(dòng)不致使這種不利影響更趨惡化。捕魚(yú)活動(dòng)對(duì)這些種群的可持續(xù)能力造成嚴(yán)重威脅時(shí)，各國(guó)也應(yīng)緊急采取這種措施。緊急采取的措施應(yīng)屬臨時(shí)性質(zhì)，并應(yīng)以可獲得的最佳科學(xué)證據(jù)為根據(jù)。
    第8條關(guān)于的養(yǎng)護(hù)和管理合作規(guī)定要求：
    1．沿海國(guó)和在公海捕魚(yú)的國(guó)家應(yīng)根據(jù)《公約》，直接地或通過(guò)適當(dāng)?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排，就跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群進(jìn)行合作，同時(shí)考慮到分區(qū)域或區(qū)域的具體特性，以確保這些種群約有效養(yǎng)護(hù)和管理。
    2．各國(guó)應(yīng)毫不遲延地本著誠(chéng)意進(jìn)行協(xié)商，特別是在有證據(jù)表明有關(guān)的跨界漁業(yè)捕撈時(shí)。為此目的，經(jīng)任何有關(guān)國(guó)家的請(qǐng)求即可開(kāi)始進(jìn)行協(xié)商，以期訂立適當(dāng)安排，確保種群的養(yǎng)護(hù)和管理。在就這種安排達(dá)成協(xié)議以前，各國(guó)應(yīng)遵守本協(xié)議各項(xiàng)規(guī)定，本著誠(chéng)意行事，并妥為顧及其他國(guó)家的權(quán)利、利益和義務(wù)。
    3．如沒(méi)有分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排就某種跨界魚(yú)類(lèi)種群或高度洄游魚(yú)類(lèi)種群訂立養(yǎng)護(hù)和管理措施，有關(guān)沿海國(guó)和在分區(qū)域或區(qū)域公海捕撈此一種群的國(guó)家即應(yīng)合作設(shè)立這種組織或達(dá)成其他適當(dāng)安排，以確保此一種群的有效養(yǎng)護(hù)和管理，并應(yīng)參加組織或安排的工作。
    五、漁業(yè)合作技術(shù)的發(fā)展
    20世紀(jì)90年代以來(lái)，漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的區(qū)域合作管理技術(shù)不斷完善，相關(guān)組織或安排（organizations or arrangements）大量出現(xiàn)。這些實(shí)踐所積累的經(jīng)驗(yàn)為我們建立南海區(qū)域合作機(jī)制提供了寶貴的借鑒。
    1．聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）是國(guó)際漁業(yè)管理新技術(shù)的最強(qiáng)有力的推動(dòng)者。1982年《公約》簽署后，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織不斷提出漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理的新理念和新方法。
    （1）捕魚(yú)能力控制技術(shù)。
    1991年糧農(nóng)組織的漁業(yè)委員會(huì)（COFI） [26] 提出了“負(fù)責(zé)任漁業(yè)”的概念。1995年FAO的第28次會(huì)議通過(guò)了《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《守則》），規(guī)定在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)中要應(yīng)用“總可捕量（Total Allowable Catch——TAC）方法”，并明確了應(yīng)用的方法。其后，以《守則》為指導(dǎo)，于1999年制定了《漁捕能力管理國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃書(shū)》，并要求各國(guó)或區(qū)域養(yǎng)護(hù)組織和安排依據(jù)該計(jì)劃書(shū)制定國(guó)家級(jí)的“行動(dòng)方案”。
    （2）預(yù)警管理技術(shù)。
    《守則》要求各國(guó)和分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織和安排，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的最佳科學(xué)證據(jù)（The Best Scientific Evidence Available），確定特定種群的國(guó)標(biāo)參考點(diǎn)（Target Reference Point）和超過(guò)該點(diǎn)時(shí)需要采取的行動(dòng)；同時(shí)，還要確定特定種群的極限參考點(diǎn)（Limit Reference Point）和超過(guò)該點(diǎn)時(shí)需要采取的行動(dòng)。1995年的《聯(lián)合國(guó)跨界魚(yú)種協(xié)定》在附件二中對(duì)上述參考點(diǎn)的確定，規(guī)定了具體的規(guī)則和應(yīng)用方法。 [27]
    （3）透明度作業(yè)管理技術(shù)。
    1993年通過(guò)了《促進(jìn)公海漁船遵守公海國(guó)際保育與管理措施協(xié)定》，確立了船旗國(guó)對(duì)懸掛其國(guó)旗的漁船行使管轄和控制的方法。在2001年3月2日糧農(nóng)組織漁業(yè)委員會(huì)（COFI）的第24次會(huì)議上，又通過(guò)“防止、阻斷與消除非法的、未經(jīng)報(bào)告的和不接受規(guī)范的（illegal，unreported and unregulated——IUU）漁捕行為國(guó)際計(jì)劃書(shū)”，進(jìn)一步完善了漁業(yè)作業(yè)的透明度管理規(guī)則。
    （4）生態(tài)—社會(huì)系統(tǒng)管理技術(shù)。
    1999年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織通過(guò)了《執(zhí)行〈守則>的羅馬宣言》，提出了應(yīng)發(fā)展更加精確的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)管理的生態(tài)途徑，并且要求注意與漁捕和養(yǎng)殖有關(guān)的貿(mào)易和環(huán)境因素。 [28]
    2．在漁業(yè)資源合作養(yǎng)護(hù)技術(shù)和管理規(guī)則不斷完善的同時(shí)，世界范圍內(nèi)漁業(yè)資源區(qū)域合作養(yǎng)護(hù)安排也不斷擴(kuò)展。
    根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今為止，通過(guò)各種形式建立的漁業(yè)資源區(qū)域性合作養(yǎng)護(hù)機(jī)制已有40個(gè)。 [29] 在《守則》和《聯(lián)合國(guó)跨界魚(yú)種協(xié)定》通過(guò)后，國(guó)際社會(huì)積極做出回應(yīng)，通過(guò)訂立新條約或修訂原有條約，建立區(qū)域合作機(jī)制。從合作組織形式來(lái)劃分，主要有全體成員國(guó)會(huì)議合作型和常設(shè)委員會(huì)合作型。
    （1）全體成員國(guó)會(huì)議合作型：即相關(guān)兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家通過(guò)談判，就有關(guān)合作養(yǎng)護(hù)海洋生物資源的事宜達(dá)成協(xié)議。在協(xié)議中規(guī)定，各有關(guān)成員國(guó)定期或不定期地舉行全體會(huì)議，就數(shù)據(jù)收集、資源現(xiàn)狀和養(yǎng)護(hù)措施等做出決定。各有關(guān)國(guó)家應(yīng)按照決定要求，采取行動(dòng)。其中又分為雙邊會(huì)議和多邊全體會(huì)議兩種形式。前者如我國(guó)和日本、韓國(guó)簽署的有關(guān)漁業(yè)協(xié)定所設(shè)立的聯(lián)席會(huì)議制度；后者如《關(guān)于養(yǎng)護(hù)和管理中白令海鱈魚(yú)資源的協(xié)定》所設(shè)立的每年召開(kāi)一次的成員國(guó)大會(huì)。采取這種形式的合作，往往更注重經(jīng)濟(jì)因素的考慮，其養(yǎng)護(hù)措施多采用設(shè)定總可捕量（TAC）、配額（quota）等傳統(tǒng)的方法。 [30]
    （2）常設(shè)委員會(huì)合作型：即所有有關(guān)國(guó)家通過(guò)談判，達(dá)成合作養(yǎng)護(hù)海洋生物資源的多邊協(xié)議。在協(xié)議中規(guī)定，成立一個(gè)由各成員國(guó)代表組成的常設(shè)委員會(huì)，以決定養(yǎng)護(hù)措施，進(jìn)行海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的合作，如《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)協(xié)定》。采用這種形式的合作，多以生態(tài)資源的保護(hù)為主要目的，注重養(yǎng)護(hù)技術(shù)的提高；應(yīng)用的養(yǎng)護(hù)技術(shù)包括預(yù)警性方法和生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)管理方法，來(lái)決定采取的養(yǎng)護(hù)措施；相應(yīng)的，對(duì)數(shù)據(jù)也要求更全面和更準(zhǔn)確得多。 [31]
    上述的分析表明，在南海建立漁業(yè)資源的區(qū)域性合作機(jī)制是非常必要的。接下來(lái)的問(wèn)題是，如何建立起這種區(qū)域性合作機(jī)制。
    六、南海漁業(yè)資源區(qū)域合作機(jī)制的建設(shè)方案
    （一）南海海域的基本法律特征
    在南海海域，周邊國(guó)家在領(lǐng)土主權(quán)方面存在的爭(zhēng)議，妨礙了漁業(yè)資源的開(kāi)發(fā)和管理。要建立本區(qū)域的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)合作機(jī)制，首先必須解決這些爭(zhēng)議；即使無(wú)法找到最終的解決方案，也應(yīng)采取臨時(shí)解決辦法。根據(jù)《公約》和《聯(lián)合國(guó)跨界魚(yú)種協(xié)定》的規(guī)定，以及足夠的歷史證據(jù)（本文限于篇幅，無(wú)法詳述）， [32] 站在中國(guó)人的立場(chǎng)，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)南海海域的“三層級(jí)論”概念。只有堅(jiān)持這一概念與其對(duì)南海的法律定性，南海的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)域合作機(jī)制才能合法、合理地被建立和實(shí)施。
    按照這一法律定性，南海應(yīng)分為三個(gè)不同層級(jí)的海域。每個(gè)不同層級(jí)的海域內(nèi)，應(yīng)采用不同的合作辦法和方式。 [33]
    第一個(gè)層級(jí)是整個(gè)南海半閉海。按照《公約》第123條規(guī)定，各國(guó)應(yīng)在海洋科研、生物資源養(yǎng)護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)、合作。中國(guó)和本區(qū)域的其他國(guó)家都應(yīng)遵守《公約》的規(guī)定。
    第二個(gè)層級(jí)是南海的歷史性水域。在該區(qū)域內(nèi)，中國(guó)并不是唯一擁有歷史性水域的國(guó)家。正如中國(guó)人在U形線(xiàn)內(nèi)享有優(yōu)先權(quán)一樣，泰國(guó)人在暹邏灣（Gulf of Siam）也享有同樣的權(quán)利；印尼人在納土納島（Natuna Island）附近海域也享有一定的優(yōu)先權(quán)。事實(shí)上，印尼和菲律賓所主張的群島水域也是一種歷史性水域，不過(guò)已經(jīng)獲得了《公約》的特別規(guī)范而已。
    第三個(gè)層級(jí)是南海諸島礁及其12海里領(lǐng)海海域。中國(guó)對(duì)在其U形線(xiàn)內(nèi)的4個(gè)群島和群礁及其12海里內(nèi)的領(lǐng)海，享有主權(quán)；正如印尼對(duì)納土納島及其12海里內(nèi)領(lǐng)海享有主權(quán)一樣。任何非法侵占、竊取別國(guó)的島礁及其領(lǐng)海的國(guó)家，都決不會(huì)僅僅因?yàn)闀r(shí)間的經(jīng)過(guò)而使其非法行為變?yōu)楹戏��?quán)利。
    國(guó)際法從未允許以“時(shí)效”作為取得領(lǐng)土主權(quán)的合法根據(jù)，即使是在帕瑪斯島（Palmas Island）案和東格林蘭島（East Greenland Island）案中，也沒(méi)有這一認(rèn)許。因?yàn)槿绻�許可以時(shí)效來(lái)取得領(lǐng)土主權(quán)，整個(gè)世界必定會(huì)面臨更多，而不是更少，的沖突。對(duì)于南海而言，時(shí)間的經(jīng)過(guò)，現(xiàn)在不會(huì)，將來(lái)也不會(huì)，支持那些不尊重歷史性證據(jù)就徑行開(kāi)發(fā)資源的國(guó)家。因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)對(duì)非法開(kāi)發(fā)活動(dòng)反復(fù)提出了公開(kāi)的抗議。更加重要的是，國(guó)際法將決不會(huì)支持以非法武力侵占他國(guó)領(lǐng)土的行為。
    多年來(lái)，本文作者一直在南海區(qū)域宣傳“南海三層級(jí)論”的概念。這一概念至少在中國(guó)內(nèi)地和臺(tái)灣地區(qū)已被接受，并且寫(xiě)入了相關(guān)的法律文件。中國(guó)內(nèi)地1998年頒布的《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14條規(guī)定：“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國(guó)享有的歷史性權(quán)利�！� [34] 臺(tái)灣當(dāng)局于1999年公布領(lǐng)�；�線(xiàn)時(shí)，也在其公布的基點(diǎn)地理坐標(biāo)表下方，就南沙群島的領(lǐng)海問(wèn)題，特別作出了如下的說(shuō)明：“中華民國(guó)傳統(tǒng)U形線(xiàn)內(nèi)的島嶼屬于中國(guó)，其領(lǐng)海基線(xiàn)…將在以后公布�！� [35]
    雖然目前無(wú)法確知其他周邊國(guó)家是否接受這一概念。但是，由于這是一個(gè)主權(quán)問(wèn)題和未來(lái)合作的基礎(chǔ)，作者認(rèn)為本區(qū)域的其他周邊國(guó)家應(yīng)對(duì)此認(rèn)真加以考慮。無(wú)論如何，他們心中其實(shí)都很清楚：這些南海島礁歷來(lái)就是中國(guó)的領(lǐng)土；《公約》的精神也一貫要求各國(guó)對(duì)于基于歷史性證據(jù)取得的既得權(quán)利，給予適當(dāng)?shù)淖鹬亍?BR>    顯而易見(jiàn)，為達(dá)成共同合作首先資源的目的，南海沿海各國(guó)應(yīng)就南海漁業(yè)資源管理，劃定一個(gè)所有周邊國(guó)家一致同意的共同養(yǎng)護(hù)區(qū)域。這個(gè)區(qū)域最好包括整個(gè)“半閉�！保�即上述第一層級(jí)的海域。按照《公約》第123條關(guān)于漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)規(guī)定，這是各個(gè)周邊沿海國(guó)家的法律義務(wù)。
    在這種情況下，各國(guó)必須做出一個(gè)安排，相互邀請(qǐng)所有周邊國(guó)家參與其中，并分別正式放棄其各自在歷史性水域（即第二個(gè)層級(jí)海域）的若干優(yōu)先權(quán)利。
    至于周邊國(guó)家對(duì)其島礁甚或低潮高地所享有的主權(quán)，應(yīng)不受任何影響。對(duì)于現(xiàn)在被他國(guó)占領(lǐng)的南沙群島中的一些島礁，中國(guó)將以自己的方式，自主解決這一問(wèn)題。所幸這些被占島礁的面積都很小，對(duì)漁業(yè)管理影響不大，對(duì)泊錨、后勤補(bǔ)給和其他漁業(yè)科研工作并非必不可少。因此，南沙群島的主權(quán)爭(zhēng)議不會(huì)成為建立本合作養(yǎng)護(hù)機(jī)制的絕對(duì)障礙。
    （二）合作的目標(biāo)
    合作的目標(biāo)應(yīng)包括兩個(gè)：
    1．保持南中國(guó)生態(tài)平衡；
    2．確保本區(qū)域的捕魚(yú)活動(dòng)不發(fā)生“非法的、未經(jīng)報(bào)告的、未受規(guī)范的（IUU）”漁捕行為。
    （三）合作步驟
    1．第一階段，是各國(guó)各自進(jìn)行的合作準(zhǔn)備階段。主要任務(wù)是，用2年左右的時(shí)間各國(guó)改善其所屬島礁及其12海里領(lǐng)海的養(yǎng)護(hù)狀況，同時(shí)，采用有效的措施和普遍接受的科學(xué)方法對(duì)各自海域的資源進(jìn)行評(píng)估。由于只涉及南海第三層級(jí)的海域，任何措施的實(shí)施都不應(yīng)侵害他國(guó)的主權(quán)。
    （1）合作組織形式。無(wú)須建立特別的國(guó)際組織，各國(guó)應(yīng)通過(guò)區(qū)域會(huì)議和協(xié)議，鼓勵(lì)其國(guó)民的公眾參與合作制度。 [36] 通過(guò)公眾直接參與，可以使數(shù)據(jù)收集更加全面，資源評(píng)估更加準(zhǔn)確。而且，周邊國(guó)家之間未來(lái)的合作也會(huì)得到公眾更多的支持。
    （2）科研方面。主要目標(biāo)是弄清所屬海域的漁業(yè)資源分布及捕魚(yú)活動(dòng)對(duì)南海生態(tài)系統(tǒng)的影響，并確定漁業(yè)資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)的平衡點(diǎn)。
    （3）控制技術(shù)方面。通過(guò)區(qū)域會(huì)議和協(xié)定，推行“投入控制法”養(yǎng)護(hù)技術(shù)。周邊各國(guó)應(yīng)完善各自的休漁體制，把非法的、未經(jīng)報(bào)告的和未接受規(guī)范的（IUU）捕撈活動(dòng)降低到最低程度。同時(shí)，各國(guó)還必須實(shí)施漁船總數(shù)和功率總量零增長(zhǎng)和負(fù)增長(zhǎng)措施。
    （4）法制方面。各國(guó)應(yīng)通過(guò)直接或間接的相互協(xié)助，進(jìn)行區(qū)域合作，修訂國(guó)內(nèi)漁業(yè)法律法規(guī)，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，修訂完善捕魚(yú)許可證、漁具漁法限制、漁業(yè)資料統(tǒng)計(jì)和執(zhí)法等制度。
    （5）監(jiān)督方面。通過(guò)與FAO合作，各國(guó)開(kāi)展信息交流，提高各自的漁業(yè)和政府制定政策的透明度。
    2．第二階段，是區(qū)域合作的起步和發(fā)展階段。主要是在各國(guó)歷史性水域，包括實(shí)質(zhì)上屬于歷史性水域的群島水域內(nèi)開(kāi)展合作。用5年左右的時(shí)間，建立并實(shí)施有主張歷史性水域的有關(guān)國(guó)家共同參加的多邊合作安排。由于主要涉及南海第二層級(jí)海域，擁有歷史性既得權(quán)利的國(guó)家，在其歷史性水域（包括群島水域）內(nèi)，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的主要責(zé)任。
    （1）合作組織形式。初期應(yīng)由擁有歷史性既得利益的國(guó)家和在該水域捕魚(yú)的國(guó)家，通過(guò)會(huì)議或協(xié)定的形式，進(jìn)行雙邊合作。在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大范圍，吸收所有在南海各個(gè)歷史性水域內(nèi)有漁撈活動(dòng)的國(guó)家加入。
    （2）科研方面。應(yīng)對(duì)漁業(yè)資源及對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行更為詳細(xì)的調(diào)查研究，并普遍實(shí)施歷史性水域內(nèi)的船上觀察系統(tǒng)，以便更加科學(xué)地掌握可靠的漁業(yè)資源密度、目標(biāo)魚(yú)種種群及其變化趨勢(shì)等數(shù)據(jù)資料。
    （3）控制技術(shù)方面。實(shí)施以總可捕量（TAC）為主要內(nèi)容的養(yǎng)護(hù)技術(shù)。根據(jù)漁業(yè)資源的最大可持續(xù)產(chǎn)量（MSY），確定各個(gè)歷史性水域（包括群島水域）內(nèi)的最大可捕總量。當(dāng)實(shí)際漁獲量超過(guò)確定的TAC時(shí)，即全面禁止捕魚(yú)。
    （4）法制方面。參加合作的兩個(gè)或兩個(gè)以上在歷史性水域（或群島水域）捕魚(yú)的國(guó)家，應(yīng)相互協(xié)助，在歷史性水域內(nèi)可捕量指標(biāo)的分配、漁業(yè)資料的交換、執(zhí)法的協(xié)調(diào)、切實(shí)可行的養(yǎng)護(hù)措施的制定和實(shí)施等方面，實(shí)施內(nèi)容一致的法律法規(guī)。
    （5）監(jiān)督方面。建立成員國(guó)雙邊或多邊例會(huì)制度，定期審議各國(guó)有關(guān)養(yǎng)護(hù)措施和執(zhí)行情況；同時(shí)，建立臨時(shí)會(huì)議制度，對(duì)緊急或重大問(wèn)題進(jìn)行討論并做出決定。
    （6）爭(zhēng)端解決方面。上述的雙邊或多邊會(huì)議可以建立各自的爭(zhēng)端解決機(jī)制，對(duì)歷史性水域內(nèi)產(chǎn)生的爭(zhēng)端按“反向一致”規(guī)則裁決。 [37] 在成員國(guó)全體會(huì)議之下，設(shè)立技術(shù)和法律專(zhuān)家小組，為成員國(guó)全體大會(huì)解決爭(zhēng)端，提供技術(shù)和法律咨詢(xún)意見(jiàn)。
    3．第三階段，是全面合作階段。在此階段，合作應(yīng)在整個(gè)半閉海域范圍，即南海的第一層級(jí)內(nèi)展開(kāi)。在5至6年的時(shí)間內(nèi)，建立起所有周邊國(guó)家都參加的區(qū)域合作組織，實(shí)施《公約》和《聯(lián)合國(guó)跨界魚(yú)種協(xié)定》規(guī)定的養(yǎng)護(hù)措施。根據(jù)《公約》第123條的規(guī)定，所有周邊國(guó)家都有義務(wù)在南海生物資源養(yǎng)護(hù)管理措施方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。
    （1）組織形式。以“東盟+1”為平臺(tái)，最終設(shè)立全體成員國(guó)參加的常設(shè)機(jī)構(gòu)和幾個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，處理日常的養(yǎng)護(hù)管理事宜。
    （2）科研方面。根據(jù)下述控制措施的需要，制定并實(shí)施全區(qū)域的漁業(yè)資源相生態(tài)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃。
    （3）控制技術(shù)方面。在實(shí)施TAC技術(shù)的同時(shí)，逐步推行“預(yù)警方法和生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)方法”養(yǎng)護(hù)技術(shù)。按照《聯(lián)合國(guó)跨界魚(yú)種協(xié)定》及其附件的要求，確定并實(shí)施“限制（養(yǎng)護(hù)）參考點(diǎn)”和“目標(biāo)（管理）參考點(diǎn)”， [38] 還應(yīng)當(dāng)根據(jù)最佳可獲得科學(xué)證據(jù)和區(qū)域合作精神，確定具體魚(yú)種的具體總可捕量及各自的捕撈配額。
    （4）法制方面。為了實(shí)施區(qū)域養(yǎng)護(hù)協(xié)定，在捕撈總數(shù)及各國(guó)的配額、捕撈區(qū)域和捕撈時(shí)期的分配、執(zhí)法的協(xié)調(diào)、漁具漁法標(biāo)準(zhǔn)、漁業(yè)信息資料的交換和共享、區(qū)域合作組織資金和勞務(wù)的分擔(dān)、爭(zhēng)端的解決等方面，所有周邊國(guó)家應(yīng)制定統(tǒng)一的法律法規(guī)。
    （5）在監(jiān)督方面。建立由本區(qū)域合作組織日常審查會(huì)議制度，由該組織指定的技術(shù)委員會(huì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施審查工作。在成員國(guó)認(rèn)為必要時(shí)，可以根據(jù)《公約》123條的規(guī)定，邀請(qǐng)F(tuán)AO、IMO和其他國(guó)際主管組織參與審查。同時(shí)，區(qū)域合作組織還應(yīng)制訂緊急情況下的應(yīng)急計(jì)劃。
    （6）在爭(zhēng)端解決方面。借鑒WTO的做法，設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)作為本區(qū)域合作組織的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。
    七、以臺(tái)灣海峽兩岸漁業(yè)的合作為先行機(jī)制
    在探討建立南海漁業(yè)資源合作養(yǎng)護(hù)機(jī)制問(wèn)題時(shí)，臺(tái)灣海峽兩岸關(guān)系是一個(gè)應(yīng)予優(yōu)先考慮的問(wèn)題。這不僅僅因?yàn)橹袊?guó)臺(tái)灣是本區(qū)域內(nèi)一個(gè)活躍的捕魚(yú)實(shí)體，占據(jù)著南沙最大島嶼太平島，更重要的是，從臺(tái)灣海峽兩岸關(guān)系來(lái)看，如處理不當(dāng)還將引發(fā)軍事沖突，對(duì)于本區(qū)域自然資源養(yǎng)護(hù)和環(huán)境保護(hù)所必須的和平環(huán)境，可能構(gòu)成實(shí)實(shí)在在的威脅。
    （一）關(guān)于先行建立兩岸合作機(jī)制的可行性
    在南海建立前述的漁業(yè)區(qū)域合作養(yǎng)護(hù)機(jī)制，是以周邊所有國(guó)家具備合作的意愿為條件的。從表面上看，兩岸之間建立這個(gè)合作機(jī)制似乎不具備可能性。但是，基于下述三方面的考量，我們有理由相信，在兩岸先行建立合作養(yǎng)護(hù)機(jī)制是完全可行的。
    首先，在臺(tái)灣海峽兩岸都加入WTO后，臺(tái)灣實(shí)際上已向國(guó)際社會(huì)承認(rèn)了其“非國(guó)家實(shí)體”的法律地位，因此，在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)問(wèn)題上，可以預(yù)期臺(tái)灣將會(huì)樂(lè)于參與合作，而不會(huì)堅(jiān)持所謂的“國(guó)家身份”。 [39]
    其次，臺(tái)灣目前非常依賴(lài)其與大陸的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2002年底臺(tái)商在大陸的直接投資總額已達(dá)39億7 064萬(wàn)美元。 [40] 按照臺(tái)灣前“經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)”林義夫的說(shuō)法，中國(guó)內(nèi)地已成為臺(tái)灣出口產(chǎn)品的最大市場(chǎng)和進(jìn)口商品的第三大來(lái)源地，以及最大的貿(mào)易順差來(lái)源 [41] 。
    第三，兩岸在漁業(yè)方面的互補(bǔ)性很強(qiáng)。多年來(lái)，大陸和臺(tái)灣私營(yíng)部門(mén)在世界其他地區(qū)的漁業(yè)合作一直富有成效地進(jìn)行著。在南海區(qū)域，一個(gè)海峽兩岸“雙贏”的安排應(yīng)該是比較現(xiàn)實(shí)的主意。作者相信，如果中國(guó)政府給予適當(dāng)?shù)墓膭?lì)措施，南海的兩岸漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)是比較容易先行實(shí)現(xiàn)的。
    （二）兩岸漁業(yè)合作中的重點(diǎn)技術(shù)問(wèn)題
    從技術(shù)層面看，要在南海實(shí)現(xiàn)兩岸漁業(yè)養(yǎng)護(hù)合作，作者認(rèn)為下列問(wèn)題尤為重要： [42]
    1．在1947年中國(guó)政府劃定的南海U形線(xiàn)歷史性水域內(nèi)，建立中國(guó)人實(shí)施的漁業(yè)資源評(píng)估機(jī)制，這是開(kāi)展進(jìn)一步合作的基礎(chǔ)。
    2．對(duì)兩岸私營(yíng)部門(mén)在南海成立漁業(yè)合資企業(yè)，提供行政管理和經(jīng)濟(jì)上的鼓勵(lì)。
    3．探索解決大陸漁工的權(quán)利保護(hù)的新方法。
    4．加強(qiáng)教育，提升兩岸漁民的文化水平、環(huán)保意識(shí)，以完善漁獲資料的收集。
    5．制定緊急搜尋救援方案，保護(hù)本區(qū)域漁民安全。
    6．建立補(bǔ)給基地，以便利兩岸漁民作業(yè)。
    7．以“預(yù)警原則”為基礎(chǔ)，修改兩岸相關(guān)的漁業(yè)法律法規(guī)。
    8．建立更合理的、更細(xì)密的休漁制度�，F(xiàn)行的休漁制度不僅只是單邊的，對(duì)臺(tái)灣漁船不能適用，而且不能長(zhǎng)期有效。
    9．在本區(qū)域內(nèi)建立一致的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。
    10．建立兩岸能相互協(xié)調(diào)的，有效護(hù)漁、有效執(zhí)法的力量。
    （三）兩岸漁業(yè)合作機(jī)制的實(shí)施步驟
    兩岸在南海的漁業(yè)合作活動(dòng)，可以通過(guò)建立南中國(guó)經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)體來(lái)實(shí)施。這種實(shí)體不應(yīng)是按照WTO和GATT規(guī)則嚴(yán)格定義下的自由貿(mào)易區(qū)�？梢允前凑誄EPA模式，設(shè)立一個(gè)包括整個(gè)中國(guó)內(nèi)地、臺(tái)灣、香港、澳門(mén)在內(nèi)的漸進(jìn)型一體化實(shí)體。 [43] 原則上，這種合作應(yīng)由私營(yíng)部門(mén)在政府的支持下啟動(dòng)。漁業(yè)作為海峽兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一個(gè)組成部分，應(yīng)和陸地一樣進(jìn)行培育和保護(hù)。一旦建立起兩岸在南海合作養(yǎng)護(hù)機(jī)制，不僅有助于維護(hù)中國(guó)人民在南海的歷史性權(quán)利，還將促進(jìn)生物資源的養(yǎng)護(hù)，造福于整個(gè)區(qū)域的人民。
    為了實(shí)施兩岸在南海漁業(yè)的合作機(jī)制，應(yīng)分三步推進(jìn)：
    第一步，從鼓勵(lì)兩岸漁業(yè)界成立合資企業(yè)人手。至少中國(guó)內(nèi)地應(yīng)對(duì)此予以支持，對(duì)私營(yíng)部門(mén)在南海成立海峽兩岸合資企業(yè)提供行政管理、經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠待遇；探索新方法，確保大陸漁工的權(quán)益；制定緊急搜尋救援計(jì)劃；建立補(bǔ)給基地，便利兩岸漁船作業(yè)。所有這些都是為了便利海峽兩岸私營(yíng)漁業(yè)公司設(shè)立合資企業(yè)。
    第二步，除了在南海一同開(kāi)展?jié)O業(yè)合作活動(dòng)外，海峽兩岸政府可以進(jìn)行科學(xué)研究，以便在受教育漁民的幫助下，對(duì)生物資源做出全面客觀的評(píng)估。在此階段，主要目的是為海峽兩岸中國(guó)人采取可行的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)措施奠定基礎(chǔ)。
    第三步，海峽兩岸為開(kāi)展?jié)O業(yè)資源養(yǎng)護(hù)，修訂各自的法律法規(guī)，包括簽訂更加合理有效的休漁制度雙邊協(xié)議；在中國(guó)的歷史性水域內(nèi)，開(kāi)展更加有效的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)。
    可以預(yù)期，當(dāng)中國(guó)人在本區(qū)域的漁業(yè)活動(dòng)富有成效地有序展開(kāi)后，非法的、未經(jīng)報(bào)告的和未受規(guī)范的（IUU）捕魚(yú)行為將能得到有效的禁止，周邊的所有其他國(guó)家將會(huì)更加愿意與中國(guó)合作，在本區(qū)域開(kāi)展?jié)O業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)管理工作。如此，在共同利益的推動(dòng)下，南海漁業(yè)區(qū)域合作養(yǎng)護(hù)機(jī)制就可望順利實(shí)現(xiàn)了。
    （責(zé)任編輯：崔箭）