個人合作建房，又稱個人集資建房、住房合作社、個人建房合作社等，雖然在各地的運(yùn)營模式不盡一致，但其在整體上可以作出如下定義，即房屋的購買者不依靠開發(fā)商，自己組織起來集資建房，自行或委托完成購買地皮、成立管理機(jī)構(gòu)聘請設(shè)計院、建筑公司、監(jiān)理公司、財務(wù)審計單位等工作，以此降低房屋建設(shè)成本，從而解決自身住房問題的一種互助性、非盈利性的房地產(chǎn)開發(fā)模式。
    隨著2003年年底北京的于凌罡第一個在網(wǎng)上提出了合作建房的設(shè)想并設(shè)計了個人合作建房的“藍(lán)城計劃”，個人合作建房如雨后春筍般涌現(xiàn)，北京、杭州、溫州、上海、深圳、成都、西安、南京等各大城市都出現(xiàn)了個人合作建房的倡導(dǎo)者與參與者。然而，在個人合作建房風(fēng)風(fēng)火火發(fā)展的同時，其自身固有的一些問題也浮出水面；進(jìn)入2007年，之前運(yùn)動式的個人合作建房活動整體陷入低迷。個人合作建房從一種潮流到現(xiàn)在的沉寂，其個中原因究竟在哪？其出路又在何方？都是值得我們進(jìn)一步探討的問題。
    一、個人合作建房所面臨的法律困境
    阻礙個人合作建房發(fā)展的瓶頸來自其自身法律定位的不明確，從法律性質(zhì)來看，個人合作建房究竟是一種符合法律的行為還是違反法律的行為，即個人合作建房與非法集資的關(guān)系問題。對個人合作建房法律屬性的界定，從一開始就困擾著其組織者。
    2005年3月，正當(dāng)成都個人合作建房項目“大同花園”正在如火如荼地進(jìn)行時，成都個人合作建房的首倡者王勁夫卻在發(fā)表了“這樣搞，我擔(dān)心要出事”的“退出宣言”后，宣布退出“大同花園”組委會，與成都個人合作建房斷絕了關(guān)系。 [1] 身為律師的王勁夫作出這樣的選擇，不得不讓人對個人合作建房的法律屬性多了一層隱憂，莫非其已經(jīng)嗅到了個人合作建房所謂的“違法性”？
    對個人合作建房法律屬性的警覺，遠(yuǎn)非王勁夫一人，可以說這是立在每個個人合作建房組織者頭上的一把利刃。2005年，“大連市國土資源和房屋局表示，因為不符合相關(guān)政策，大連剛剛出現(xiàn)的個人集資建房應(yīng)立即停止，已形成的數(shù)千萬元建房存款應(yīng)返還出資人。同時，管理部門應(yīng)采取措施抑制房價，以滿足中低收人家庭的住房需求”。 [2] 無獨有偶，2006年11月15日，溫州個人合作建房項目委托開發(fā)商，以1.0458億元的價格成功獲得政府掛牌出讓的“江前三產(chǎn)安置地塊”，成為國內(nèi)首例成功拿地的個人合作建房組織，然而，剛沉浸在拿地喜悅中不多時的組織者就遭遇當(dāng)頭棒喝，2006年12月13日，溫州市房管局局長胡立同明確表示，溫州個人合作建房項目存在“違規(guī)操作”行為，違反了房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)要求。他還透露，該局近日已向建設(shè)部遞交了一份關(guān)于溫州個人合作建房的“調(diào)查報告”。而溫州當(dāng)?shù)氐囊恍╅_發(fā)商也向政府部門反映情況，認(rèn)為集資建房組織涉嫌“非法集資”與“非法預(yù)售”。 [3] 在經(jīng)歷了一段顛簸之后，2007年11月8日，溫州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會經(jīng)濟(jì)發(fā)展局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：2007年10月30日，溫州個人合作建房項目已獲得政府部門的“項目立項批復(fù)”，但“附加條件”是項目去掉“個人合作建房”名義，轉(zhuǎn)而按商品房開發(fā)模式進(jìn)行，開發(fā)后的商品房將向社會公開銷售，256名會員為項目投資股東，按投資比例分紅。256名會員由“消費(fèi)者”質(zhì)變?yōu)椤伴_發(fā)商”，且不能保證能買到自己出錢建造的商品房，這與其“自己買地、成本造價、自己消費(fèi)”的初衷完全背離。而且，該地塊周邊樓盤價為20 000元／平方米左右。如果納入銷售體系，因房屋公開售價與成本價兩者之間的巨大差距，這必將產(chǎn)生一筆不菲的所得稅費(fèi)用，使得如今的成本價與當(dāng)時周邊樓盤市場價相差無幾，溫州此次個人合作建房項目也因此喪失了其相較于商品房的價格優(yōu)勢。 [4] 由此可見，明確個人合作建房的法律屬性處于首要地位，否則，即使技術(shù)難題得到了解決，也可能因其法律屬性的不確定性而最終導(dǎo)致個人合作建房的全盤崩潰。
    二、個人合作建房與非法集資
    個人合作建房法律屬性探討中最為緊迫的是其與非法集資的界限問題，這不僅為個人合作建房者所關(guān)心，也受到政府部門的關(guān)注。溫州個人合作建房組織在成功拿地后被相關(guān)政府部門以去掉“個人合作建房”換取項目立項作為條件，或許也是基于對兩者之間界限不清晰的躊躇之舉。這就涉及對非法集資概念的界定，以及在此概念下，非法集資的外延能夠涵蓋個人合作建房問題的解答。
    （一）非法集資定義的梳理
    集資，字典上取聚集資金之意，自古以來，其就成為籌辦、發(fā)展商業(yè)、公益事業(yè)的主要途徑，現(xiàn)今留存下來的各地名勝，也多為當(dāng)時民眾集資而成。這種通過向社會公眾募集資金來籌辦大事業(yè)的方法，從歷史上看，并沒有合法與非法之分，只要集資的目的是合乎法律的，像中國社會久已有之的錢莊、當(dāng)鋪、合會等形式各異的集資類型，都是合法的。非法集資，或者亂集資，濫觴于20世紀(jì)90年代，自此以后，那些未經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而籌集公眾資金的行為，就被貼上了違法的標(biāo)簽；而集資這個本質(zhì)上為善（均為合法，不存在非法情形）的概念，就轉(zhuǎn)變成為本質(zhì)上為非善（存在合法與非法兩種情形）的概念。因而，對非法集資的界定無法溯源至歷史，只能從歷史的斷層處尋找答案，作為最先規(guī)制非法集資的行政規(guī)范性法律文件，對此起到了至關(guān)重要的作用。筆者認(rèn)為，通過對與非法集資相關(guān)的行政規(guī)范性法律文件的梳理，以1999年1月27日中國人民銀行發(fā)布的《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動中有關(guān)問題的通知》為分界點，可以將非法集資的定義分為兩個階段。
    在第一階段 [5] ，非法集資的定義不甚明確，各行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管非法集資活動時各行其是，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。比如，國務(wù)院1998年7月13日發(fā)布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》（以下簡稱《取締辦法》）對非法集資進(jìn)行了簡單的定義 [6] ，卻又同時規(guī)定了非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款兩種非法金融業(yè)務(wù)活動，使非法集資的內(nèi)涵及外延變得撲朔迷離。之后，在1998年8月11日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中國人民銀行整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實施方案〉的通知》的附件《整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實施方案》（以下簡稱《整頓“三亂”實施方案》）中，非法集資的定義變得更加模糊，之前《取締辦法》中有關(guān)非法集資的內(nèi)容出現(xiàn)在對亂集資的定義上。如果說是將非法集資與亂集資作為并列的兩個概念在不同的場合下使用，這種做法還是可以理解的，但從條文之間的邏輯關(guān)系來看，非法集資并不與亂集資并列，而是亂集資的一種表現(xiàn)形式。在《整頓“三亂”實施方案》第一條“整頓金融'三亂'的范圍”的第（一）點“整頓亂集資”中規(guī)定，“凡未經(jīng)依法批準(zhǔn)，以任何名義向社會不特定對象進(jìn)行的集資活動，均為亂集資”。緊接著，同樣在該第（一）點中，又對亂集資的三種主要形式進(jìn)行了列舉，“主要打擊以非法占有為目的、使用詐騙方法從事的非法集資活動；整頓未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自從事以還本付息或者以支付股息、紅利等形式向出資人（單位和個人）進(jìn)行的有償集資活動；整頓以發(fā)起設(shè)立股份公司為名，變相募集股份的集資活動”。同樣，在《整頓“三亂”實施方案》第三條整頓金融“三亂”工作的政策措施之第（一）點“整頓亂集資工作的政策措施”中，又列舉了六種亂集資的形式，其中再次重申了“嚴(yán)厲打擊任何以非法占有為目的，使用詐騙方法從事的非法集資活動”。由此來看，根據(jù)《整頓“三亂”實施方案》，非法集資作為亂集資的一種形式，特指以集資之形，求詐騙之實的違法犯罪行為。
    在后一階段 [7] ，自1999年1月27日中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動中有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）之日起，我國行政機(jī)關(guān)對非法集資基本上有了明確統(tǒng)一的定義，之后的行政規(guī)范性法律文件在涉及非法集資的定義時，也基本以《通知》的規(guī)定為模板�！锻ㄖ�》第一條規(guī)定：“非法集資是指單位或者個人未依照法定程序經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，以發(fā)行股票、債券、彩票、投資基金證券或其他債權(quán)憑證的方式向社會公眾籌集資金，并承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實物及其他方式向出資人還本付息或給予回報的行為。它具有如下特點：（1）未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)，包括沒有批準(zhǔn)權(quán)限的部門批準(zhǔn)的集資以及有審批權(quán)限的問題超越權(quán)限批準(zhǔn)的集資。（2）承諾在一定期限內(nèi)給出資人還本付息。還本付息的形式除以貨幣形式為主外，還包括實物形式或其他形式。（3）向社會不特定對象即社會公眾籌集資金。（4）以合法形式掩蓋其非法集資的性質(zhì)。”
    （二）個人合作建房與非法集資的楚河漢界
    2007年1月8日晚，CCTV-2的《對話》欄目錄制了一檔關(guān)于全國個人合作建房話題的節(jié)目——自建房離我們有多遠(yuǎn)，節(jié)目邀請了SOHO中國董事長潘石屹、社科院金融研究所研究員易憲容、北京合作建房發(fā)起人孟憲生、個人合作建房第一人于凌罡、溫州個人集資建房發(fā)起人趙智強(qiáng)，以及來自全國各地的個人集資建房發(fā)起人，各位嘉賓在一起展開了激烈的辯論。作為到會的唯一一個房地產(chǎn)開發(fā)商代表，潘石屹向眾多個人合作建房的發(fā)起人拋出的第一個問題就是：個人合作建房究竟是不是非法集資，如果不是非法集資，依照的法律條款是什么？作為個人合作建房代表的趙智強(qiáng)先生坦言對此問題尚無法回答，但解釋道：“個人集資建房在中國是新生事物，既沒有相關(guān)法律依據(jù)，也沒有禁止，我們溫州人喜歡說非禁即可，沒有禁止我們就敢大膽往前走�！� [8]
    顯然，對一種新生事物的探索精神無可厚非，“法無禁止即可行”也是法治的基本原則之一，但個人合作建房真的就沒有法律的禁止嗎？通過將個人合作建房與上文關(guān)于非法集資定義的對接，筆者對此持否定態(tài)度。
    首先，個人合作建房沒有明確的法律依據(jù)，在與此相關(guān)的三部行政規(guī)范性法律文件中，《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）、《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》、《關(guān)于制止違規(guī)集資合作建房的通知》都與目前的個人合作建房無關(guān)，其中，《暫行辦法》產(chǎn)生于房改之前各城市建房能力不足的大背景下，其第八條規(guī)定：“凡具有城鎮(zhèn)正式戶口、家庭為中低收入并愿意改善居住條件的居民戶，均可以自愿申請加入住宅合作社”；第十四條規(guī)定：“合作建房可不受固定資產(chǎn)投資規(guī)模的限制，其所需要建設(shè)指標(biāo)和建筑材料要列入地方年度計劃，土地管理部門要及時劃撥建設(shè)用地”；第二十四條規(guī)定：“合作住宅不得向社會出租、出售”，由此可見，《暫行辦法》中所謂的城鎮(zhèn)住宅合作社的成員必須具備一定的資格，而個人合作建房的參與者未有限制，也不需要相關(guān)部門進(jìn)行審核；城鎮(zhèn)住宅合作社的土地是政府劃撥的，而個人合作建房的土地屬于公開拍賣的土地；城鎮(zhèn)住宅合作社的房屋不得出租、出售，而個人合作建房的房屋可以自由交易�？傊�，《暫行辦法》對當(dāng)下的個人合作建房不具有管轄權(quán)。另外的兩部行政規(guī)范性法律文件主要適用于經(jīng)濟(jì)適用住房以及單位型集資合作建房的監(jiān)督和管理，前者是由政府向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)的具有保障性質(zhì)的政策性住房，后者則對可以進(jìn)行集資建房的單位加以了限制，這與當(dāng)前的個人合作建房存在本質(zhì)的差別。
    其次，個人合作建房可能觸犯法律的禁止性規(guī)定。到目前為止，尚未有任何部門就個人合作建房專門出臺過具有法律效力的規(guī)范性文件，但這并不是說個人合作建房就處于法律的真空狀態(tài)。嚴(yán)格依據(jù)非法集資的定義，個人合作建房可能屬于非法集資的范圍，原因如下：
    其一，個人合作建房組織的主體可能涉嫌違法，從而使其集資行為難以獲得相關(guān)部門的批準(zhǔn)。在當(dāng)前的法律體系下，個人合作建房的主體形式主要有以下四種：“一是公司制，即組建或參股房地產(chǎn)公司實施合作建房。上海合作建房項目“上海家園”即建房者集體通過收購房地產(chǎn)公司的股權(quán)，實行控股運(yùn)作。于凌罡也曾設(shè)計過組建有限責(zé)任公司運(yùn)作合作建房項目。二是社團(tuán)制，即通過制定章程、發(fā)展會員方式組建社會團(tuán)體，實施合作建房。各地為合作建房組建的“建房團(tuán)”、“建房聯(lián)盟”、“合作社”等，無論名稱為何、是否合法登記，性質(zhì)上均屬于社會團(tuán)體。三是代理制，即以單位或個人名義代理合作建房者實施合作建房。溫州個人合作建房者即通過成為溫州營銷協(xié)會的會員，由協(xié)會代理個人實施建房方案。四是其他形式，如合伙制等，即合作建房者通過簽訂合作建房合同的形式，通過選舉代表人具體實施合作建房�！� [9]
    成立公司或者成立合伙企業(yè)作為個人合作建房的主體來組織集資行為，個人合作建房的參與者一躍成為公司的股東或合伙企業(yè)的合伙人，當(dāng)然是最具有合法性的一種，但一旦成立公司，就與專門地產(chǎn)公司無異了，而成立的合伙企業(yè)能否涉足房地產(chǎn)領(lǐng)域，能否通過相關(guān)部門的審批，還是未知數(shù)。同時，專門地產(chǎn)公司所必須承擔(dān)的各種稅費(fèi)，個人合作建房公司以及合伙企業(yè)同樣不能避免（合伙企業(yè)由合伙人分別繳納所得稅），何況個人合作建房公司或合伙企業(yè)的存續(xù)期間必然會以合作建設(shè)的房屋完畢而終止，合作建房公司創(chuàng)立公司或合伙企業(yè)的前期投入，就是一筆平白多出的成本，再加上合作建房公司或合伙企業(yè)解散后，房屋的質(zhì)量維護(hù)由誰來承擔(dān)，又是一個問題。所有這些加起來，個人合作建房公司的“股東”們或合伙企業(yè)的合伙人們最終為一套房屋所承擔(dān)的開支可能并不會少于從專門地產(chǎn)公司處購買商品房的支出。
    社團(tuán)制是現(xiàn)實中個人合作建房最常見的主體，但這些社團(tuán)由于沒有業(yè)務(wù)主管部門，無法通過國務(wù)院《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定的“經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”的程序，很有可能被民政部門視為非法結(jié)社。
    代理制可能是目前個人合作建房最合法的主體形式，個人合作建房要符合代理制的要求，就需要找到一個可以掛靠的“殼”，能夠成為“殼”的單位不能是黨政機(jī)關(guān)，否則，就將成為《關(guān)于制止違規(guī)集資合作建房的通知》的禁止對象 [10] 。同時，掛靠在“殼”上進(jìn)行集資建房的行為必須經(jīng)過政府的批準(zhǔn)，并嚴(yán)格遵循《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》以及其他有關(guān)集資合作建房的規(guī)定。而《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》第三十四條對單位集資合作建房作出了一定的限制：首先，可以進(jìn)行單位集資合作建房的主體為“距離城區(qū)較遠(yuǎn)的獨立工礦企業(yè)和住房困難戶較多的企業(yè)”；其次，在“符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃的前提下”，單位集資合作建房還必須“經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，利用單位自用土地進(jìn)行集資合作建房”；最后，“參加單位集資合作建房的對象，必須限定在本單位符合市、縣人民政府規(guī)定的低收入住房困難家庭”。在這樣的嚴(yán)格限制之下，個人合作建房可以掛靠的“殼”已不多見了。如果嚴(yán)格依據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》的規(guī)定來看，溫州個人合作建房者通過成為溫州營銷協(xié)會的會員，由協(xié)會代理個人實施建房的方式顯然是沒有法律依據(jù)的。
    由于個人合作建房的主體涉嫌違法，其進(jìn)行的集資行為實際上難以獲得相關(guān)部門的批準(zhǔn)，實踐中的很多個人合作建房組織的集資行為根本未經(jīng)任何批準(zhǔn)，或者沒有經(jīng)過相關(guān)金融主管部門的批準(zhǔn)。就此而言，個人合作建房的集資行為符合《通知》中對非法集資所概括的第一點特征，即“未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)，包括沒有批準(zhǔn)權(quán)限的部門批準(zhǔn)的集資以及有審批權(quán)限的問題超越權(quán)限批準(zhǔn)的集資”。
    其二，個人合作建房的集資行為具有還本付息的承諾。與通常的非法集資不同，此種還本付息的結(jié)果不是貨幣形式，而是實物形式，即房屋。個人合作建房組織承諾集資款所建設(shè)的房屋肯定要比同地段的商品房具有價格優(yōu)勢，即只要繳納該筆集資款，最終不僅能夠返還集資款的本金，而且更能夠返還遠(yuǎn)高于該筆集資款利息的回報，只不過返還的集資款的本金與利息都體現(xiàn)在返還的房屋之上。因此，個人合作建房的集資行為符合《通知》中對非法集資所概括的第二點特征，即“承諾在一定期限內(nèi)給出資人還本付息。還本付息的形式除以貨幣形式為主外，還包括以實物形式或其他形式”。
    其三，從表面上看，個人合作建房行為的集資對象不是針對社會公眾，而是特定的對象，即特定數(shù)量的個人集資建房的參與者。但這種說法并不能成立，實踐中的絕大多數(shù)個人集資建房群體，從最初開始成員都是不確定的，主要是通過向社會發(fā)布公告或變相發(fā)布公告后，逐步形成個人集資建房組織，并開始集資行為。因此，個人合作建房的集資行為符合《通知》中對非法集資所概括的第三點特征，即“向社會不特定對象即社會公眾籌集資金”。
    綜上所述，如果嚴(yán)格套用《通知》中對非法集資的定義，即“非法集資是指單位或者個人未依照法定程序經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，以發(fā)行股票、債券、彩票、投資基金證券或其他債權(quán)憑證的方式向社會公眾籌集資金，并承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實物及其他方式向出資人還本付息或給予回報的行為”，個人合作建房涉及的向社會公眾公開籌集資金的行為，既未經(jīng)批準(zhǔn)（或未經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)），同時又承諾給予實物回報，顯然屬于“非法集資”。
    三、個人合作建房的出路
    社會發(fā)展要求社會分工，地產(chǎn)開發(fā)商作為社會資源的整合機(jī)構(gòu)，成為社會分工中的一環(huán)。從社會發(fā)展的整體進(jìn)程來看，個人合作建房可以說是社會發(fā)展的反動力。不過，個人合作建房在事實上給中國社會的一大群人帶來了對美好生活的憧憬。從社會發(fā)展的整體潮流來看，可以視為中國正處于激烈社會變革這一短時期內(nèi)的替代性制度，正視個人合作建房并解決其存在的問題，也就有必要了。
    值得提出的是，個人合作建房并非中國所獨有，“合作建筑社在英國已有200多年的歷史，第二次世界大戰(zhàn)后住房合作社在英國、德國及大部分歐美國家都曾時興過，總量達(dá)到7萬多家。據(jù)國際合作社聯(lián)盟幾年前的統(tǒng)計，德國城市居民的30.9%，挪威、瑞典城市居民約20%都是通過住宅合作社而改善住宅條件的，美國也有超過1 500萬個家庭生活在由住宅協(xié)會擁有和管理的房屋中”。 [11] 而“據(jù)國際住房合作社聯(lián)盟統(tǒng)計，目前，住房合作社已遍及五大洲40多個國家，達(dá)7萬多個，擁有社員約2 000萬戶，是解決中低收入者住房問題的方法之一”。 [12] 根據(jù)國際建房與儲蓄組織聯(lián)盟的定義，住房合作社是一種互相幫助共同建房的非營利性團(tuán)體，屬集體合作性質(zhì)。其宗旨是改善社員居住條件，為社員住宅提供現(xiàn)有條件下的最佳服務(wù)。它以自愿、協(xié)作、平等互利、民主管理為組織原則，實行入社自愿、退社自由，按民主集中制原則組建自己的管理機(jī)構(gòu)，社員之間地位平等、利益均等。其最大的特點是不營利，而是減少中問環(huán)節(jié)、降低建筑成本，同時還享受政府一系列優(yōu)惠政策，確保提供低價住房。 [13]
    正是基于這樣的考慮，盡管一些人認(rèn)為個人合作建房構(gòu)成非法集資，但政府部門響應(yīng)者卻寥寥，反而有的部門公開指出個人合作建房與非法集資不相干。例如，2008年12月17日，公安部經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局副局長張濤在人民網(wǎng)以“防范和打擊非法集資違法犯罪活動”為題與網(wǎng)友進(jìn)行在線交流時，針對個人集資建房問題指出：個人集資建房與非法集資有本質(zhì)區(qū)別。非法集資主要目的是為了賺錢，而民間建房，借貸實際上是為了排憂解難。 [14]
    在法治社會中，領(lǐng)導(dǎo)人的講話并不具有法律約束力，況且在現(xiàn)有的規(guī)范非法集資的制度體系下，個人合作建房還難以撇清與非法集資的牽扯。因此，真正要解決個人合作建房的法律屬性問題，還有待相關(guān)部門在規(guī)范性文件上下工夫，限于篇幅，筆者在此僅提供一個初步構(gòu)想。
    一方面，對現(xiàn)行的非法集資定義加以修改，使之符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形式發(fā)展的需要。客觀地講，《通知》中對非法集資的定義在很多方面都已經(jīng)無法滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要，行政機(jī)關(guān)有時也以“不作為”的方式放任屬于該定義下的“非法集資”活動的發(fā)生。因此，在時機(jī)成熟的時候，應(yīng)該由有權(quán)部門啟動對非法集資定義的修改程序，去除現(xiàn)存非法集資定義中不合時宜的成分。
    另一方面，制定專門的規(guī)范性法律文件，對個人合作建房行為進(jìn)行規(guī)范。結(jié)合國外的經(jīng)驗，在合作建房發(fā)達(dá)的西方國家，通過制定一系列政策法規(guī)對住房合作社的法律性質(zhì)、組織原則、社員權(quán)利和義務(wù)等作出相關(guān)規(guī)定，明確集資合作建房行為的目標(biāo)，在制度上充分保障其正確發(fā)展。這其中就有美國的《住宅合作社法案》、日本的《住宅公團(tuán)法》以及德國的《德國經(jīng)營及經(jīng)濟(jì)合作社法》 [15] 。在中國未來個人合作建房的規(guī)范性法律文件中，如下三點是必須要明確的：（1）個人合作建房的保障性宗旨。個人合作建房非商業(yè)性的房地產(chǎn)開發(fā)，作為一項基于保障性的制度，能夠在特殊方面享受政府給與的政策支持，從而使之能夠避免專業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)商在資金等方面的優(yōu)勢打壓而無法生存的局面；（2）個人合作建房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。個人合作建房制度的存在基于保障性的宗旨，因此，并非社會任何群體都可以享受，只有生活確實有困難者，才能享受到此項制度帶來的福利，從而能夠緩解社會分配不公平所帶來的不穩(wěn)定因素，促進(jìn)社會平等；（3）個人合作建房項目下所建房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬。個人合作建房項目下所建房屋的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬個人合作建房的參與者，但是，應(yīng)當(dāng)對該類房屋的轉(zhuǎn)賣或出租等牟利行為加以禁止，一旦在購買此類房屋后出賣或出租的，則必須按照商品房買賣的標(biāo)準(zhǔn)，追繳相應(yīng)的土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)。