2014年11月1日，十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定，這是行政訴訟法實(shí)施24年來的第一次修改。此次修改主要針對(duì)實(shí)踐中立案難、審理難、執(zhí)行難等“三難”問題，從保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據(jù)制度、完善民事爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議交叉的處理機(jī)制、完善判決形式等十個(gè)方面進(jìn)行完善。那么，作為行政訴訟案件重要組成部分的涉稅行政訴訟會(huì)因此次修改面臨多少影響呢？筆者結(jié)合多年稅務(wù)法律服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為此次新政訴訟法的修改對(duì)稅務(wù)行政訴訟的影響主要體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：

新修改的《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“新法”）第五十一條規(guī)定，“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟�案�！�…。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴�！钡谖迨�二條規(guī)定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理�！毙路ǖ谖迨�一條和第五十二條明確指出，人民法院在行政案件立案過程中，即使不立案，也應(yīng)當(dāng)出具不予立案的裁定，而原告可以據(jù)此向上一級(jí)法院上訴。該項(xiàng)條款的增加無疑是增大了涉稅行政訴訟案件立案的成功率，從根本上解決了涉稅行政訴訟立案難得問題。

新法第三條第二款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件�！彪m然這是一個(gè)宣示性的條款，但把這個(gè)要求寫進(jìn)來，體現(xiàn)了在行政訴訟中對(duì)法院獨(dú)立行使審判權(quán)的保障。在10月23日發(fā)布的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中就有提到：“全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)，完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力……�！庇纱丝梢灶A(yù)見，我國在接下來的司法體制改革中，對(duì)司法公正性、獨(dú)立性的強(qiáng)化。因此，涉稅爭(zhēng)議解決中，司法的獨(dú)立性得到了有效的保障，這更加有利于對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)。有效解決我國司法獨(dú)立性最大的障礙——行政權(quán)力的干預(yù)。新法充分考慮到行政主體的強(qiáng)勢(shì)地位，著重強(qiáng)調(diào)了相對(duì)人權(quán)利和司法獨(dú)立審判的權(quán)威，有效保證了涉稅行政訴訟案件審理的獨(dú)立性。

新法第三條第三款規(guī)定，“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭依法應(yīng)訴�！蹦壳�，涉稅爭(zhēng)議產(chǎn)生的焦點(diǎn)集中于：行政處罰程序不當(dāng)、行政決定證據(jù)不足等等，如果在接下來的行政訴訟中，要求行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，那么毫無疑問，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人會(huì)加大對(duì)具體行政行為的規(guī)范性和合法性的監(jiān)督力度，使具體行政行為的做出更加符合法律依據(jù)，那么傳統(tǒng)的涉稅訴訟爭(zhēng)議焦點(diǎn)將發(fā)生改變。筆者預(yù)測(cè)，稅務(wù)案件類型將從針對(duì)行政程序合法性審查轉(zhuǎn)移到更為實(shí)質(zhì)的糾紛解決，例如納稅人的認(rèn)定、納稅數(shù)額的計(jì)算、偷逃稅款的界定等等。

新法第十八條第二款規(guī)定，“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。”一些基層法院人、財(cái)、物受制于地方和行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致一些案子不能判、不好判、不敢判。這次修改在很大程度上可以解決法院的“地方化”問題對(duì)公正審判造成的影響，從體制層面給行政審判注入了一劑十分有效的“強(qiáng)心針”。該條規(guī)定后，涉及金額較大的涉稅案件，尤其是其金額大到足以影響地方司法中立性的案件，可以申請(qǐng)跨區(qū)管轄，納稅人權(quán)利，將得到充分的保護(hù)。

第二十六條第二款規(guī)定，“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)�具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”也就是說，無論行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)涉稅行政復(fù)議案件是否做出改變，只要該案涉及到訴訟，行政復(fù)議機(jī)關(guān)都要作為被告，共同應(yīng)訴。因行政機(jī)關(guān)行政行為的做出直接影響著地方政績的考核，那么出于行政成本以及政績的考慮，行政復(fù)議過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必然會(huì)加大對(duì)復(fù)議案件的審查力度，提高行政效率。因此，為了減少應(yīng)訴，行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的情形將會(huì)減少。那么，納稅人在對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政決定不服時(shí)，申請(qǐng)行政復(fù)議，以改變?cè)�行政決定的可能性必然會(huì)加大。

新法四十六條第一款規(guī)定，“直接向法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出�！毙薷暮蟮男姓�訴訟法延長了公民、法人和其他組織作為原告的起訴期限，由現(xiàn)行的行政訴訟法當(dāng)中的三個(gè)月延長到了六個(gè)月，并且對(duì)一些特殊情況，都做了比較明確的規(guī)定。由此，將給原告更多的時(shí)間來提起訴訟。加之，預(yù)計(jì)將在明年修改完成的《稅收征管法》關(guān)于交稅前置程序的刪除，都將增加涉稅行政案件的數(shù)量。

新法第六十條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件除外�！毙路ㄔ诖思尤胍粋�(gè)但書，對(duì)于涉稅行政訴訟來見影響是非常大的，征管法及其實(shí)施條例中明確規(guī)定了核定征收以及行政罰款金額倍數(shù)的問題。關(guān)于以上幾個(gè)問題，行政機(jī)關(guān)都有較大的自由裁量權(quán)，也是行政爭(zhēng)議引發(fā)的焦點(diǎn)。因此，日后關(guān)于納稅數(shù)額核定征收、行政罰款金額的爭(zhēng)議可適用于訴前調(diào)解程序。

新法第九十六條第二款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款�！睂⒃�有對(duì)行政機(jī)關(guān)按日罰款，改為對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日罰款，實(shí)際上是增加了對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人工作的監(jiān)督力度。該條款明確了行政首腦負(fù)責(zé)制的原則，使得行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以有效發(fā)揮其監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，確保涉稅案件爭(zhēng)議解決后，納稅人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

十八屆四中全會(huì)公報(bào)提到：“深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制�！痹俳Y(jié)合本次行政訴訟法的修改，規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為、賦予司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的司法地位已成為接下來改革的重點(diǎn)。本次行政訴訟法的修改，對(duì)于稅務(wù)爭(zhēng)議的處理而言，從納稅人權(quán)益的保護(hù)、行政復(fù)議的規(guī)范、行政訴訟的司法獨(dú)立性、納稅人勝訴權(quán)益實(shí)現(xiàn)等多方面產(chǎn)生了影響�？梢灶A(yù)測(cè)，待新行政訴訟法生效以后，涉稅行政復(fù)議、行政訴訟案件的數(shù)量將空前加大。因此，司法從業(yè)者、行政執(zhí)法者以及稅務(wù)律師都有必要進(jìn)一步提升職業(yè)技能以迎接新的挑戰(zhàn)！

思考

新修改的行政訴訟法，對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)而言將會(huì)面臨巨大的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：一，行政首腦負(fù)責(zé)制原則將凸顯稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人問責(zé)制；二，行政執(zhí)法進(jìn)一步受到法律的規(guī)制，新法相關(guān)條款對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴過程中違法行為的法律責(zé)任和懲處予以了強(qiáng)化；針對(duì)行政機(jī)關(guān)向行政訴訟原告施加壓力，迫使其撤訴的行為規(guī)定了相應(yīng)法律責(zé)任；對(duì)于行政機(jī)關(guān)不到庭應(yīng)訴，或者中途隨意退庭等不尊重司法的情形，規(guī)定了法院提出處分的司法建議權(quán)。三，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力受到法律的限制，突出表現(xiàn)在，新法對(duì)司法獨(dú)立性地位的保障，以減少行政權(quán)力對(duì)司法審判的干涉。筆者認(rèn)為，為保證行政執(zhí)法的合法性與合理性，減少行政爭(zhēng)議的發(fā)生，尤其是涉稅訴訟的發(fā)生，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面做出完善：

第一， 稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化法治思維，增強(qiáng)稅法意識(shí)。黨的十八大明確提出要“落實(shí)稅收法治原則”，結(jié)合新行政訴訟法的規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化法律意識(shí)，嚴(yán)格依法辦事，維護(hù)社會(huì)公平正義。

第二，稅務(wù)執(zhí)法需嚴(yán)格按照法律程序，規(guī)范、公正執(zhí)法。推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力是十八大以來針對(duì)行政權(quán)力改革的重點(diǎn)。因此，稅務(wù)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)公正執(zhí)法，嚴(yán)格按照法律程序辦事。

長期以來，我國對(duì)納稅人權(quán)益保護(hù)原則性規(guī)定多，具體措施少，新法從保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據(jù)制度、完善民事爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議交叉的處理機(jī)制、完善判決形式等十個(gè)方面加強(qiáng)了對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)，對(duì)于稅務(wù)爭(zhēng)議中相對(duì)弱勢(shì)地位的納稅人而言，無疑可以大大提高納稅人在稅務(wù)訴訟中話語權(quán)，更好的維護(hù)自身權(quán)益，同時(shí)，這也是推動(dòng)稅收法治化進(jìn)程的重要力量。在此背景下，筆者建議：

第一，強(qiáng)化公民意識(shí)，監(jiān)督稅法執(zhí)行。稅收是現(xiàn)代社會(huì)中納稅人和政府之間的橋梁，是聯(lián)系納稅人權(quán)利和政府義務(wù)的紐帶，馬克思曾經(jīng)指出：“稅收是喂養(yǎng)政府的奶娘”。納稅人應(yīng)強(qiáng)化自己的公民意識(shí)，了解學(xué)習(xí)國家稅收法律政策，在依法納稅的同時(shí)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為。

第二，利用司法途徑保護(hù)自身合法稅收權(quán)益。新法的通過以及未來切實(shí)的落實(shí)將為解決納稅人訴訟難、執(zhí)行難等問題帶來根本的改變，納稅人應(yīng)充分利用法律賦予的權(quán)利，有理有據(jù)有節(jié)維護(hù)自身合法權(quán)益。