在當前全球金融危機愈演愈烈的大背景下,《社會保險法（草案）》（以下簡稱《社會保險法》）終于正式公布并向全社會征求意見。但值得注意到是,此次《社會保險法》并沒有包括企業(yè)年金的內容。而《社會保險法》作為我國首部關于社會保險的“基本大法”,有必要對社會保險的第二支柱即企業(yè)補充保險做出基本的法律規(guī)定。
考慮到2004年兩個部令頒布以來企業(yè)年金制度運行所面臨的種種障礙和不利現(xiàn)狀,我們建議在《社會保險法》中單列一章,將企業(yè)年金的幾個重大問題以立法的形式明確下來,這可為日后制定《職業(yè)年金條例》（包括公務員和事業(yè)單位）指明方向。
國際金融危機對我國企業(yè)年金有兩點啟示
第一,大力發(fā)展企業(yè)年金:為完善社保制度、擴大內需和轉變生產(chǎn)方式做貢獻。企業(yè)年金是我國多層次社保制度的第二支柱,這次全球性經(jīng)濟危機和《社會保險法》立法正是促進發(fā)展企業(yè)年金的大好時機。這是第一個啟示。
這次金融危機昭示,內需不旺始終是制約經(jīng)濟增長方式轉變的一個主要障礙。對于退休人員來說,養(yǎng)老金替代率持續(xù)下降導致其消費不足的重要原因之一。目前,養(yǎng)老金替代率已從當年制度設計的58.5%下降到歷史最低點,個別省市地區(qū)下降幅度很大。為此,中央政府在2005年不得不決定連年上調退休金,2009年已是連續(xù)第5年上調待遇。
不過,目前企業(yè)年金對提高退休收入替代率的貢獻非常小,對拉動內需的作用小得可以忽略不計。盡管如此,我國企業(yè)年金的發(fā)展空間卻十分廣闊。如果按個人和單位各繳費4%計算,積累40年后我國企業(yè)年金的個人替代率可平均達到23%;如按規(guī)定的兩個8.33%繳費,40年后將高達48%。要是再加上基本養(yǎng)老保險,替代率合計將會達到100%。這將對有效提振消費信心和擴大內需起到一個質的飛躍。
多年的實踐證明,目前制約企業(yè)年金發(fā)展的最大障礙之一是稅優(yōu)政策不明確和不落實�！渡鐣ｋU法》如能克服阻力,對職業(yè)年金稅優(yōu)比例做出明確規(guī)定,必將成為促進經(jīng)濟發(fā)展和提高國民福祉的一座豐碑。
第二,《社會保險法》應將企業(yè)年金的基本制度固定下來:堅持信托制。從這次國際金融危機沖擊影響來看,由于DB型(收益確定型）契約制企業(yè)年金的資產(chǎn)不是獨立的,難以逃脫這次金融海嘯的洗劫。
但是,在這次金融風暴中,美國DC型（繳費確定型）養(yǎng)老計劃401（k）只損失了2萬億美元。眾所周知,由于其資產(chǎn)獨立于企業(yè),企業(yè)破產(chǎn)之后其養(yǎng)老資產(chǎn)還存在,只是“縮水”而已,并不像DB型計劃那樣,一旦企業(yè)破產(chǎn),皮之不存,毛將焉附？
由此可見,2004年兩個部令確定的DC型信托制,是完全符合我國現(xiàn)階段企業(yè)生命周期較短的現(xiàn)狀,企業(yè)關閉之后也不至于會導致分文皆無。從去年以來長三角和珠三角地區(qū)大批外向型企業(yè)關閉破產(chǎn)情況分析,只有信托型、資產(chǎn)型和DC型的企業(yè)年金制度,才符合中國的實際和抵御外部危機和內部波動導致的風險。
因此,《社會保險法》應以立法的形式將我國企業(yè)年金的法律組織形式確定下來,以確保企業(yè)年金資產(chǎn)的安全性和獨立性。
《社會保險法》應明確企業(yè)年金三大問題
自2004年有關企業(yè)年金的兩個部令發(fā)布以來,企業(yè)年金的運作依然“步履蹣跚,困難重重”。其中,稅優(yōu)政策難以落實、內部理事會受托和外部法人受托的某些“法律盲點”等三大重要問題是主要的影響因素。因此,作為社會保險的“基本大法”,《社會保險法》應對這三大重要問題做出原則性的法律表述。
�。ㄒ唬渡鐣ｋU法》應對稅優(yōu)比例做出明確規(guī)定:防止部門博弈。繼勞動保障部自2004年發(fā)布的兩個部令中規(guī)定個人和單位兩個8.33%的稅優(yōu)比例后,國資委于2005年8月下發(fā)的《關于中央企業(yè)試行企業(yè)年金制度指導意見》只確認了4%。2007年9月,國資委下發(fā)的《關于中央企業(yè)試行企業(yè)年金制度有關問題的通知》又將企業(yè)繳費比例擴大到兩個部令的兩個8.33%。但是,2008年2月財政部下發(fā)的34號文《關于企業(yè)新舊財務制度銜接有關問題的通知》又將其限定在企業(yè)繳費4％（個人繳費沒有優(yōu)惠）。
業(yè)內普遍認為,這個稅優(yōu)比例太低,不僅不能滿足社會需求,而且還與兩個部令嚴重沖突。稅優(yōu)政策的變化無常和混亂,改變了企業(yè)的預期,也致使金融機構無所適從,在一定程度上又損害了公共政策的公信力。
5年來,由于兩個部令的“立法”層次較低,權威性也較差,致使各部門之間難以配合,博弈激烈,政出多門,任何一個部門下發(fā)的紅頭文件都可能會導致整個企業(yè)年金行業(yè)性的“窒息”,這在業(yè)內已是公開的秘密。
為應對金融危機對我國實體經(jīng)濟的沖擊,國務院于2008年12月發(fā)布的“金融30條”中提到了商業(yè)養(yǎng)老保險給予延遲納稅等稅收優(yōu)惠問題,但從長期來看,應將這次金融危機和《社會保險法》立法作為一個契機,以立法的形式將稅優(yōu)比例明確固定下來,徹底解決補充保險（包括醫(yī)療）在部委之間、央地之間、國企和民企之間稅優(yōu)政策不一致的混亂狀態(tài)。
�。ǘ渡鐣ｋU法》應解決內部受托模式的兩個難題:鼓勵大中型國企的積極性。毋庸諱言,目前主要是大中型國企建立了企業(yè)年金,而主導模式是內部受托的理事會模式。但是,理事會連帶責任的限定和無償受托這兩個法律難題困擾著“內部受托”模式的發(fā)展。而這些問題都牽涉到《信托法》,《社會保險法》與《信托法》位階相同,在這次《社會保險法》立法中應徹底解決內部受托這兩個難題,為大中型國企建立補充保險鋪平道路。
第一,解決理事會連帶責任的界定與限定問題。作為“非法人團體”,企業(yè)年金理事會是依年金計劃存在、為年金計劃而發(fā)起建立的內設機構,是由企業(yè)代表和職工代表等人員組成一個特定的自然人的集合,他們成為年金基金的共同受托人。
這種聯(lián)合受托的法律形式目前還存在這樣一個問題,根據(jù)《信托法》第三十二條,共同受托人具有的連帶清償責任有兩層含義:一是共同受托人因處理信托事務對第三人所負債務,應當承擔連帶清償責任;二是共同受托人之一違反信托目的處分信托財產(chǎn)或者因違背管理職責、處理信托事務不當致使信托財產(chǎn)受到損失的,其他受托人應當承擔連帶賠償責任。但是《信托法》并沒有對連帶責任的概念進行限定,第三十條只是規(guī)定,理事會在“一致行動”之后,一旦出現(xiàn)問題,理事之間必然承擔連帶責任,而不因其善意決策而免責。與英美等國相比,《信托法》的上述規(guī)定對共同受托人的責任要求顯得過于苛刻,沒有考慮其他共同受托人的免責情形。
第二,解決理事會無償受托問題。第23號令規(guī)定,“企業(yè)年金理事會理事應當誠實守信、無重大違法記錄,并不得以任何形式收取費用。”一方面是無償受托,另一方面是理事會成員的賠償責任十分沉重。
由于理事個人的財產(chǎn)數(shù)量十分有限,與規(guī)模龐大的年金基金形成了巨大反差,與外部法人受托機構的賠償能力相差甚遠,一旦發(fā)生損害賠償,不僅沒有抵債的能力,難以追究。而且,在理事成員承擔的責任與義務之間顯示出極大的不對等,在其承擔的風險與回報之間顯示出嚴重的不對稱,換言之,他們擔負的責任巨大,但卻沒有相應的激勵機制,這種無償受托的情況對理事會來講難免有失公平。
外部法人受托主體與內部理事會受托主體之間的區(qū)別在于,前者以盈利為目的,屬于商事受托,后者以非盈利為目的,屬于民事受托,是“義工”;前者是專業(yè)人士受托,后者是非專業(yè)人士受托,需要聘任外部專業(yè)人士。
在《社會保險法》立法過程中,應協(xié)調《信托法》相關條款的修訂,有必要對共同信托的責任與義務進一步予以明確,即在加強對受益人、委托人利益保護的同時,應加強對受托人合法權益的保護。
�。ㄈ渡鐣ｋU法》應解決外部受托模式兩個難題:降低中小企業(yè)和民企的門檻。5年來,我國企業(yè)年金之所以會步履蹣跚,就外部受托模式來說,主要存在著以下兩個亟待解決的重要問題:
一是解決企業(yè)年金提供商的資格分散問題。2004年以來,國家已經(jīng)認定了兩批金融機構。在2008年認定第二批金融機構時,為扭轉和“校正”資格分散問題,本著“原則上不批單一資格”的精神,在18家年金基金提供商中認定了24個資格:受托人7家、賬管人7家、托管人4家和投資管理人6家。其中,單一資格13個,占24個資格的54%,與第一批57%相差無多。
但是,如把這兩批認定結果合在一起會發(fā)現(xiàn),“二次校正”的效果良好:在兩批認定的41家機構中,同時具有兩個資格以上的機構有15個,單一資格的機構有26個,即具有單一資格的26個機構占41個機構的63%;這個比例高于第一批的57%和第二批的54%。但是,如果在26個單一資格中除去18個投資管理人資格之后,其他三類機構合計就只剩下8個。這個絕對數(shù)量與第一批（8個）和第二批（8個）完全一樣。
二是解決“養(yǎng)老金管理公司”的法律地位問題。在第一批認定中,受托人有5個,第二批是7個,兩批共12個,但經(jīng)過第二批認定工作的“校正”,單一資格的機構只剩下2個（降到17%）。其中,同時具有三個資格的機構有5個（占42%）。
這充分說明:一是受托人的數(shù)量遠遠小于投資管理人（21個）和賬戶管理人（18個）,相對更為集中了;二是“雙重資格”的受托人數(shù)量與三重資格數(shù)量各有5個（各占42%）,占絕對優(yōu)勢,成為受托人的主體,為改變受托人“空殼化”創(chuàng)造了條件;三是“三重資格”的受托人高達5個之多。
盡管第二次審批之前主管部門的反應迅速,最大限度地實現(xiàn)了受托人“功能垂直整合”,在一定程度上緩解了受托人的“空殼化”現(xiàn)象,但這充其量只是一個權宜之計。因為,它們畢竟還不是專業(yè)化的養(yǎng)老金管理公司,只是在現(xiàn)有制度的“優(yōu)化”結果而已。
海外的實踐證明,建立捆綁式、一站購齊的專業(yè)化“養(yǎng)老金管理公司”是大勢所趨,效果很好,更適合現(xiàn)階段企業(yè)年金市場的需要。專業(yè)化的養(yǎng)老金管理公司是發(fā)展趨勢,《社會保險法》應為建立養(yǎng)老金管理公司厘清部門關系,確定改革原則,規(guī)劃改革思路。
在借鑒海外經(jīng)驗的基礎上,《社會保險法》應因勢利導,為養(yǎng)老金管理公司的定位制定一個法律框架,理順養(yǎng)老金管理公司的審批與監(jiān)管之間的關系,厘清有關部門之間的職能,對行政主管部門的審批登記和資格認定的職能予以整合,否則,在目前環(huán)境下,養(yǎng)老金管理公司難以名正言順地“誕生”,就連目前承諾專司企業(yè)年金的幾個養(yǎng)老保險有限公司生存下去都很困難。
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