江西贛州市房地產(chǎn)管理局　賴德華

《土地管理法》第58條、《城市房地產(chǎn)管理法》第20條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條，對(duì)為了公共利益需要，依法提前收回土地使用權(quán)如何補(bǔ)償?shù)膯栴}，分別使用了
“適當(dāng)補(bǔ)償”或“相應(yīng)補(bǔ)償”的概念。由于“適當(dāng)”和“相應(yīng)”不是一個(gè)量化的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中歧義百出。如，有人不分土地使用權(quán)的獲取方式，將出讓土地和劃撥土地混為一談，對(duì)“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”一概理解為“隨意補(bǔ)償”或按“成本補(bǔ)償”。特別是基層政府的一些工作人員，為了節(jié)省土地收回的成本，用較少的錢出更多的政績(jī)，將“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”的內(nèi)涵當(dāng)成面粉團(tuán)，圓扁由自己隨意捏，斷章取義，妄加曲解，給被收回的原土地使用權(quán)人，尤其是對(duì)出讓土地使用權(quán)人的正當(dāng)利益造成損害。公權(quán)侵害私權(quán)，群眾意見很大，由此而引發(fā)的矛盾日漸凸顯。

    詮釋“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”的關(guān)鍵在于正確理解“適當(dāng)”、“相應(yīng)”兩詞的詞義及其法律內(nèi)涵。

    就詞義而言，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所編輯，商務(wù)印書館發(fā)行的《現(xiàn)代漢語小詞典》對(duì)“適當(dāng)”、“相應(yīng)”兩詞的含義是這樣注釋的：

    “適當(dāng)：合適；妥當(dāng)。適：恰好。當(dāng)：相稱�！�

    “相應(yīng)：互相呼應(yīng)或照應(yīng)；相適應(yīng)。呼應(yīng)：一呼一應(yīng)，互相聯(lián)系�！�

    就其法律內(nèi)涵而言，“適當(dāng)補(bǔ)償”即是“相稱的補(bǔ)償”，“相稱”即是“事物配合起來顯得合適”的意思；土地出讓時(shí)由市場(chǎng)定價(jià)，要收回也應(yīng)由市場(chǎng)定價(jià)，這才叫“相稱”。同理，“相應(yīng)補(bǔ)償”要“互相聯(lián)系”的當(dāng)然是市場(chǎng)，與市場(chǎng)行情呼應(yīng)起來考慮補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橥恋爻鲎寱r(shí)以市場(chǎng)定價(jià)，要收回土地的補(bǔ)償也應(yīng)與市場(chǎng)相呼應(yīng)、相聯(lián)系，否則就不對(duì)稱，顯失公平。

    公平包括了機(jī)會(huì)公平、過程公平和結(jié)果公平。就土地招、拍、掛而言，大家都有平等參與競(jìng)買的機(jī)會(huì)，這叫機(jī)會(huì)公平；實(shí)施招、拍、掛，按招、拍、掛規(guī)則進(jìn)行，這叫過程公平；做到了這兩個(gè)公平，招、拍、掛的結(jié)果公平也可得到保障。按照“相稱”的原理，政府要收回通過招、拍、掛出讓的土地使用權(quán)，也應(yīng)該給土地受讓人以公平待遇。受讓人不能像政府招、拍、掛土地那樣將土地使用權(quán)拿到市場(chǎng)去公開叫賣，這已虧欠了機(jī)會(huì)公平，彌補(bǔ)這個(gè)虧欠的辦法之一就是讓受讓人自主選擇補(bǔ)償方式，或者貨幣補(bǔ)償或者土地置換，或者兩者兼有。在受讓人選擇了補(bǔ)償方式后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)體現(xiàn)過程公平。這種過程公平的要點(diǎn)是，參照房屋拆遷補(bǔ)償評(píng)估方式，由受讓人選擇資信好的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并由土地收回方付費(fèi)，受讓人對(duì)評(píng)估如有異議可以選擇申請(qǐng)復(fù)估或其他救濟(jì)途徑解決估價(jià)的公平合理問題。通過按市場(chǎng)原則估價(jià)且經(jīng)受讓人認(rèn)可以后，應(yīng)按等價(jià)交換原則進(jìn)行貨幣補(bǔ)償或土地使用權(quán)置換，達(dá)到結(jié)果公平。

    收回土地的是政府，收回土地的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)如果也由政府單方確定，這在機(jī)制上就已嚴(yán)重傾斜，公平也就無從談起。這和市場(chǎng)上依仗勢(shì)力強(qiáng)買強(qiáng)賣沒有什么兩樣。政府本是公平正義的主持人，不宜做與自己的身份背道而馳的事情。

    土地出讓市場(chǎng)遵循的是市場(chǎng)機(jī)制，由供求關(guān)系決定商品價(jià)格，買和賣都應(yīng)如此。2008年以來房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，全國(guó)很多城市的購地人在2007年房?jī)r(jià)高的時(shí)候高價(jià)獲得的地，在樓市低迷時(shí)土地價(jià)值嚴(yán)重縮水。為了減少損失，受讓人交清了出讓金的便可能跌價(jià)轉(zhuǎn)讓，未交清出讓金的便可能無奈地放棄了千萬元或億元的定金。這種情況下政府能否按原成交價(jià)加銀行利息予以回購，以減少購地人的損失？

    有人會(huì)說，土地升值是政府投資公益事業(yè)帶來的而非購地人創(chuàng)造的，因此升值部分應(yīng)歸政府所有。按這個(gè)邏輯，城市的地價(jià)現(xiàn)在嚴(yán)重縮水，貶值部分應(yīng)是政府投資公益事業(yè)不足造成的，政府是否應(yīng)對(duì)購地人進(jìn)行賠償？

    所以，“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”的本質(zhì)含義，應(yīng)是指通過招、拍、掛出讓的土地，回收時(shí)應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制來決定補(bǔ)償額度，買和賣都由市場(chǎng)來定價(jià)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以低于市場(chǎng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)去收買他人的財(cái)產(chǎn)，恐怕沒有人會(huì)認(rèn)為“合適、妥當(dāng)、相稱”。

    迄今為止，我國(guó)物權(quán)法已經(jīng)生效一年多了，我們還是應(yīng)該按照“平等保護(hù)國(guó)家、集體和私人的物權(quán)”的原則，按等價(jià)交換的市場(chǎng)機(jī)制理解“適當(dāng)補(bǔ)償”和“相應(yīng)補(bǔ)償”，而不能隨意解釋，侵害當(dāng)事人的利益。