“小產(chǎn)權(quán)房”的法律規(guī)制

“小產(chǎn)權(quán)房”目前已成為社會的熱點問題，其折射的社會矛盾和利益沖突是制度性的和深層次的。我國正在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟，房地產(chǎn)市場是其中的一個重要組成部分。目前國家正在逐步建立與國有土地出讓、轉(zhuǎn)讓制度相銜接的農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓制度。“小產(chǎn)權(quán)房”作為一種新生事物，有它合理存在的原因，而且我國對于“小產(chǎn)權(quán)房”的法律制度還很不完善，不能簡單地說“小產(chǎn)權(quán)房”都是違法的。

“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)狀和產(chǎn)生原因

“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)并非近一兩年，而是已經(jīng)十年有余�；蛟S沒有多少人能準(zhǔn)確說出“小產(chǎn)權(quán)房”的興起時間，但從賣房者的視角看“其前身是一些村民自建房出租或少量出售，以此維持生計”，此種觀點尚具有可信性。但實際情況慢慢地發(fā)生了微妙的變化，就北京的情況而言，“早在1994年，香堂村就已經(jīng)開始出售200平方米大小的村建別墅，售價僅為5萬元一套，”。應(yīng)當(dāng)說從這時起，村民部分自建房的性質(zhì)開始改變，村集體在土地增值開發(fā)上的自利意識已經(jīng)萌芽。當(dāng)時主要是一些明星、藝術(shù)家等為了休閑或養(yǎng)老到郊區(qū)買地蓋別墅，或直接購買農(nóng)家院。當(dāng)時購買的人比較少，而且不是作為第一居所使用，所以并沒有引起相關(guān)部門注意。然而，從2003年開始，很多人購買“小產(chǎn)權(quán)房”，作為第一居所使用，這一情勢迅速在全國大中城市蔓延。目前全國“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)規(guī)模到底有多大，還沒有一個準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但據(jù)中大恒基2007年春節(jié)后出具的一份統(tǒng)計報告顯示，目前北京400余個在售樓盤中，小產(chǎn)權(quán)樓盤約占市場總量的18%，即北京約有小產(chǎn)權(quán)樓盤72個。另據(jù)2005年12月31日石家莊通報的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)專項檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)情況，可以看出，石家莊“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)規(guī)模也頗為可觀，僅粗略統(tǒng)計，當(dāng)時通報項目的總體規(guī)模就達(dá)到了近百萬平米，而石家莊現(xiàn)在每年的商品房銷售面積也不過兩三百萬平方米。由此我們已足可洞察“小產(chǎn)權(quán)房”的全國之整體態(tài)勢，其影響已引起政府及社會各層的關(guān)注。

我國有《土地管理法》及其實施條例、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律、法規(guī)，對土地資源的使用進行嚴(yán)格的界定，特別是對農(nóng)村集體土地進行了強制性的保護。我國對城市土地和農(nóng)村土地實行不同的管理方法，對城市人口和農(nóng)村人口也實行不同的管理辦法。城市國有土地只有經(jīng)過合法程序后方能建造商品房上市流轉(zhuǎn)，并由國家房管部門頒發(fā)房產(chǎn)證。而農(nóng)村集體土地只有經(jīng)國家征地，土地性質(zhì)變?yōu)閲�有后才可以用于房地產(chǎn)的開發(fā)，然后進行上市流轉(zhuǎn)。這種二元結(jié)構(gòu)的土地制度，是“小產(chǎn)權(quán)房”問題的根源。這樣的國有土地和集體土地的二元式劃分，導(dǎo)致了土地一級市場國家壟斷，造成二者事實上的不平等。一方面，農(nóng)民在征收中獲得的補償與市場價值相差太大，就自主建房出售;另一方面，現(xiàn)在城市房價太高，城鎮(zhèn)的中下層的老百姓的收入不足以購買房屋，只能另找門路。由于農(nóng)村房屋便宜，于是很多城鎮(zhèn)居民購買。這就是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因。

“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的意義

第一，符合我黨的執(zhí)政方針和政策。

1、“小產(chǎn)權(quán)房”的存在符合“三個有利于”的要求。“小產(chǎn)權(quán)房”的存在是合理的。我國現(xiàn)在正處于改革階段，作為一個新生事物，只要它是合理的，只要有利于發(fā)展社會主義社會生產(chǎn)力，有利于提高社會主義國家的綜合國力，有利于提高人民的生活水平，我們就要肯定它。

2、“小產(chǎn)權(quán)房”的存在符合“三個代表”的要求。我們黨要始終代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，我們黨要始終代表中國先進文化的前進方向，我們黨要始終代表中國最廣大人民的根本利益�！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的合法化關(guān)系到8億農(nóng)民的切身利益，作為執(zhí)政黨要代表我國最廣大人民的根本利益，就必須代表這8億農(nóng)民的權(quán)益。土地作為農(nóng)民的核心的財產(chǎn)，執(zhí)政黨要立法明確確立農(nóng)民的所有權(quán)。

第二，“小產(chǎn)權(quán)房”合法化將給城鄉(xiāng)居民和社會發(fā)展帶來一系列積極的效果。

1、能增加土地供應(yīng)渠道，降低房地產(chǎn)成本，使更多的城鄉(xiāng)居民能夠買得起房。由于目前土地供應(yīng)渠道的狹小和單一，土地使用權(quán)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市居民房地產(chǎn)建設(shè)的需要，再加上相當(dāng)多數(shù)的開發(fā)商囤積土地，使全國城市房屋價格直線上升，相對于居民收入水平，越來越多的城鎮(zhèn)居民都慨嘆買不起房。而“小產(chǎn)權(quán)房”以其低廉的價格、簡易的手續(xù)使人們不顧政策的風(fēng)險而踴躍購買。這種現(xiàn)象本身就說明了人們對于“小產(chǎn)權(quán)”房屋合法化的渴求。
2、通過農(nóng)村土地的商品化，居住的集中化，可以提高農(nóng)民的收入。“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的另一個結(jié)果就是使農(nóng)民能夠充分地享受到土地商品化帶來的收益，提高農(nóng)民的收入�！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的交易，客觀上必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民的資金流向農(nóng)村人口。這部分資金對于促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，以及農(nóng)民進城都將起到積極的作用。我國農(nóng)民的貨幣化收入水平很低，生活水平難以得到有效的提高，究其原因，就是農(nóng)民手中掌握的可流轉(zhuǎn)的資源太少，農(nóng)民最重要的財產(chǎn)———土地又被極為嚴(yán)格的限制流通，這就使農(nóng)民脫貧致富變得極為艱難。如果法律能夠允許集體土地使用權(quán)的流通，不僅能夠緩和城市房價的上漲趨勢，也必將提高廣大農(nóng)民生活水平。“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化就意味著減少政府對于土地供應(yīng)的干預(yù)，使房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)無論在需求體制上還是在供給體制上都能夠充分市場化。同時，將農(nóng)民手中的土地資源商品化對于提高經(jīng)濟發(fā)展的效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)民收入的促進作用也是顯而易見的。

3、有利于打破城鄉(xiāng)界限，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化。眾所周知，自建國以來，為了迅速實現(xiàn)工業(yè)化，面對農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的現(xiàn)狀，國家采取了城鄉(xiāng)二元制的管理體制，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差等方式幫助我國初步實現(xiàn)了工業(yè)化，廣大農(nóng)民承擔(dān)了養(yǎng)活全國人民和支持國家建設(shè)的沉重負(fù)擔(dān)。如果說長期的城鄉(xiāng)二元化管理體制是因為我國當(dāng)時的工業(yè)化和城市化程度偏低無法為更多的人口提供就業(yè)機會和生存條件的無奈之舉，那么在經(jīng)濟社會已經(jīng)有了長足發(fā)展的今天，我們在一定程度上已經(jīng)有能力安排更多的農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)就業(yè)，工業(yè)回饋農(nóng)業(yè)，城市回饋鄉(xiāng)村就成為我們的一個義務(wù)。城市化是現(xiàn)代化的一個方面，如果“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，也就意味著承認(rèn)了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)合法化，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民不再以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為謀生手段，可以轉(zhuǎn)化為城市居民，一方面減少了這些人對農(nóng)村土地的使用，另一方面對于社會主義新農(nóng)村建設(shè)也有著不可忽視的作用，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

維護“小產(chǎn)權(quán)房”的合法地位

通過立法明確農(nóng)民土地所有權(quán)人的法律地位。這種法律地位包括它的權(quán)利及義務(wù)。農(nóng)村的土地依照《土地管理法》劃分為三部分：耕地，建設(shè)用地和未利用地。土地除了具有物權(quán)方面的財產(chǎn)性之外，還具有資源性，耕地的保護涉及到國家的糧食安全�！锻恋毓芾矸ā芬惨�(guī)定了嚴(yán)格的耕地保護制度，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。占用耕地的“小產(chǎn)權(quán)房”違反《土地規(guī)劃法》和《土地管理法》，必須依法拆除。但是利用建設(shè)用地和未利用地建的“小產(chǎn)權(quán)房”是否合法，筆者分為宅基地上建的“小產(chǎn)權(quán)房”和除了宅基地部分的非耕地上建的“小產(chǎn)權(quán)房”兩部分來論證。

第一，宅基地上的“小產(chǎn)權(quán)房”是合法的，在農(nóng)村宅基地上建房銷售也應(yīng)合法。

它的交易雖然沒有國家頒發(fā)的房產(chǎn)證，但是有購房合同證明房產(chǎn)的權(quán)屬。依照我國《憲法》，農(nóng)村集體擁有除由法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村土地的所有權(quán)，國家為了公共利益可以征收，任何組織或者個人不得侵占買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，但土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓�！锻恋毓芾矸ā返牡谑�、十一條也明確農(nóng)村土地的所有權(quán)并用登記來確認(rèn)所有權(quán)，依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地也由縣級以上的政府登記、核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地的使用權(quán)(不是所有權(quán))。但是土地法規(guī)定農(nóng)村村民只能一戶一宅，其它的建設(shè)用地不能用來建住宅。依照這些規(guī)定，農(nóng)村宅基地上建的“小產(chǎn)權(quán)房”所有權(quán)限是明確的。依照《物權(quán)法》的立法精神，應(yīng)當(dāng)允許交易，對財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)平等的保護。

第二，非耕地上除了宅基地部分建的“小產(chǎn)權(quán)房”因為違反了“一戶一宅”的規(guī)定，按目前的法律是違法的。但應(yīng)當(dāng)通過修訂《土地管理法》等法律對“小產(chǎn)權(quán)房”的權(quán)屬和流轉(zhuǎn)作出肯定性的規(guī)定。

2009年3月國土資源部出臺的《國土資源部關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》強調(diào)，加快農(nóng)村土地確權(quán)登記，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。通過這些政策，可以看出國家正在一步一步地開放農(nóng)村土地市場，正在朝打破“二元土地制度”的方向努力。