對農(nóng)村宅基地不能強(qiáng)制執(zhí)行

——與葉競爭同志商榷

作者： 林振通  

2009年6月19日的行政·執(zhí)行版刊登了葉競爭同志的《已交付的未登記宅基地能否強(qiáng)制執(zhí)行》一文（以下簡稱《葉文》）。文中案例爭議的問題之一是能否對農(nóng)村宅基地采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，《葉文》認(rèn)為，“宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)基本保障性權(quán)利，無法定理由和程序不能干涉，而事實(shí)上法院依法進(jìn)行的強(qiáng)制執(zhí)行，依據(jù)的就是法定依據(jù)與程序。從這一點(diǎn)來說，強(qiáng)制執(zhí)行宅基地并無不妥”。筆者對此持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為農(nóng)村宅基地不能成為案件強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行標(biāo)的物。理由如下：

一、農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體享有

土地管理法第八條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有�！蔽餀�(quán)法第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施�！睋�(jù)此，農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體享有，宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法利用該宅基地建造住房及其他附屬設(shè)施，對宅基地不享有所有權(quán)，但對宅基地之上的房屋等建筑物享有所有權(quán)，該建筑物可以成為案件強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的物。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體具有特定性

  　　土地管理法第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)�！�…農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”法律如此規(guī)定，其用意不言而喻，就是通過對集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地使用權(quán)處分能力的限制，從而保障農(nóng)民的基本權(quán)益。農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有村民身份性和社會福利性，即它的設(shè)定是為了滿足農(nóng)民最低生活需求，是農(nóng)民基于特定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份無償取得，且只有一次性，一旦將房屋出賣、出租或贈與他人后，就不能再申請獲得宅基地。正是因?yàn)樗�的福利性，決定了獲得主體具有特定性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有的一種保障性權(quán)利，應(yīng)給予特別保護(hù)。如果對其采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，有違國家穩(wěn)定農(nóng)村保障農(nóng)民權(quán)益的基本政策和立法思想。此外，值得注意的是，在我國宅基地使用權(quán)是以“戶”的名義申請的，也是以“戶”的名義審批的，使用證雖登記在一人名下，但宅基地使用權(quán)卻通常是家庭共有的，即該戶全體成員均享有共同的使用權(quán)。因此，判斷宅基地上的房屋所有權(quán)，除了審查宅基地使用證外，還應(yīng)審查宅基地申請時申報的共同使用人，結(jié)合房屋的建造、演變等多種因素綜合認(rèn)定。 

  　　三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種特殊用益物權(quán)，法律對其流轉(zhuǎn)作了特別限制規(guī)定

  　　土地管理法第十一條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)�！睋�(dān)保法第三十七條第二項(xiàng)規(guī)定：“宅基地使用權(quán)不得設(shè)定抵押。”物權(quán)法第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”可見，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，法律對其取得、使用、抵押、轉(zhuǎn)讓等都規(guī)定了比較嚴(yán)格的限制條件。

  　　四、農(nóng)村房屋不允許自由處分和轉(zhuǎn)讓

1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》頒布之前，對宅基地使用權(quán)的審批無相關(guān)規(guī)定，《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》首次確認(rèn)“由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，應(yīng)按第十四條辦理申請、審查、批準(zhǔn)手續(xù)”。此后，土地管理法進(jìn)一步規(guī)定了“農(nóng)村集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”。因此，《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》頒布之前，適用“地隨房走”的原則，宅基地使用權(quán)因其之上房屋產(chǎn)權(quán)人的變動而變動，無須辦理審批手續(xù)；之后適用“房隨地走”的原則，只有經(jīng)審批取得宅基地使用權(quán)后，方可取得其上的房屋所有權(quán)�？梢姡�我國不允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員自由處分轉(zhuǎn)讓農(nóng)村房屋所有權(quán)。如果允許自由處分轉(zhuǎn)讓農(nóng)村房屋所有權(quán)，根據(jù)“房地一致”的原則，宅基地使用主體必然會無限擴(kuò)大，甚至引入一部分城市居民。在目前我國農(nóng)村保障制度尚未健全、農(nóng)業(yè)用地日益減少的國情下，不將宅基地使用權(quán)主體予以限定，最終必將會使部分農(nóng)民喪失土地，居無定所。允許自由處分轉(zhuǎn)讓農(nóng)村房屋，對所有人來說，自然是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，但對其隸屬的集體經(jīng)濟(jì)組織以及同一集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員，甚至整個社會而言，公共利益必然受到侵犯。農(nóng)村房屋雖然作為私有財產(chǎn)可由房主享有所有權(quán)，進(jìn)行自由處分，但是基于不動產(chǎn)的關(guān)聯(lián)性，房屋權(quán)利受制于宅基地權(quán)利。因此，農(nóng)村宅基地之上的房屋強(qiáng)制執(zhí)行拍賣轉(zhuǎn)讓也只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之內(nèi)進(jìn)行。

  　　（作者單位：福建省漳浦縣人民法院）