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專利權 |
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| 工傷認定申請期限辨析 |
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出處：法律顧問網·涉外www.coinwram.com
時間：2009/8/5 13:48:00 |
----兼評《國務院關于修改<工傷保險條例>的決定(征求意見稿)》相關條款
【正文】
根據(jù)法律規(guī)定，目前對職工工傷認定采取的是申請制。國務院《工傷保險條例》第十七條規(guī)定：工傷由用人單位、職工或者其直系親屬、工會組織向勞動保障行政部門提出申請，勞動保障行政部門對是否構成工傷進行認定。應當注意的是，這里使用的“直系親屬”一詞將職工的配偶等近親屬排除在外顯屬不妥。《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》及《國家賠償法》等法律均使用了“近親屬”一詞，可見《工傷保險條例》中的“直系親屬”一詞系立法疏漏，應予修改。故此，國務院法制辦公室于2009年7月24日公布的《國務院關于修改<工傷保險條例>的決定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）第七項、第二十三項將職工的“直系親屬”修改為“近親屬”的意見是正確的。但《征求意見稿》并未改變工傷認定申請制的制度結構，即工傷認定仍是依申請的行政行為，行政機關只有根據(jù)當事人的申請才能啟動工傷認定程序。一般認為，認定工傷是職工獲得工傷保險待遇的前提[1]，就是說傷亡職工如果不能認定為工傷，則不能享受工傷保險待遇，《征求意見稿》對此并未提出新的意見。那么當職工申請（為簡約起見，本文以下所述職工申請包括職工或者其近親屬、工會組織的申請）超過規(guī)定期間，行政機關能否受理呢？《工傷保險條例》及《征求意見稿》對此并無明確規(guī)定。勞動和社會保障部的《工傷認定辦法》第七條第一款規(guī)定：“工傷認定申請人提供的申請材料完整，屬于勞動保障行政部門管轄范圍且在受理時效內的，勞動保障行政部門應當受理�！睋�(jù)此有人認為此處的“受理時效”即指《工傷保險條例》第十七條中的申請期間，只要職工申請超過規(guī)定期間，就不應再受理。也有人認為“受理時效”明確了對職工申請應按有關時效的規(guī)定執(zhí)行，即受理工傷認定申請時可以適用時效中止、中斷或延長的相關規(guī)定，故對超過規(guī)定期間的工傷認定申請不能一概而論，只要符合中止、中斷或延長規(guī)定的，即可受理。由于是否受理職工申請，直接關系到職工的切身利益，必須慎重對待。這就有必要對工傷認定申請及其期間制度的演變進行回顧。
一、工傷認定申請及期間制度的演變
我國的工傷保險制度起源于解放初的勞動保險制度。1951年原政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》對工人與職員因工負傷的各種勞動保險待遇作出了明確規(guī)定，但該條例未就工傷事故如何申報作出規(guī)定。1956年由國務院頒布的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》規(guī)定：企業(yè)及各單位對于工人職員在生產區(qū)域中所發(fā)生的和生產有關的傷亡事故承擔向企業(yè)主管部門、當?shù)貏趧硬块T等及時報告的責任，如果隱瞞不報、虛報或者故意延遲報告的，除責成補報外，對責任人予以紀律處分；情節(jié)嚴重的，予以刑事處分。1991年由國務院發(fā)布的《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》第五條規(guī)定：“傷亡事故發(fā)生后，負傷者或者事故現(xiàn)場有關人員應當立即直接或者逐級報告企業(yè)負責人。”第六條規(guī)定：“企業(yè)負責人接到重傷、死亡、重大死亡事故報告后，應當立即報告企業(yè)主管部門和企業(yè)所在地勞動部門、公安部門、人民檢察院、工會�！痹瓌趧硬坑�1996年頒布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第十條第一款規(guī)定：“企業(yè)應當自工傷事故發(fā)生之日或者職業(yè)病確診之日起，十五日內向當?shù)貏趧有姓块T提出工傷報告�！钡诙钜�(guī)定“工傷職工或其親屬應當自工傷事故發(fā)生之日或者職業(yè)病確診之日起，十五日內向當?shù)貏趧有姓块T提出工傷保險待遇申請。遇有特殊情況，申請期限可以延長至三十日�！钡谌钜�(guī)定：“工傷職工本人或者其親屬沒有可能提出申請的，可以由本企業(yè)工會組織代表工傷職工提出待遇申請�！钡谒目钜�(guī)定：“職工工傷保險待遇申請應當經企業(yè)簽字后報送。企業(yè)不簽字的，工傷職工或其親屬可以直接報送申請。”2004年1月1日起實施的《工傷保險條例》第十七條第一款規(guī)定：“職工發(fā)生事故傷害或者按照職業(yè)病防治法規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病，所在單位應當自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內，向統(tǒng)籌地區(qū)勞動保障行政部門提出工傷認定申請。遇有特殊情況，經報勞動保障行政部門同意，申請時限可以適當延長�！�
第二款規(guī)定：“用人單位未按前款規(guī)定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)勞動保障行政部門提出工傷認定申請�！�
據(jù)此，工傷認定申請制度脫胎于工傷申報制度，其可以分為三個階段：第一階段是從解放初到1996年9月30日止，在此階段內由企業(yè)承擔各類工傷事故的報告義務，職工并無直接申報的權利。第二階段是1996年10月1日勞動部《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》實施起至2003年12月31日止，在此階段內是以企業(yè)承擔工傷報告義務，職工申請工傷認定的制度，此階段職工申報有兩個特點：一是職工在工傷事故發(fā)生之日或者職業(yè)病確診之日起即可提出工傷保險待遇申請；二是職工申請應當經企業(yè)簽字后報送，只有在企業(yè)不簽字時，職工才可直接申報。第三階段是《工傷保險條例》實施之日即2004年1月1日起至今，工傷認定申請采取的是用人單位申請為主，職工申請為輔的制度，其職工申請制度與第二個階段相比有兩點區(qū)別：一是職工只有在用人單位在規(guī)定期間內不申請的，才可申請；二是職工申請不再需要用人單位簽字。
《征求意見稿》第七項對《工傷保險條例》所確立的工傷認定申請制沒有進行調整，所不同的是擴大了可申請的范圍，即將法律、行政法規(guī)規(guī)定應當認定為工傷的其他情形及視同工傷的情形一并納入申報范圍，這一修改方案彌補了《工傷保險條例》未將此類情形納入工傷認定申請范圍的疏漏。
對應于上述三個階段，工傷認定申請期間制度亦有較大區(qū)別：在第一個階段內，未建立申請期間制度。在第二個階段內確立了職工十五日（指自工傷事故發(fā)生之日或者職業(yè)病確診之日起，下同）、可以延長至三十日內的申請期間制度。在第三個階段內確立了用人單位三十日內（可適當延長）、職工三十日后至一年內的申請期間制度。
《征求意見稿》第七項在工傷認定申請期間上有了較大修改，即刪除了“（用人單位申請）遇有特殊情況，經報勞動保障行政部門同意，申請時限可以適當延長。”的規(guī)定，這一修改是否得當呢？或者說這一修改是否將《工傷保險條例》中工傷認定申請期間制度特別是職工申請制度中存在的問題全部修復了呢？這就必須仔細分析工傷認定申請期間制度的法律屬性。
二、工傷認定申請期間的法律屬性分析
如上所述，工傷認定申請期間制度經歷了從無到有，逐步定型的過程。目前爭議的焦點在于這一期間制度是否可以適用中斷、中止或延長等制度。對此有必要厘清相關概念，找出存在問題。
1、時限與期限
我們可以看到，《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第十條中用的是“申請期限”一詞，而《工傷保險條例》第十七條用的是“申請時限”一詞，這兩者有沒有本質區(qū)別呢？所謂時限，從詞義上理解是完成某項工作的期限[2]。所謂期限，是自某一特定時間起至某一特定時間止的一段時間，是“法律規(guī)定或當事人約定的具體時間，是某種必然要到來的法律事實”[3]，即是法律關系發(fā)生、變更和終止的時間，可以決定法律主體權利的行使和義務的履行，亦可決定其權利義務的取得、喪失。從法律涵義上看，時限不同于期限，后者屬于獨立的法律事實，依法可對法律行為的效力起限制作用；前者則為單純的時間界限，僅能從屬于期限發(fā)生法律意義[4]。
從實際運用來看，“期限”更多的是作為法律用語出現(xiàn)在各種法律條款中，而“時限”更多的是作為非法律用語出現(xiàn)在各種公文中。但“時限”一詞有時也出現(xiàn)在法律條款中，這又可分為兩種情況：一種是為了特出期間是以小時計算的情形。如公安部于2004年7月12日頒布的《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定：“繼續(xù)盤問的時限一般為十二小時；對在十二小時以內確實難以證實或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至二十四小時；對不講真實姓名、住址、身份，且在二十四小時以內仍不能證實或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至四十八小時�！钡诙钜�(guī)定：“前款規(guī)定的時限自有違法犯罪嫌疑的人員被帶至公安機關之時起，至被盤問人可以自由離開公安機關之時或者被決定刑事拘留、逮捕、行政拘留、收容教育、強制戒毒而移交有關監(jiān)管場所執(zhí)行之時止，包括呈報和審批繼續(xù)盤問、延長繼續(xù)盤問時限、處理決定的時間。”應該說，在這里用“時限”一詞比用“期限”一詞更為精確。二是將“時限”混同“期限”使用。如最高人民法院于2001年12月21日頒布的《關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第三部分的標題為“舉證時限與證據(jù)交換”，而具體條款中卻無一例外的使用了“舉證期限”一詞。值得注意的是最高人民法院于2002年7月24日頒布的《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一部分所使用的標題為“舉證責任分配和舉證期限”，其條款中也始終使用了“期限”一詞，并未使用“時限”一詞。這說明在最高法院內部對于“時限”一詞的理解是有不同意見的。
由于對工傷認定的申請期間不存在以小時計算的問題，故《工傷保險條例》第十七條中“時限”一詞應屬上述第二種情況，即屬將“時限”混同“期限”使用的情形。事實上，權威部門在解釋《工傷保險條例》第十七條涵義時亦明確：“對用人單位的申報時限要求較短，……而對個人的申請期限作較長的規(guī)定”[5]。由此可見，權威部門是將“時限”混同“期限”使用的。筆者認為，“期限”一詞是各類法律條款中的規(guī)范用語，非因出現(xiàn)期間以小時計算的特殊情況，應當使用“期限”一詞。故《工傷保險條例》第十七條中的“時限”宜改為“期限”。即工傷認定申請期間制度的實質是期限制度。
雖然《征求意見稿》第七項刪除了《工傷保險條例》第十七條中的“時限”一詞，但這并不意味著立法者意識到了使用“時限”一詞所存在的問題，因為在《征求意見稿》第九項所增加的第二十條第二款中又使用了“時限中止”一詞，對此本文將進一步分析。
2、期限與時效
《工傷保險條例》及《征求意見稿》均未使用“時效[6]”一詞，但與《工傷保險條例》同日施行的《工傷認定辦法》第七條中卻使用了“時效”一詞，各地出臺的配套地方法規(guī)或規(guī)章中也有的使用了“時效”一詞。這就有必要對“時效”的涵義進行分析，以期為修改《工傷認定辦法》、完善工傷認定申請期間制度拋磚引玉。
所謂“時效”，是指一定的事實狀態(tài)持續(xù)存在一定時間后即發(fā)生一定法律后果的法律制度�！皶r效”與“期限”是兩個既關聯(lián)又不同的兩個概念，其主要區(qū)別之一是起算點的確定：時效期間一般自權利人能夠行使請求權之日起計算，若權利人不能行使請求法律保護的權利，則一般不開始計算時效期間，當出現(xiàn)法定事由時還可重新確定起算點；而期限則一般自權利成立之日時起算，至于權利人能否行使其權利，一般并不影響期間的計算[7]�；蛘哒f時效期間的起算點是根據(jù)能夠行使請求權之日及法定事由確定的，而期限的起算點則只能按權利成立之日來確定。所以在時效期間為可變期間，開始計算后，可發(fā)生中斷等情形；而期限則為不變期間，期間開始后不發(fā)生中斷的情形。
我國現(xiàn)行法律制度中的“時效”制度源自1979年頒布的《刑法》，當時對“時效”一詞與“期限”一詞并無嚴格的區(qū)分。1986年頒布的《民法通則》對時效制度進行了完善，形成了“追訴時效”及“訴訟時效”兩種體系，并建立了時效中斷、時效中止、時效延長等制度。1990年施行的《行政訴訟法》及2000年施行的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》構建了行政訴訟時效體系，建立了時效中止及時效延長制度，但并未明確建立時效中斷機制，或者說行政訴訟時效是否適用及如何適用時效中斷的規(guī)定是不明確的[8]。由此可見，“時效”一詞的涵義是較為復雜的，在三大訴訟法中有著質的不同。也許是立法者注意到了這一點，在行政法的法律及行政法規(guī)立法過程中，基本上是都只使用“期限”一詞，很少使用“時效”一詞[9]。當時作為《行政訴訟法》的配套制度《行政復議條例》只是明確了申請期限及期限的延長制度，也未引進中斷制度。就是說，對于行政法的期限制度而言，除非有明確規(guī)定，否則是不存在中斷機制的。這里需要說明的是，2008年5月1日起施行的《勞動爭議調解仲裁法》雖屬行政法的范疇，但其是對平等主體之間的勞動爭議進行居間裁判的法律，具有訴訟法的某些特征，故該法第二十七條使用了“仲裁時效”一詞，并確立了勞動爭議仲裁時效的中斷及中止制度[10]。
據(jù)此，中斷是時效期間的特有制度，并不適用于期限制度。所以對工傷認定申請期限制度而言，不存在適用中斷機制的問題。
因此《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》使用了“申請期限”一詞是準確的。當然在執(zhí)行過程中，基于人們對時效及期限的認識不同，存在一些爭議也是正常的。如陜西省勞動和社會保障廳在其《對渭南市勞動局關于工傷認定問題的請示的復函》（陜勞社辦函字〔2000〕74號）認為：“《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第十條‘工傷職工或其親屬應當自工傷事故發(fā)生之日15日內向當?shù)貏趧有姓块T提出工傷保險待遇申請的規(guī)定’不算時效，操作中可以靈活掌握處理。待國家《工傷保險條例》頒布后，以《條例》為準執(zhí)行�！盵11]而湖北省勞動和社會保障廳的《關于處理工傷認定時效問題的復函》（鄂勞社函〔2001〕164號）卻認為：“《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第10條第2款就是職工申請工傷認定受理職工工傷認定申請的時效規(guī)定”[12]。
但作為《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》的同一立法機構制定的《工傷認定辦法》不使用“期限”一詞，卻使用“時效”一詞，就令人費解了。筆者以為，《工傷認定辦法》中關于“時效”的表述為立法紕漏，應予修改�？紤]到《征求意見稿》未提及該問題，故可由相關部門在修改《工傷認定辦法》時予以修改。
此外需要說明的是，就算工傷認定申請期間是時效期間，則《工傷認定辦法》中的“受理時效”一詞也不如“申請時效”一詞更為準確。這一問題亦為地方立法者所注意，如江蘇省政府于2005年2月3日頒布的《江蘇省實施〈工傷保險條例〉辦法》第十二條規(guī)定：“申請人不具備申請資格的或者提出的工傷認定申請超過規(guī)定時效的，勞動保障行政部門不予受理�！边@一規(guī)定顯然注意到了《工傷認定辦法》中“受理時效”一詞的不當，但卻只注意到糾正“受理”不當，而未注意到糾正“時效”不當，不能不令人嘆惜。
3、中止與延長
中止，俗稱“暫�！�，是指因出現(xiàn)某種原因而暫時停止的情形。中止大致可分為兩種情況：一種是期間的中止，如時效中止、期限中止；另一種是行為的中止，如訴訟中止、復議中止、仲裁中止、犯罪中止。
期間中止是指因不可抗力或者其他正當理由，致使權利人無法行使請求權時，為了保護權利人的合法權益，把阻礙權利人無法行使請求權的這段時間不計算在期間內，而暫停期間的進行，自障礙消除之日起，期間繼續(xù)計算的制度。
行為中止是指因法定原因或當事人自已的原因，暫停行為的實施。行為的中止有可能引起期間計算的變化，如復議中止、訴訟中止后，相應的期間予以扣除，不計算在行政機關或司法機關的辦案期限內。
雖然期間中止與行為中止都涉及到期間扣除問題，但兩者的區(qū)別也是明顯的：前者的期間扣除是一種獨立制度，即只要出現(xiàn)因不可抗力或者其他正當理由導致使權利人無法行使請求權時，相關期間即自行扣除；后者的期間扣除是一種從屬制度，只有當行政機關或司法機關的依法決定中止行政行為或司法行為時，相關期間才予以扣除。
據(jù)此，《征求意見稿》第九項中使用“時限中止”一詞是不當?shù)��！墩髑笠庖姼濉返诰彭椊ㄗh在《工傷保險條例》第二十條增加一款，作為第二款：“作出工傷認定結論需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據(jù)的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止�！痹谶@里，若工傷認定結論需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據(jù)的，則應當中止的是工傷認定行為，而非簡單的期間中止。即《征求意見稿》混淆了行為中止與期間中止的區(qū)別，故該條款應修改為：“作出工傷認定結論需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據(jù)的，而司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論的，工傷認定中止。中止的原因消除后，應當及時作出工傷認定決定。”
同時，由于行政行為的中止必然會引起期間扣除，故無必要再規(guī)定期間中止。退一步講，就處要規(guī)定期間中止，也應使用“期限中止”一詞，而非使用“時限中止”一詞。
期間的延長是指因不可抗力或者其他正當理由，致使權利人在法定期限內無法行使請求權時，可以申請延長期限，是否準許，由相應的司法機關或行政機關決定。期間延長包括時效延長及期限延長。
期間延長與中止的共同點是出現(xiàn)了障礙，致使權利人不能行使請求權。不同點主要有兩個：一是延長發(fā)生在期間屆滿之后，而中止發(fā)生在期間屆滿之前；二是延長需經批準，而中止無須批準。
《工傷保險條例》第十七條第一款規(guī)定：“遇有特殊情況，經報勞動保障行政部門同意，申請時限可以適當延長�！钡@里產生了兩個問題：一是何為特殊情況？二是申請時限可以延長多長時間？由于《工傷保險條例》及《工傷認定辦法》對此均未作出規(guī)定，故在實踐中各地做法并不統(tǒng)一。首先是對特殊情況的確定，大多數(shù)地方未作明確規(guī)定，只有少數(shù)地方作了規(guī)定。如《鄭州市實施〈工傷保險條例〉暫行辦法》第十六條規(guī)定：“……因交通事故、失蹤、因公外出期間發(fā)生事故傷害及受其他條件限制不能按《工傷保險條例》第十七條第一款規(guī)定時限進行申報的，經報勞動保障行政部門同意，申請時限可適當延長，……”。其次是對延長期限的確定則是五花八門，各不相同。如《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈工傷保險條例〉辦法》第十三條規(guī)定：“延長時限不得超過15日”�！栋不帐嵤垂ｋU條例〉辦法》第十三條規(guī)定：“工傷認定申請時限可以延長3O日”�！多嵵菔袑嵤垂ｋU條例〉暫行辦法》第十六條規(guī)定：“申請時限可適當延長，但最長不得超過3個月”。據(jù)此可以看出，由于特殊情況及延長時間的不確定性影響了法的統(tǒng)一性，同時過長的延長期也有違立法本意，因為“對用人單位的申報時限要求較短，主要是為了加強對用人單位安全生產的監(jiān)管，便于有關證據(jù)的搜集與分析，盡快查明事情的真相，及時保護職工的合法權益。”[13]故此，對《工傷保險條例》第十七條第一款中的期間延長制度必須進行修改�！墩髑笠庖姼濉返谄唔椫袆h除了用人單位申請期限的延長制度是正確的。
還需要說明的是，現(xiàn)有的職工申請工傷認定期限比《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》所規(guī)定十五日（可以延長至三十日）期限已大大延長，其注意了與民事訴訟中人身損害賠償時效為一年規(guī)定的銜接。故從操作層面講，再對職工申請工傷認定期限規(guī)定期限中止或期限延長確無必要，過長的期限制度不僅不利于行政機關準確認定工傷，同時也不利于保護職工及用人單位的合法權益。
通過以上分析，可以得出結論：工傷認定申請期限是不變期間，根本不存在中斷的問題；在法律未明確規(guī)定的情況下，也不存在中止或延長的問題。
三、職工申請工傷認定期限制度的完善
《征求意見稿》第七項對工傷認定期限制度進行了修改，修改后的制度是否就完善了呢？回答是否定的。為說明這一問題，現(xiàn)舉一例：某職工于某年4月1日受到事故傷害后未申請工傷認定，其在次年3月30日向人民法院起訴，要求用人單位承擔民事賠償責任。人民法院受到訴狀后，經審查認為應按《工傷保險條例》的相關規(guī)定處理，遂依據(jù)《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十二條的規(guī)定，于4月3日告知該職工應按《工傷保險條例》的規(guī)定處理，該職工即于當日向勞動行政機關申請工傷認定。此時行政機關應否受理呢？按照《工傷保險條例》及《征求意見稿》的規(guī)定，該職工的申請已超過了一年的期限，應不予受理。但對此種情況不予受理顯然不合情理，而受理卻又無法律依據(jù)。這就說明《工傷保險條例》及《征求意見稿》在職工申請工傷認定期限制度上尚不完善，有進一步修改的必要。
如何解決這一問題呢？筆者以為可借鑒臺灣地區(qū)法律制度中的“期間復原”的辦法等予以解決。
我國臺灣地區(qū)的《訴愿法》（相當于大陸地區(qū)的《行政復議法》）第十五條規(guī)定：“訴愿人因天災或其他不應歸責于己之事由，至遲誤前條之訴愿期間者，于其原因消滅后十日內，得以書面敘明理由向受理訴愿機關申請回復原狀。”臺灣地區(qū)的《行政訴訟法》第九十一條規(guī)定：“因天災或其他不應歸責于己之事由，致遲誤不變期間者，于其原因消滅后一個月內，如該不變期間少于一個月者，于相等之日數(shù)內，得聲請回復原狀�！奔从捎诓豢煽沽蚍钱斒氯俗砸训脑虻⒄`法定期間的，可以申請復原被耽誤的法定期間。
大陸地區(qū)亦有類似規(guī)定，如《行政復議法》第九條第二款規(guī)定：“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算�！痹撘�(guī)定源自原《行政復議條例》第二十九條第二款，該條款規(guī)定：“因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定申請期限的，在障礙消除后的10日內，可以申請延長期限，是否準許，由有管轄權的行政機關決定�！睋�(jù)此，有的學者認為“（《行政復議法》）該條的規(guī)定使復議期限延長由原來的行政機關批準延長改為法定延長，即只要出現(xiàn)法定延長事由，無需行政機關批準，申請期限就可自行延長�！盵14]筆者認為將該條款的規(guī)定稱為法定延長的觀點值得商榷。
首先，原《行政復議條例》第二十九條第二款的規(guī)定系照抄《行政訴訟法》第四十條的規(guī)定，確實是有關期限延長的規(guī)定。但經修改后，《行政復議法》第九條第二款就不再是單純的期限延長，而是具有中止的基本特征了，或者說是中止的一種特殊情況，即障礙影響權利人行使請求權之日在期間終結日之前，而障礙消除之日在期間終結日之后。按中止的理論，障礙消除之日是在期間終結日之前還是在期間終結日之后，并不影響期間的中止，期間自障礙影響權利人行使請求權之日即中止。由此可見，《行政復議法》第九條第二款雖然脫胎于期限延長的規(guī)定，但其計算方式卻具有期限中止的特征。立法機關編寫的條文釋義在解釋該條款時，亦同時使用了“延長”及“中止”兩術語[15]，故將該條款稱法定延長或期限中止都是不妥當?shù)摹?
其次，國務院法制辦公室在其對山東省人民政府法制辦公室《關于對〈工傷保險條例〉第十七條、第六十四條關于工傷認定申請時限問題的請示》的復函（國法秘函〔2005〕39號）中，明確同意了山東省人民政府法制辦公室提出的“申請時限應扣除因不可抗力耽誤的時間�！钡挠^點[16]。在這里，國務院法制辦的觀點是扣除而非延長，即對于因不可抗力耽誤的期間應予補足而非對期間的延長。
筆者以為，“期間復原”的本質是將臨近期間屆滿之日被耽誤的期間如數(shù)補足。故將《行政復議法》第九條第二款稱為“法定（期間）復原”更為貼切。運用“法定（期間）復原”的方法完全可以解決本節(jié)開始所提出的問題，即當職工起訴時，其申請工傷認定的期間還有兩天，法院審查應視為正當理由，當職工向行政機關申請工傷認定時，應復原其兩天期間。故當該職工向勞動行政機關申請工傷認定時，勞動行政機關應予受理。
據(jù)此，《征求意見稿》第七項可改為：第十七條第一款、第二款修改為：“職工發(fā)生事故傷害或者按照職業(yè)病防治法規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病，或者有本條例第十四條、第十五條規(guī)定的其他情形的，所在單位應當自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日或者其他情形發(fā)生之日起30日內，向統(tǒng)籌地區(qū)人力資源和社會保障行政部門提出工傷認定申請。
“用人單位未按前款規(guī)定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其近親屬、工會組織在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日或者其他情形發(fā)生之日起1年內，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)人力資源和社會保障行政部門提出工傷認定申請。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，耽誤的期間（限）自障礙消除之日起繼續(xù)起算�！�
結束語
職工在傷亡事故發(fā)生后有兩種索賠途徑：一是申請工傷認定進而要求工傷賠償，一旦認定工傷，即可得較高的賠償，但其對期限要求較高；二是提起民事訴訟要求人身損害賠償，其時效可適用中斷、中止或延長的規(guī)定，其期間一般長于或等于工傷認定申請期間，但其賠償相應低一點。我國法律設立工傷認定申請期限制度的目的，在于督促職工盡快行使權利，便于主管行政機關作出工傷認定，以保護各方當事人的合法權益。有人認為，當職工在申請期限屆滿后才提出工傷認定及保險待遇要求的，不再適用工傷認定的行政程序，而是依法向人民法院提出工傷保險的訴訟請求[17]，實踐中也有此做法[18]。對此，筆者不敢茍同，誠然職工享受工傷保險的權利，不能因為職工個人過期未申請工傷認定而自然被剝奪；但職工無正當理由在申請期限屆滿后才提出工傷認定及保險待遇要求，應視為其放棄了工傷保險待遇而選擇了人身損害賠償，行政機關及司法機關應尊重當事人的選擇，否則法律設置工傷認定申請期限制度將失去意義。筆者也希望《征求意見稿》能增加這一方面的內容，以減少糾紛的產生，降低職工維權的成本。同時，我們必須注意到：人力資源和社會保障行政部門不僅具有進行工傷認定的權力，同時也負有宣傳工傷法律制度，督促用人單位或職工及時申報工傷的職責。人力資源和社會保障行政部門在具體工作中，應當站在以人為本、執(zhí)政為民、構建和諧社會的高度，創(chuàng)新工作思路，通過各種方式提示職工在法定期限內提出工傷認定申請，最大限度的減少職工逾期申請工傷認定的現(xiàn)象，以保護職工的合法權益。（完）
【作者簡介】
詹文天，江蘇省如皋市人民政府法制辦公室任職。
【注釋】
[1]國務院法制辦公室政法勞動社會保障法制司、勞動和社會保障部法制司、醫(yī)療保險司編：《工傷保險條例釋義》，中國法制出版社，2003年7月版，第36頁。原文為：工傷職工申請工傷認定是工傷職工的一項基本權利，是工傷職工獲得工傷保險待遇的前提。
[2]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典（2002年增補本）》，商務印書館，2002年5月版，第1144頁。
[3]鄒瑜、顧明總主編：《法學大詞典》，中國政法大學出版社1991年版，第1521頁
[4]同注3，第761頁
[5]同注1，第36至第37頁。
[6]本文只涉及消滅時效，不涉及取得時效。
[7]可參看趙美麗不服天津市勞動和社會局工傷認定申請不予受理案，（2006）津高行終字第0012號，天津法院網，http：//tjfy.chinacourt.org/public/detail.php？id=3915，訪問時間2009年7月26日。
[8]有的學者認為提起行政訴訟可以導致行政訴訟時效的中斷。見姜明安主編的《行政法與行政訴認法》，北京大學出版社、高等教育出版社，1999年10月版，第355頁。還有的學者認為申請行政復議或提起行政訴訟均能導致行政訴訟時效的中斷，見周啟泉：《試論我國的行政訴訟時效制度－－兼談與民事訴訟時效制度的區(qū)別》，法律教育網http：//www.chinalawedu.com/。也有的學者認為提起行政復議后又撤回的，不導致行政訴訟時效的中斷，見蔡小雪《行政復議與行政訴訟的銜接》，載于周漢華主編《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年4月版，第359頁。
[9]也有學者提出要建立行政時效制度，但其行政時效是指有關行政主體實施行政行為的時間效力的規(guī)定，其目的是從時間上對行政主體的行政行為進行必要限制，以保證行政效率和有效保障當事人合法權益。但這里所說的時效與本文所討論的消滅時效有著顯著區(qū)別。有關行政時效制度的觀點見戴桂洪著《行政法通論》，中國人事出版社，2004年7月版，第256頁。
[10]需要注意的是，勞動爭議仲裁時效中止制度與訴訟時效中止制度有著重大區(qū)別，即勞動爭議仲裁時效中止制度突破了訴訟時效中止制度中“時效期間的最后六個月”的規(guī)定，將其擴展到整個時效期間內。
[11]見北大法律信息網，http：//vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp？Db=lar&Gid=16862107 ，訪問時間2009年7月26日。
[12]見中國勞動咨詢網，http：//www.51labour.com/LawCenter/lawshow-12549.html，訪問時間2009年7月26日。
[13] 同注1，第36至第37頁
[14]湛中樂、姜岸：《論我國行政復議制度的發(fā)展與完善??兼評〈中華人民共和國行政復議法〉立法之得失》原載《科技與法律》1999年第2期，轉引自自北大法律信息網http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=22768 ，訪問時間2009年7月26日。
[15]見《中華人民共和國行政復議法釋義》，載于中國人大網“法律釋義與問答”欄目，http：//www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/susong/node_2225.htm，訪問時間2009年7月26日。
[16]見《法律法規(guī)詢問與答復》，中國法制出版社，2006年6月版，第275頁。
[17]李建、閻寶卿主編：《工傷保險條例釋義》，中國法制出版社，2003年5月版，第32頁
[18]陳瑜艷、裘靖飛：《申請工傷認定已超期 用人單位仍需依法擔責》，中廣網杭州7月10日消息，引自中國廣播網，http：//www.cnr.cn/2004news/society/200707/t20070710_504511282.html，訪問時間2009年7月26日。
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