1991年始，丁某等與山東省章丘市西營村以及明水辦事處等職能部門陸續(xù)簽訂承包合同，承包明水鎮(zhèn)赭山山地、果園111.1畝，合同到期日為2015年。最初，丁某按照約定在所承包山地種植、經(jīng)營林木，較好履行了義務(wù)，綠化了荒山。2007年7月，因該果園地下發(fā)現(xiàn)粘土而遭到非法挖掘，丁某收取盜挖人員的費(fèi)用，稱用來彌補(bǔ)自己的損失。此后，果園地形地貌因瘋狂盜挖，致使丁某所包山地80%以上遭嚴(yán)重破壞。后經(jīng)村委會(huì)和明水辦事處對盜挖進(jìn)行阻攔，并派人日夜看守盜挖現(xiàn)場，才予以制止，防止了破壞的進(jìn)一步擴(kuò)大。辦事處和村委會(huì)遂起訴丁某等人，要求與其解除承包合同，丁某等人以承包合同未到期為由不同意解除合同。近日，章丘市人民法院作出解除雙方承包合同的一審判決，并由丁某等人填平不法分子所挖的深溝。一審宣判后，被告不服，上訴至濟(jì)南市中級(jí)人民法院。2009年4月14日，濟(jì)南中院作出維持原判的終審判決�，F(xiàn)在，該判決已經(jīng)生效。

【焦點(diǎn)】

承包合同未到期是否可以依法予以解除？

    異地村民在當(dāng)?shù)睾炗喌某邪�山地合同是否有效�?

    國家對承包山地行為有哪些相關(guān)規(guī)定？

    在法定承包期內(nèi)解除合同需具備哪些法律要件？

【短評】

    結(jié)合審判實(shí)踐，法院在審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛中，應(yīng)把握兩個(gè)大的原則，即一方面要按照國家法律和政策維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，合理利用農(nóng)業(yè)資源等原則，對于有瑕疵或者欠缺條件的農(nóng)業(yè)承包合同盡量不要認(rèn)定無效，必要時(shí)，可以根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定（比如情勢變更）予以變更；另外一方面，對于改變土地用途，用于非農(nóng)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)由發(fā)包方即時(shí)監(jiān)督、制止，如確實(shí)無法實(shí)現(xiàn)雙方訂立合同之目的的，為保護(hù)國家土地資源不受破壞，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以解除，并應(yīng)由承包方恢復(fù)原狀，如造成損失還應(yīng)當(dāng)予以賠償。

  　　記者：本案中，承包方丁某等人是新泰的村民，在1995年來到章丘，承包了赭山的林地。這種外地村民在本地所簽訂的果園承包合同是否有效？關(guān)于其他經(jīng)濟(jì)組織成員在本經(jīng)濟(jì)組織承包果園方面我國法律和政策有什么規(guī)定？

  　　主審法官鄭汝偉：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是存在于集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營的，由發(fā)包人與承包人訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。我國法律和政策方面并不禁止其他經(jīng)濟(jì)成員在本集體經(jīng)濟(jì)組織承包經(jīng)營土地，只是在承包費(fèi)、承包期限等條件相同情況下，本集體經(jīng)濟(jì)組織具有優(yōu)先承包權(quán)。最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第十九條規(guī)定得較為明確：本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在承包費(fèi)、承包期限等主要內(nèi)容相同的條件下主張優(yōu)先承包權(quán)的，應(yīng)予支持。但在發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人，已經(jīng)法律規(guī)定的民主議定程序通過，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)后主張優(yōu)先承包權(quán)的，不予支持。《中華人民共和國土地管理法》第十五條第二款規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的,必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。1995年丁某等人承包果園，是在本村村民無人承包條件下，村委會(huì)與鎮(zhèn)政府履行了相關(guān)手續(xù)，承包合同合法有效。

  　　記者：關(guān)于農(nóng)村土地承包，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》立法精神以及最高法院解釋都體現(xiàn)出國家對于農(nóng)村土地承包穩(wěn)定性的保護(hù)。本案合同約定的承包期限是20年，到期日為2015年，法院在承包期限內(nèi)解除合同的法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)是什么？有無解除的必要？

  　　鄭汝偉：確實(shí)，我國在農(nóng)業(yè)承包合同方面的法律和政策總的原則是維護(hù)農(nóng)村承包關(guān)系的穩(wěn)定性，毋庸諱言，這有利于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，提高荒地或者閑置土地等資源的利用，保護(hù)農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營戶的合法權(quán)益。土地承包法第四條規(guī)定，國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。同時(shí)，該法第十三條規(guī)定發(fā)包方有權(quán)監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地，制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為。第五十六條規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國合同法》的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任。本案中，果園承包合同合法有效，在2007年7月之前的12年中，丁某等人確實(shí)做了大量投入，種植了果樹，綠化了山地，應(yīng)該說此前雙方都按照約定履行了義務(wù)。但隨著被告所承包果園因地下發(fā)現(xiàn)粘土而遭到挖掘，部分果園被挖掘成深溝，堆積成土丘。審理中法官實(shí)地勘驗(yàn)，所承包果園面積幾乎全遭挖掘，初步估計(jì)應(yīng)在80%以上，破壞程度讓人觸目驚心。所挖掘深溝達(dá)幾十米之深，被告承包果園地形地貌遭破壞嚴(yán)重，別說繼續(xù)履行果園承包合同，就是只填平所挖掘深溝也是一項(xiàng)不小的工程。且，如果發(fā)包方放任這種結(jié)果，可能會(huì)加劇盜挖行為，使果園更加滿目瘡痍、面目全非。為保護(hù)土地資源和礦產(chǎn)資源不受破壞，發(fā)包方村委會(huì)以及鎮(zhèn)政府多次要求與承包方解除合同，接收赭山林地，承包方一直以不到承包期限為由不同意解除合同，于是發(fā)包方提起訴訟，要求解除合同。合同法第九十四條規(guī)定，有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的；（二）在履行期限屆滿之前，當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)；（三）當(dāng)事人一方遲延履行主要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行；（四）當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的；（五）法律規(guī)定的其他情形。法院經(jīng)過審理，認(rèn)為在合同履行中被告未按照約定履行好保護(hù)果園土地義務(wù)，鑒于所盜挖粘土所導(dǎo)致的土地破壞程度已無法實(shí)現(xiàn)當(dāng)初簽訂合同時(shí)的種植果樹、綠化荒山的目的，根據(jù)合同法第九十四條第（四）項(xiàng)規(guī)定，依法判決解除雙方的農(nóng)業(yè)承包合同。

  　　記者：赭山林地遭到如此規(guī)模的破壞，承包方當(dāng)然有無法推卸的責(zé)任，但是否存在承包方無力制止這種侵害行為或者雖已盡力，但憑其個(gè)人能力無法制止的情形？發(fā)包方是否為此也盡了其應(yīng)盡的保護(hù)義務(wù)？

  　　鄭汝偉：法庭也充分考慮到這種情形，但事實(shí)是在發(fā)現(xiàn)粘土后，丁某等人向盜挖的不法分子收取一定的費(fèi)用，雖然承包方辯稱是用來彌補(bǔ)其果園林地受到損害的經(jīng)濟(jì)損失，但由此恰恰證明是對盜挖行為的同意或者認(rèn)可，應(yīng)該說承包方的這種態(tài)度是盜挖造成目前嚴(yán)重后果的直接的也是主要的原因所在，對于這個(gè)后果的形成承包方不僅僅是未盡到保護(hù)義務(wù)，實(shí)際上是承包方改變了承包林地的用途，并導(dǎo)致無法繼續(xù)履行合同以及實(shí)現(xiàn)當(dāng)初設(shè)立合同的目的。土地承包法第十七條規(guī)定，承包方承擔(dān)下列義務(wù)：（一）維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；（二）依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害。承包方行為嚴(yán)重違背了該義務(wù)。發(fā)包方在意識(shí)到土地遭盜挖后多次制止，但合同沒有到期，承包方不同意解除，發(fā)包方?jīng)]有別的辦法，只能派人日夜守候，防止了破壞的進(jìn)一步擴(kuò)大。

  　　記者：1995年丁某等人承包赭山果園林地，進(jìn)行了投入，在合同解除后是否應(yīng)該對丁某等人進(jìn)行合理賠償？既然破壞嚴(yán)重，丁某等人是否有能力將破壞的果園地表恢復(fù)原狀？

  　　鄭汝偉：無論是合同法還是侵權(quán)方面的法律，對于賠償損失的規(guī)定，一般是基于對方違約或者侵權(quán)，對方存在過錯(cuò)（無過失賠償要基于法律的明文規(guī)定），同時(shí)也要造成事實(shí)上的損失。丁某等人前期雖然付出了勞動(dòng)，也做了投入，但其未盡到保護(hù)義務(wù)，將果園種植改變成了粘土挖掘，嚴(yán)重破壞了地表，丁某等人對于合同的解除存在重大過錯(cuò)，故丁某無權(quán)獲得賠償。當(dāng)然，本案中丁某等人未主張賠償，法院對此也未予審判。相反，根據(jù)土地承包法第六十條第二款規(guī)定，承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求承包方賠償由此造成的損失。本案發(fā)包方有權(quán)要求承包人對于地表遭破壞造成的損失予以賠償，但鑒于原告的請求是要求丁某等人填平盜挖的深溝，屬于民法上的恢復(fù)原狀，符合民事責(zé)任承擔(dān)的形式和條件。至于是否有能力恢復(fù)原狀，法院不好界定，只能在判決生效后執(zhí)行過程中靈活處理，比如在執(zhí)行中可以由發(fā)包方組織工程機(jī)械人力等予以恢復(fù)，但由丁某等人承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。

  　　記者：當(dāng)前農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件主要有哪些特點(diǎn)？案件較之從前是減少還是上升？

  　　鄭汝偉：近年來，國家對三農(nóng)問題不斷加大投入，不但免交了農(nóng)業(yè)稅，還對糧食生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，土地收益增加，廣大農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)不斷提高，農(nóng)業(yè)承包合同糾紛不斷出現(xiàn)，呈逐年上升的態(tài)勢。農(nóng)業(yè)承包合同案件主要特點(diǎn)：一是人員涉及面較廣，一件案件處理的好壞，往往牽扯的是一批案件，一件案件的處理結(jié)果會(huì)對其他承包戶產(chǎn)生重要影響，往往是一戶不交承包費(fèi)，多戶觀望。形成訴訟時(shí)，訴訟的是一兩戶，但實(shí)際上其他很多承包戶都在拭目以待，案件一旦處理不好，容易引發(fā)集團(tuán)訴訟和社會(huì)群體矛盾。二是矛盾容易激化，因農(nóng)民法律意識(shí)相對缺乏，糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人一方或雙方首先想到的不是通過法律途徑解決問題，而是按自己的行為方式去解決，如因魚塘引起的糾紛，承包到期后不按時(shí)交出，發(fā)包人或村委會(huì)往往采用強(qiáng)行方式收回，這容易激化矛盾。訴訟后，由于雙方對立情緒嚴(yán)重，調(diào)解難度較大。三是成訟時(shí)間季節(jié)性較強(qiáng)。用于農(nóng)作物種植的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛，訴訟時(shí)間多集中在麥?zhǔn)蘸颓锸涨昂螅�用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件，訴訟時(shí)間一般發(fā)生在春節(jié)前后，果園承包合同糾紛一般發(fā)生在秋后。四是法律關(guān)系呈現(xiàn)多樣性，從土地權(quán)屬而言，有村集體所有的土地，有屬于國家所有依法由農(nóng)民集體使用的土地；從土地的使用狀況而言，既有承包的耕地、荒山、灘涂，也有承包的果園、林地等；承包人的身份，除本集體組織內(nèi)部的成員承包外，還有外來人員以招標(biāo)等其他方式進(jìn)行的承包經(jīng)營。除直接承包關(guān)系外，往往還摻雜轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、抵押等法律關(guān)系，較為錯(cuò)綜復(fù)雜。本案值得稱道的是，明水辦事處在處理該案過程中依法行政，沒有依靠行政權(quán)力強(qiáng)行收回承包果園而造成矛盾激化，而是按照司法程序解決土城承包合同糾紛，向法院提起訴訟，為法院依法及時(shí)公正審判營造了有利條件。

  　　記者：農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)糾紛成因主要有哪些因素？像本案這類情況是否多見？

  　　鄭汝偉：審判實(shí)踐中，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)引起的糾紛其成因主要有以下幾點(diǎn)：一是違背民主議定原則。未按法定程序取得承包經(jīng)營權(quán)，有的村集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)包過程中，土地承包方案未經(jīng)法定程序?qū)徸h，造成違反法定程序發(fā)包土地；二是無效發(fā)包。村兩委換屆后，農(nóng)村因人情以及村兩委認(rèn)識(shí)偏差等因素，發(fā)包方未解除原村委會(huì)（當(dāng)然村兩委換屆不構(gòu)成解除合同的條件）與原承包人簽訂的承包合同而將同一塊土地又同時(shí)承包給別人，即通常所說的“一女嫁二夫”；三是因承包土地流轉(zhuǎn)問題形成糾紛。土地承包經(jīng)營權(quán)中常因轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、抵押等形成糾紛，有的是承包人將承包費(fèi)交給轉(zhuǎn)包人而發(fā)包人未收到承包費(fèi)，有的是轉(zhuǎn)包未經(jīng)發(fā)包方同意；四是因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使而撕毀合同。隨著城市化進(jìn)程以及新農(nóng)村建設(shè)的加快，因?yàn)榛�礎(chǔ)建設(shè)或者商業(yè)開發(fā)占用承包地，因補(bǔ)償問題不到位或者補(bǔ)償費(fèi)用低以及行政手段干預(yù)合同等，使此類糾紛呈上升趨勢；五是一方違約形成糾紛。有的承包人因與發(fā)包方有其他經(jīng)濟(jì)糾紛而違反合同，未按約定及時(shí)交納承包費(fèi)用。有的改變土地用途，未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批手續(xù)，便私自在可耕地中進(jìn)行建設(shè)。像本案這種情形，發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源而承包人改變承包地用途，造成土地資源破壞，因此而解除合同的情形并不多見。

  　　記者：你認(rèn)為審理農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)案件應(yīng)注意哪些問題？

  　　鄭汝偉：結(jié)合審判實(shí)踐，個(gè)人認(rèn)為法官在審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛中，應(yīng)把握兩個(gè)大的原則，即一方面要按照國家法律和政策維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，合理利用農(nóng)業(yè)資源等原則，對于有瑕疵或者欠缺條件的農(nóng)業(yè)承包合同盡量不要認(rèn)定無效，必要時(shí)，可以根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定（比如情勢變更）予以變更；另外一方面，對于改變土地用途，用于非農(nóng)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)由發(fā)包方即時(shí)監(jiān)督、制止，如確實(shí)無法實(shí)現(xiàn)雙方訂立合同之目的的，為保護(hù)國家土地資源不受破壞，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以解除，并應(yīng)由承包方恢復(fù)原狀，如造成損失還應(yīng)當(dāng)予以賠償。

  　　記者：通過審理這類案件，你作為一名基層法官，最大的感受是什么？

  　　鄭汝偉：在審理這類案件中，要牢記以人民為本，為人民司法的理念，在審判中力求社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一，法律效果服從于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的大局。就上述案例中，如果自己思維簡單，單純考慮法律效果而不顧實(shí)際盲目維護(hù)農(nóng)業(yè)承包合同的穩(wěn)定性，則有可能簡單地一判了之，那么發(fā)包方面臨的將是面對土地資源繼續(xù)遭盜挖的危險(xiǎn)而束手無策，那樣其實(shí)也違背了法律的基本精神。作為基層法庭法官，除了要堅(jiān)守法律，同時(shí)還要從我國國情出發(fā)，從實(shí)際出發(fā)，審判案件不是機(jī)械地?fù)阜�律字眼，也不是簡單地適用法律，而是要從根本上化解矛盾，消除事端，維護(hù)農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定，棄舊立新，尊重人性，促進(jìn)人們關(guān)系和諧，為新農(nóng)村建設(shè)提供司法幫助。