【論文提要】：農(nóng)村宅基地是廣大農(nóng)民的最基本生活資料和安身立命之本。農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅是我國(guó)特有的一項(xiàng)用益物權(quán)，而且是農(nóng)民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利�！段餀�(quán)法》專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，對(duì)于明確宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)，充分實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值和交換價(jià)值，加強(qiáng)對(duì)其法律保護(hù)具有重要的意義。但形式上的物權(quán)化亦即《物權(quán)法》的專章規(guī)定并未真正解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中特別是流轉(zhuǎn)上存在的問(wèn)題。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度尤其是流轉(zhuǎn)上的規(guī)定已不合時(shí)宜，在一定程度上阻礙了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和新農(nóng)村的全面建設(shè)，并導(dǎo)致法律之終局及果實(shí)的民事強(qiáng)制執(zhí)行無(wú)法在農(nóng)村房屋中實(shí)施的現(xiàn)象出現(xiàn)。上述問(wèn)題的產(chǎn)生，最根本的原因在于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度不符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，有悖于物權(quán)從歸屬到利用以及價(jià)值化的發(fā)展趨勢(shì)。完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以物權(quán)發(fā)展趨勢(shì)為導(dǎo)向，從構(gòu)建一個(gè)公平合理的法律制度框架，保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的出發(fā)進(jìn)行改革。全文共10145字。
【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村宅基地 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 用益物權(quán) 強(qiáng)制執(zhí)行
引 言
馬克思說(shuō)過(guò)：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。⑴正所謂“有恒產(chǎn)者始有恒心”。土地上的權(quán)利是農(nóng)民諸多權(quán)利中最基本的權(quán)利，光系到農(nóng)民的生存問(wèn)題，是其它權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。農(nóng)村宅基地關(guān)系到億萬(wàn)農(nóng)民的安身立命之本，農(nóng)民住房是構(gòu)建和諧社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村宅基地理應(yīng)受到立法上的高度重視，但我國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)及流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范卻寥寥可數(shù)。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)及流轉(zhuǎn)法律規(guī)范的嚴(yán)重匱乏和其制度設(shè)計(jì)上的不合理使得其在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。如宅基地使用權(quán)能受到諸多的限制，并導(dǎo)致農(nóng)村房屋執(zhí)行難現(xiàn)象的出現(xiàn)，嚴(yán)重危害債權(quán)的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)信用的建立；存在著大量違法行為和矛盾糾紛；有關(guān)的法律規(guī)范主要側(cè)重于行政規(guī)范，國(guó)家干預(yù)跡象普遍。這與構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)不相適應(yīng)。
值得高興的是，2007年3月16日，十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）將宅基地使用權(quán)專設(shè)一章進(jìn)行了規(guī)定，明確了其作為用益物權(quán)的法律地位。但《物權(quán)法》并沒(méi)有對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，有關(guān)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等具體問(wèn)題，主要還是適應(yīng)《土地管理法》等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。因而，《物權(quán)法》的出臺(tái)并未真正解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在運(yùn)作中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅是我國(guó)特有的一項(xiàng)用益物權(quán)，而且是農(nóng)民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等方面的問(wèn)題還有許多值得探討的地方，我們有必要從理論上進(jìn)行系統(tǒng)研究，促進(jìn)早日構(gòu)建一個(gè)公平合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度框架，保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，并使農(nóng)村房屋強(qiáng)制執(zhí)行等一系列相關(guān)問(wèn)題得以解決。
一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念
宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基本生活資料的基礎(chǔ)，也是我國(guó)特有的一項(xiàng)用益物權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為宅地基使用權(quán)是指公民個(gè)人在依法取得國(guó)家所有或集體組織所有的宅基地上建造房屋居住的權(quán)利⑵；也有學(xué)者認(rèn)為是指自然人在依法取得的國(guó)家或集體的宅基地上建造房屋、居住使用的權(quán)利。⑶
我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是在《憲法》框架上，由《土地管理法》、《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃條例》等法律規(guī)定所組成。雖然法律規(guī)范中并未明確宅基地使用權(quán)的概念和內(nèi)容，但宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)民事權(quán)利，在司法實(shí)踐受到保護(hù)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。⑷1984年8月30日最高人民法院制定的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》對(duì)宅基地使用權(quán)糾紛的處理規(guī)定了指導(dǎo)原則并把宅基地使用權(quán)分為國(guó)有土地宅基地使用權(quán)和集體土地宅基地使用權(quán)。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的控制，土地資源因其稀缺性和不可替代性而成為國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)，土地不僅表現(xiàn)為公有性而且還表現(xiàn)在使用權(quán)的統(tǒng)一無(wú)償分配和不可讓與性上。1986年《土地管理法》第38條規(guī)定了農(nóng)村居民住宅用地，第41條規(guī)定了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民住宅用地。但隨著我國(guó)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市居民宅基地逐步實(shí)現(xiàn)了有償出讓制度，城鄉(xiāng)居民住宅用地制度有了非常明顯的差異，形成了“雙軌制”。1998年《土地管理法》中則只有關(guān)于農(nóng)村村民住宅用地問(wèn)題的規(guī)定，這表明自此之后城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口不得使用集體所有的土地建住宅，宅基地使用權(quán)則是專指農(nóng)村宅基地使用權(quán)，而該使用權(quán)人只能是農(nóng)村村民。⑸2004年新修訂的《土地管理法》并沒(méi)有確認(rèn)城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口在農(nóng)村建房，對(duì)集體土地享有宅基地使用權(quán)�！段餀�(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施�！钡�154條規(guī)定：“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地�！庇纱丝梢�(jiàn)，物權(quán)法宅基地使用權(quán)制度中雖然沒(méi)有使用“農(nóng)村”二字，但根據(jù)第145條規(guī)定，該宅基地使用權(quán)實(shí)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)。
因而，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人依法享有的對(duì)集體所有的土地進(jìn)行占有和使用，并利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。
二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)化
雖然我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與農(nóng)村現(xiàn)行的社會(huì)保障體系有關(guān)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以分配宅基地，但是它作為一種客觀存在的用益物權(quán)，⑹必須通過(guò)《物權(quán)法》予以確認(rèn)和保護(hù)。我國(guó)《物權(quán)法》確認(rèn)宅基地使用權(quán)的法律地位具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，具體體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：
第一、有利于明確宅基地使用權(quán)的法律屬性。我國(guó)的宅基地使用權(quán)自上世紀(jì)五十年代建立以來(lái)，一直是靠政策性規(guī)定來(lái)調(diào)整，雖然屬于行政法范疇的《土地管理法》對(duì)其有所規(guī)定，但是作為我國(guó)最重要的民事法律規(guī)范《民法通則》卻采取了回避的態(tài)度，這樣導(dǎo)致的必然結(jié)果就是使得宅基地被定位為一種公法性質(zhì)的權(quán)利，而不是作為私法上的一種權(quán)利，從而造成與宅基地有關(guān)的民事關(guān)系處于無(wú)法可依的尷尬境地。《物權(quán)法》在用益物權(quán)編中規(guī)定了宅基地使用權(quán)，明確了其作為私權(quán)的本質(zhì)。
第二、有利于加強(qiáng)對(duì)宅基地使用權(quán)的保護(hù)。在《物權(quán)法》頒布之前，在許多地方，對(duì)于征用的農(nóng)村宅基地當(dāng)?shù)卣挥柩a(bǔ)償或補(bǔ)償數(shù)額很少，而村民由于宅基地使用權(quán)性質(zhì)的不明確而無(wú)法也無(wú)力與之抗?fàn)�。《物�?quán)法》對(duì)宅基地的保護(hù)主要體現(xiàn)在對(duì)宅基地使用權(quán)的確認(rèn)方面，例如確認(rèn)宅基地使用權(quán)的屬性和具體權(quán)利內(nèi)容，這就可以為宅基地的保護(hù)提供前提和基礎(chǔ)，也有利于防止宅基地的亂占、濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)。
第三、有利于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，我國(guó)《憲法》雖然規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體所有，但在現(xiàn)實(shí)中，在國(guó)家公權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)介入下，作為所有權(quán)人的農(nóng)村集體組織，不能決定宅基地使用權(quán)的設(shè)立、變更、滅失，不能在出讓宅基地使用權(quán)時(shí)取得相應(yīng)的對(duì)價(jià)，這種所有權(quán)的虛化導(dǎo)致了農(nóng)村集體組織對(duì)宅基地管理的缺失，這是當(dāng)前宅基地超標(biāo)、閑置、亂占亂批現(xiàn)象存在的重要原因。《物權(quán)法》確認(rèn)宅基地使用權(quán)后，宅基地使用權(quán)就是集體土地所有權(quán)上的一種限制物權(quán)，其行使的權(quán)利依照物權(quán)法的原理應(yīng)由農(nóng)村集體組織享有。
第四、有利于實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的使用價(jià)值和交換價(jià)值。農(nóng)村宅基地的使用價(jià)值，在于民事主體對(duì)其的建房居住和利用，而其交換價(jià)值則體現(xiàn)于宅基地使用權(quán)的擔(dān)保效用和交易過(guò)程中。因此，農(nóng)村宅基地使用價(jià)值和交換價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)依賴于法律與其使用權(quán)的切實(shí)保障。然而，我國(guó)把宅基地僅限于農(nóng)村村民本人居住使用的立法態(tài)度，使大量的房屋和宅基地處于閑置狀態(tài)而不能租賃和轉(zhuǎn)讓，這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)的效率原則。物權(quán)法把宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)后，依用益物權(quán)的一般屬性，理論上村民可以對(duì)其宅基地進(jìn)行抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)可以由此建立，農(nóng)村宅基地的使用價(jià)值和交換價(jià)值也可以在動(dòng)態(tài)中得到充分實(shí)現(xiàn)。
三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)和內(nèi)容
（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)
從目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)很少有學(xué)者就宅基地使用權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行專門(mén)地研究，只有一些附帶性的論述散見(jiàn)于研究我國(guó)物權(quán)法體系的文章中。歸納起來(lái)，主要有三種觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是一種地上權(quán)。有學(xué)者將我國(guó)整個(gè)土地使用權(quán)體系（包括宅基地使用權(quán)）定位于地上權(quán)，即可以用大陸法上的地上權(quán)理論來(lái)構(gòu)建我國(guó)整個(gè)土地使用權(quán)體系。如錢(qián)明星教授認(rèn)為，雖然《民法通則》沒(méi)有明確規(guī)定地上權(quán)，但在其規(guī)定的內(nèi)容及其有關(guān)法律、法規(guī)中，在確認(rèn)土地國(guó)家和集體所有的前提下，實(shí)際上承認(rèn)地上權(quán)的存在。地上權(quán)即是因建筑物或其他工作而使用國(guó)家或集體所有的土地的權(quán)利。⑺
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是具有社員身份的集體土地使用權(quán)。一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種帶有社員性質(zhì)的集體土地使用權(quán)，認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指：“農(nóng)民為建造自有房屋而使用其所在集體的土地的權(quán)利”。⑻王衛(wèi)國(guó)教授認(rèn)為宅基地使用權(quán)是：“經(jīng)依法審批由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給成員用于建造住宅的沒(méi)有使用期限限制的集體土地使用權(quán)”。⑼
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是特殊的用益物權(quán)，有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，應(yīng)在物權(quán)體系中加以肯定。如王利明教授在其《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿說(shuō)明》中提出了六種用益物權(quán)，即土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)和空間利用權(quán)并列作為一節(jié)規(guī)定在用益物權(quán)一章中。⑽而且他認(rèn)為，鑒于農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格具有緊密的聯(lián)系，應(yīng)與城鎮(zhèn)宅基地有所區(qū)別，應(yīng)將宅基地使用權(quán)限定為：“農(nóng)村居民因建造自有住宅對(duì)集體所有的土地占有、使用的權(quán)利。”⑾全國(guó)人大法工委曾在物權(quán)法草案中將農(nóng)村宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)、居住權(quán)并列作為一章放在用益物權(quán)編中。
我國(guó)《物權(quán)法》采用第三種觀點(diǎn)。因?yàn)檗r(nóng)村宅地基使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，是有別于傳統(tǒng)地上權(quán)的一種特殊的物權(quán)形式。該項(xiàng)權(quán)利的原始取得與農(nóng)民作為本集體之成員的身份緊密聯(lián)系，因此，不能用地上權(quán)取代農(nóng)村宅基地使用權(quán)。同時(shí)《物權(quán)法》要反映我國(guó)農(nóng)村社會(huì)生活中的習(xí)慣，尊重人民群眾普遍接受的約定俗成的概念。“宅基地使用權(quán)”這一概念也在我國(guó)長(zhǎng)期的實(shí)踐中為廣大民眾所接受，不能輕易放棄，不能用其他概念來(lái)代替。日常習(xí)慣中所使用的“宅基地使用權(quán)”這一概念就已經(jīng)包含了對(duì)宅基地進(jìn)行占用和使用的內(nèi)容，符合用益的內(nèi)涵要求。
（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)容
農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是在農(nóng)村土地集體所有權(quán)與使用權(quán)相分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一項(xiàng)權(quán)利，內(nèi)容包括宅基地使用權(quán)人依法享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。概括來(lái)說(shuō)，主要包括以下幾個(gè)方面：
第一、宅基地使用權(quán)人對(duì)依法取得的宅基地有長(zhǎng)期占有的權(quán)利。宅基地使用權(quán)人依法申請(qǐng)批準(zhǔn)取得宅基地使用權(quán)后，便享有對(duì)宅基地的獨(dú)占權(quán)，以滿足自己的需要，并排除他人的非法侵害，任何組織和個(gè)人均不得擅自使用和非法剝奪其對(duì)宅基地的使用。但這種占有的權(quán)利并非永久固定不變，當(dāng)國(guó)家建設(shè)需要征用土地，或村鎮(zhèn)重新規(guī)劃土地，或使用權(quán)人占用的宅基地實(shí)際使用面積超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可依法對(duì)其進(jìn)行合理調(diào)整。
第二、宅基地使用權(quán)人有在宅基地上建造住宅及其他附屬設(shè)施的權(quán)利。宅基地使用權(quán)人既可以在宅基地上建造房屋，也可以在宅基地空閑處修建其它建筑物、設(shè)施。有些學(xué)者主張宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地使用不僅限于居住用途，還可以從事家庭生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如王衛(wèi)國(guó)教授就認(rèn)為：“權(quán)利人利用宅基地及其地上房屋從事小規(guī)模的、無(wú)污染的、不擾民的家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，法律上應(yīng)予以承認(rèn)和保護(hù)”。 ⑿
第三、宅基地使用權(quán)人不得采用非法手段占有宅基地。《土地管理法》第77條明確規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處”。
