一、農(nóng)村承包土地調(diào)整糾紛產(chǎn)生的原因及種類

　　農(nóng)村承包土地調(diào)整糾紛產(chǎn)生的原因：

　　（一）法律規(guī)定。按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村耕地的承包期為30年，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地和調(diào)整承包地。但該法第28條同時(shí)又規(guī)定：“下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、通過(guò)依法開墾等方式增加的、承包方依法自愿交回的”。這就為農(nóng)村承包土地在承包期間可以進(jìn)行調(diào)整從法律上提供了依據(jù)。

　　（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更的法律事實(shí)。

　　首先，應(yīng)當(dāng)弄清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體問(wèn)題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)由承包經(jīng)營(yíng)戶享有，包括代表承包經(jīng)營(yíng)戶簽訂合同的戶主和享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的家庭成員，因?yàn)橥恋爻邪��?jīng)營(yíng)份額是以家庭成員的狀況確定的，其經(jīng)營(yíng)也為家庭經(jīng)營(yíng)，家庭成員對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共同享有，不能認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為簽訂承包合同的人享有。我國(guó)《民法通則》、《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的合法權(quán)益受法律保護(hù)。這從法律上確定了農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的主體資格。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依其產(chǎn)生的根源，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)戶享有。

　　土地承包經(jīng)營(yíng)戶由于家庭人口的增減，處于相對(duì)變化的狀態(tài)，如出生、死亡、婚嫁、遷出遷入、參加工作及參軍提干等。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確定是以人口為基本因素的，人口變化必然引起承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定。減少人口的，不影響其生存條件。而增加人口的，則產(chǎn)生人多地少、生存受到影響的情況。由此，也就產(chǎn)生了承包土地的調(diào)整，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更問(wèn)題。這是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制實(shí)行過(guò)程中，一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。從法律角度上講，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題；從農(nóng)民生存的基本條件要求上講，又是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府都出臺(tái)過(guò)一系列政策，各地實(shí)踐中也采取了各種調(diào)整方法。2002年，全國(guó)人大代表會(huì)常委會(huì)通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》，將耕地的承包期從法律上確定為30年不變。但遇有法定情況時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。

　　種類：

　　從筆者所在基層法院近幾年受理的案件統(tǒng)計(jì)，大致有以下幾類：

　�。�1）法律所規(guī)定的調(diào)整情況引發(fā)的糾紛。即我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、依法開墾的新增地、承包方依法自愿交回的承包地等進(jìn)行調(diào)整時(shí)產(chǎn)生的糾紛。其中尤以對(duì)承包方自愿交回的承包地予以調(diào)整時(shí)產(chǎn)生的糾紛為多。

　�。�2）近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的迅猛發(fā)展，大量投資項(xiàng)目的上馬，集體經(jīng)濟(jì)組織大量耕地被國(guó)家依法征用，導(dǎo)致對(duì)土地承包權(quán)的相應(yīng)調(diào)整，從而引發(fā)村民與村、社集體組織之間發(fā)生糾紛。

　�。�3）因集體經(jīng)濟(jì)組織成員的出生、死亡、婚嫁、遷出遷入、參加工作、參軍提干等人的變更引起的糾紛。

　�。�4）少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人為圖私利或?yàn)樾〖�體利益損害部分村民利益引起糾紛。

　　二、農(nóng)村承包土地調(diào)整糾紛案件的受理

　　我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第51、52條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。對(duì)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴”�？梢姡瑢�(duì)此類糾紛的可訴性，法律已有明確規(guī)定。但對(duì)其應(yīng)適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序處理，在審判實(shí)踐中卻多有分歧。為使問(wèn)題具體化，現(xiàn)舉例分析。

　　2003年8月，被告某合作社有7份承包地由原承包人自愿交回被告，對(duì)此被告通過(guò)召開社員大會(huì)討論決定后，對(duì)承包土地予以了一定調(diào)整。原告李x屬被告的新增人，在此次承包土地調(diào)整中未能取得承包地。原告據(jù)此認(rèn)為被告的行為違反法律規(guī)定，遂訴至法院，要求判令被告按原告應(yīng)得的承包地實(shí)際面積乘以一般畝產(chǎn)量再乘以當(dāng)年糧價(jià)的計(jì)算方式，每年定期予以原告經(jīng)濟(jì)賠償。

　　本案是一起典型的因土地調(diào)整引發(fā)的訴訟，對(duì)該糾紛，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告合作社系群眾自治組織，不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，不能成為行政訴訟的主體。且被告作出土地調(diào)整的處置方案，也是由社員大會(huì)討論決定，其僅是代為行使社員的處理意見，并非依職權(quán)所作出的決定。因此與原告不存在管理者與被管理者的關(guān)系，屬平等民事主體，由此雙方產(chǎn)生的糾紛應(yīng)適用民事訴訟程序處理。

　　另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，此類糾紛應(yīng)適用行政訴訟程序，筆者贊同此觀點(diǎn)。

　　首先，本案原告以未取得土地為由訴至法院，實(shí)質(zhì)涉及到其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶根據(jù)承包合同取得的、對(duì)集體土地等自然資源享有的占有、使用和收益的權(quán)利。一般來(lái)講，丘陵地區(qū)以耕地為主要資源，山區(qū)以森林資源為主，牧區(qū)以草原資源為主。這是廣大農(nóng)民賴以生存的最主要、最基本的生產(chǎn)資料。集體土地屬集體組織成員集體所有。實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)體制后，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得，是由法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，以集體所有的耕地量和人口狀況來(lái)確定的，以保障農(nóng)業(yè)人口都獲得生存的基本條件。一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，除土地外，可能還有水塘、荒山、山林等資源，而這些資源是少量的，不可能或不宜按人口量來(lái)確定農(nóng)業(yè)社成員較均衡地承包經(jīng)營(yíng)，一般都是采取農(nóng)業(yè)社社員大會(huì)決議，用招投標(biāo)或拍賣、公開協(xié)商的方式，由農(nóng)業(yè)社部分成員甚至外村社人員，經(jīng)過(guò)要約承諾的合同簽訂程序，承包人依合同的成立而取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不難看出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得與水塘、荒山、山林等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得在根源上是不同的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法律、行政法規(guī)和政策，通過(guò)承包合同的形式，由農(nóng)業(yè)社成員，基本均衡的取得和享有，產(chǎn)生的根源在于集體組織成員對(duì)集體土地所有權(quán)的共同共有，對(duì)主要生產(chǎn)資料的生存依賴，它不完全由合同當(dāng)事人意思自治，是承包經(jīng)營(yíng)戶在已經(jīng)享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利的情況下，用合同的形式固定下來(lái)，并平等協(xié)商權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生法律上的意義。

　　其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是依土地所有權(quán)而產(chǎn)生的他物權(quán)，即對(duì)土地占有、使用和收益的權(quán)利。由于土地這一財(cái)產(chǎn)的特殊屬性，法律對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)的爭(zhēng)議，規(guī)定了特殊的管轄方式。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，因土地所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣級(jí)人民政府處理。當(dāng)事人不服處理決定的，可向人民法院起訴�？梢�，土地權(quán)屬爭(zhēng)議屬行政管轄，而不屬人民法院民事訴訟主管。

　　在實(shí)踐中，常發(fā)生發(fā)包方以合同約定的承包費(fèi)偏低和其它原因?yàn)橛梢�求解除承包合同，新任村委干部�?duì)前任村委干部與村民訂立的土地承包合同拒不認(rèn)可，對(duì)未到期的承包經(jīng)營(yíng)合同單方解除后另行發(fā)包給他人，或自己承包；一些農(nóng)村干部不學(xué)法、不懂法，法治觀念淡薄，工作方法粗暴，承包戶履行合同中稍有瑕疵，就隨意單方解除其承包合同，另行發(fā)包他人，以及村集體以其考上大學(xué)為由私自收回農(nóng)村學(xué)生承包地等情況，這些解除合同的理由都是不充分的，違反了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，其行為應(yīng)被認(rèn)定為無(wú)效的，對(duì)給承包人造成損害的還應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。