我國農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展長期以來是在國家主導下進行，由于城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的歷史局限和國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，農(nóng)村金融體制經(jīng)歷了多次改革，或放松或加強，整個農(nóng)村地區(qū)的金融供給受國家調(diào)控的影響極大，而在調(diào)控的方式運用上，沒有處理好市場與國家的關(guān)系，過多依賴于國家的政策支持和強制管理，致使當前農(nóng)村金融供給不足，制約了廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。市場經(jīng)濟條件下，國家調(diào)控并不是包辦一切，要從宏觀上綜合運用經(jīng)濟、政策、法律的手段引導金融機構(gòu)自愿到農(nóng)村開展業(yè)務，提供金融支持，才能從根本上解決農(nóng)村金融供給與需求矛盾的問題。
一、國家調(diào)控下我國農(nóng)村金融發(fā)展的歷程回顧
自從十一屆三中全會經(jīng)濟體制改革從農(nóng)村開始后，我國農(nóng)村的金融業(yè)得到了較快發(fā)展，國家根據(jù)社會經(jīng)濟的運行狀況和全國的戰(zhàn)略發(fā)展要求，運用一定的調(diào)控手段和措施調(diào)節(jié)金融業(yè)在農(nóng)村地區(qū)的供給，30年來，我國農(nóng)村金融大致經(jīng)歷了以下三個發(fā)展階段：
（一） 恢復形成階段（1979年——1992年）
1979年2月，經(jīng)國務院批準組建的中國農(nóng)業(yè)銀行成為從事農(nóng)村金融業(yè)務的國家專業(yè)銀行，各專業(yè)銀行相繼恢復或設(shè)立，并按行政區(qū)劃將分支機構(gòu)延伸到縣及少數(shù)鎮(zhèn)。隨著人民公社的瓦解，農(nóng)村信用社開展了以恢復“三性”(組織上的群眾性、管理上的民主性、業(yè)務經(jīng)營上的靈活性)為主要內(nèi)容的改革，形成了農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社分工協(xié)作的農(nóng)村金融體制。但1984年8月國務院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報告》，建立了縣級信用聯(lián)社，調(diào)整農(nóng)業(yè)銀行與信用合作社的關(guān)系，改變了農(nóng)村信用社“既是集體金融組織，又是農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)”的格局，成為農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)，農(nóng)民喪失了對信用社的經(jīng)營和管理發(fā)言權(quán)。在保險方面，1982年國務院決定恢復開辦中斷23年的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，中國人民保險公司（以下簡稱人保公司）首先從畜禽保險開始積極進行試辦，為體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)的支持，給予了保險公司的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務免征營業(yè)稅的扶持，在80年代，我國農(nóng)業(yè)保險取得了很大發(fā)展。與此同時，多種農(nóng)村金融組織、金融形式如典當鋪等應運而生，在一些地區(qū)涌現(xiàn)了農(nóng)村信托投資公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務機構(gòu)和多種形式的合作基金會。1986年《郵政法》頒布后，郵政儲蓄也在廣大農(nóng)村設(shè)下網(wǎng)點。央行也允許各專業(yè)銀行打破分工、業(yè)務交叉�？梢砸姷茫�一個由國家主導的國有金融組織體系初步形成。
（二） 調(diào)整階段（1992年——2002年）
黨的十四大以后，我國經(jīng)濟體制改革的重點轉(zhuǎn)向了城市和國有企業(yè)。根據(jù)1993年《國務院關(guān)于金融體制改革的決定》，1995年大量組建了農(nóng)村信用合作銀行。1994年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也正式成立，在地、縣級也設(shè)立了分支機構(gòu)。1996年，農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，逐步改為由農(nóng)民入股，由社員民主管理，主要為入股社員服務的合作制性質(zhì)的金融組織，成為農(nóng)村金融的主力軍，自2002年初，開始向農(nóng)戶提供小額、無抵押貸款。
自1994年以后，中央財政要求人保公司全面向商業(yè)保險公司并軌，并對人保公司實行以上繳利稅為主要目標的新的財務核算體制，一切與經(jīng)濟效益掛鉤，此時人保公司開始調(diào)整農(nóng)業(yè)保險結(jié)構(gòu)，對一些風險大、虧損多的業(yè)務進行收縮，于是農(nóng)業(yè)保險規(guī)模和保費收入逐年下降；其他保險公司如太平洋、平安保險公司也沒有辦理農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務不斷萎縮，險種逐漸下降。
受亞洲金融危機的影響，1997年11月中央召開的第一次全國金融工作會議，確定了各國有商業(yè)銀行收縮農(nóng)村網(wǎng)點；非銀行金融機構(gòu)自1998年7月國務院頒布實施了《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務活動取締辦法》后被取締或整頓；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能由綜合性向單一性轉(zhuǎn)變�？偟膩碚f，農(nóng)村資金通過郵政儲蓄和國有商業(yè)銀行大量流向城市，農(nóng)村金融服務的擔子自然落在了農(nóng)村信用社上，農(nóng)民的消費性貸款幾乎不可能從正規(guī)的金融體系中得到滿足，生產(chǎn)性貸款的條件也較為苛刻，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務的資金難以保證。農(nóng)村金融供給的相對萎縮與蓬勃發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟主體對金融需求之間的矛盾自然日益凸現(xiàn)出來，簡言之，農(nóng)村金融體系的整體功能也被削弱，
（三） 扶持階段（2002年至今）
十六大后，“三農(nóng)”問題成為政府工作的重點。農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主要提供者，成為了新一輪金融改革的主角，對其加強產(chǎn)權(quán)制度的改革，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，交由地方政府負責管理；農(nóng)業(yè)銀行的改革也是面向“三農(nóng)” ；2007年1月，第三次全國金融工作會議召開，國務院提出加快建立健全農(nóng)村金融體系，推進農(nóng)村金融組織創(chuàng)新，適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)準入政策，降低準入門檻，鼓勵和支持發(fā)展適合農(nóng)村需求特點的多種所有制金融組織，積極培育多種形式的小額信貸組織，這與2006年12月銀監(jiān)會出臺的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》交相輝映，墊定了農(nóng)村金融改革的方向和格局，目前在很多農(nóng)村地區(qū)設(shè)立了村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社。農(nóng)業(yè)保險也得到較快的發(fā)展，從2004年開始，很多地區(qū)和相關(guān)部門掀起了農(nóng)業(yè)保險的試點，如：上海的“安信模式”、吉林的“安華模式”和四川的“安盟模式”等。[①]
二、我國農(nóng)村金融體制的困境
從上面三個階段的農(nóng)村金融體制變遷中，可以清晰看出國家行為的巨大影響，國家根據(jù)各階段的戰(zhàn)略經(jīng)濟發(fā)展目標，適時調(diào)整農(nóng)村金融政策。目前，在我國農(nóng)村金融體系中，盡管近年來參進了部分私有性質(zhì)的金融組織，但總體來說，我國農(nóng)村金融格局是一個典型的國家主導型的國有金融體系，實際經(jīng)營過程中，金融機構(gòu)受國家行政權(quán)力的限制較大，作為市場主體的金融組織很難按市場規(guī)律運行。新形勢下農(nóng)村發(fā)展的急迫資金需求不能從現(xiàn)有的農(nóng)村金融體制下得到充分的滿足，這不得不深思我國當前的農(nóng)村金融服務體系所存在的困境。
（一）農(nóng)村金融主體不足
目前，我國農(nóng)村金融主體供求矛盾不僅表現(xiàn)在量的方面，而且表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)性方面。我國農(nóng)村存在多種金融組織，可分為正規(guī)金融組織和非正規(guī)金融組織兩大類型。中國的農(nóng)村金融體制改革一直是偏重于農(nóng)村正規(guī)金融組織，其結(jié)果是對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持作用欠佳，導致了農(nóng)村金融主體供給不足，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
1．農(nóng)村金融組織缺位，不能滿足“三農(nóng)”發(fā)展要求。近些年來，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行不斷從農(nóng)村地區(qū)撤出，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工商業(yè)。從金融機構(gòu)的分布角度考察，大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有農(nóng)村信用社，可能還有郵政儲蓄，但較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的郵政儲蓄銀行機構(gòu)還沒有開展貸款服務，一些新型的農(nóng)村金融機構(gòu)，如村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社，由于還處于不成熟的階段，而且覆蓋面小，2007年底，全國農(nóng)村地區(qū)有8901個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一家銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點，在一些經(jīng)濟落后地區(qū)甚至出現(xiàn)了正規(guī)金融組織供給的真空地帶，到2007年底，零金融機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有2868個。[1] 真正直接為農(nóng)戶和中小企業(yè)服務的、離農(nóng)民較近的機構(gòu)較少，農(nóng)村信用社幾乎成了農(nóng)村金融市場上唯一的正規(guī)金融組織，但其經(jīng)營活動存在著明顯的地域限制，缺乏改革和創(chuàng)新的內(nèi)在動力，競爭不充分，再加上實力薄弱和普遍性經(jīng)營困難，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展存在嚴重支持不足；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)力度有限，無力從事農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)等事業(yè)，支農(nóng)功能日益萎縮；郵政儲蓄成為農(nóng)村金融資源向城市轉(zhuǎn)移的通道，大量農(nóng)村資金流向了城市。
2．農(nóng)村金融中介機構(gòu)嚴重缺位，制約了金融支持農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。目前我國農(nóng)村信用擔保機構(gòu)、農(nóng)業(yè)信貸保險機構(gòu)、農(nóng)村信用合作銀行以及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)等金融中介機構(gòu)嚴重缺位，大大降低了農(nóng)村金融市場配置資源的效率，嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
3．農(nóng)村民間借貸缺乏法律制度的保障。民間借貸在我國農(nóng)村相當普遍，在一定程度上緩解了資金供求矛盾，但也帶來一定的危害，一些民間借貸活動成為孕育“地下經(jīng)濟”的溫床。特別是民間借貸中普遍存在的高利貸現(xiàn)象，提高了資金使用者的生產(chǎn)經(jīng)營成本，降低了市場競爭能力，嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
（二）制度缺陷
我國農(nóng)村金融服務供給受目前制度的約束極大，難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求，主要表現(xiàn)于以下幾個方面：
1．信貸管理制度存在缺陷。現(xiàn)行的金融管理體制下，為了確保貸款的安全性，幾乎所有的商業(yè)性金融機構(gòu)的貸款都設(shè)置相應的財產(chǎn)抵押。抵押財產(chǎn)是否充足是決定銀行貸款的主要條件。農(nóng)戶所擁有的住宅，由于不能辦理房產(chǎn)證，導致不能作為抵押品；農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等財產(chǎn)由于價值評估麻煩且難以變現(xiàn)，大都不能夠被金融機構(gòu)認可為合格、可靠的貸款抵押品；農(nóng)村中小企業(yè)的經(jīng)營場所、產(chǎn)品以及經(jīng)營周期有其特殊性，銀行一般不允許作抵押，所以，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)很難滿足商業(yè)性金融機構(gòu)對合格抵押品的要求，不能提供有效的抵押物，過不了商業(yè)性金融機構(gòu)的審貸關(guān)，制約了貸款的獲取。另外，由于處在改革過程中的國有商業(yè)銀行本身存在著諸多制度缺陷，比如貸款權(quán)限的上收、激勵與約束機制不健全以及對國有企業(yè)、大城市、大企業(yè)、大項目等為主體的貸款偏好，主觀上造成了農(nóng)村金融市場的萎縮。
2．農(nóng)業(yè)風險保障制度發(fā)展滯后。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的脆弱性和高風險性，一旦發(fā)生自然災害等，首當其沖的就是農(nóng)業(yè)受損嚴重，導致保險公司商業(yè)方式推進的農(nóng)業(yè)保險自身難以產(chǎn)生經(jīng)濟效益。也正是這種高風險的特點，保險費率高，農(nóng)民即使有保險的強烈要求，也沒有承擔高額保險費的能力，從而致使農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)村的密度很低，難以形成規(guī)模效益。農(nóng)業(yè)保險的高額賠付率又使保險基金自身不能積累。所以，一方面保險公司依靠農(nóng)民保費收入的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務難以商業(yè)化維持，另一方面，由于受到國家財力的限制，農(nóng)業(yè)單純通過災害救濟的風險保障途徑遠遠滿足不了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求，必然會進一步加大農(nóng)村金融服務供給缺口。
3．農(nóng)村土地制度的缺失。我國《擔保法》第34條規(guī)定：“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的使用權(quán)可以抵押”，該法第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，可見，《擔保法》禁止土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，2003年頒布的《農(nóng)村土地承包法》也沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)可以設(shè)定抵押。在我國農(nóng)民普遍貧窮的情況下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)無疑是他們比較有價值的財產(chǎn)，而目前制度規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能用于抵押擔保，使得農(nóng)戶借款相當困難，在廣袤的農(nóng)村地區(qū)，靠天吃飯、靠地發(fā)展的農(nóng)民就喪失脫貧致富的機會，一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
4．農(nóng)村信用制度建設(shè)落后。具體體現(xiàn)在農(nóng)民和企業(yè)信用危機嚴重，由于在現(xiàn)行的制度安排下，他們?nèi)狈χ苯拥娜谫Y渠道，迫于生活、發(fā)展需要大量投入的壓力，它們只能通過借款，但由于長期養(yǎng)成的短視眼光，不重視信用，不按時還款，形成很多陳年老債，最終導致金融機構(gòu)貸款極其慎重，主觀上不愿向農(nóng)民和中小企業(yè)提供信貸。
三、國家調(diào)控農(nóng)村金融體制的特性和內(nèi)容
（一）國家調(diào)控農(nóng)村金融體制的特性
國家對農(nóng)村金融體系進行調(diào)控，是國家綜合運用各種法律、經(jīng)濟、政策方式對農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)進行調(diào)節(jié)的一種經(jīng)濟性的國家行為，是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到制約的客觀必然要求，是自由競爭的市場經(jīng)濟所固有的弱點所決定的。當前我國農(nóng)村金融供需失衡，需要國家實施有效調(diào)控，通過提高市場效率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展，促進社會整體的經(jīng)濟效益。國家對農(nóng)村金融進行調(diào)控，主要是由中央國家機關(guān)作出，實踐中主要是中央政府及其職能部門在法律框架內(nèi)作出，依照法律的程序決策和實施，而不是片面理解為“控制”，更不能把調(diào)控當作一個“筐”，把各種行政干預措施都當成調(diào)控。[2] 國家調(diào)控農(nóng)村金融體制應宏觀與微觀相結(jié)合，其具有如下兩方面的特征：
1．宏觀性和整體性
我國農(nóng)村金融供需失衡是一個普遍性強、涉及面廣的問題，關(guān)乎到廣大農(nóng)村的發(fā)展前景，能否得到妥善的處理是國家經(jīng)濟全局何處去的巨大難題，國家必須從社會總體和全局出發(fā)，采取科學、有效的措施，如稅收、利率、金融機構(gòu)的準入等，確保農(nóng)村金融供給與需求的基本平衡，從而實現(xiàn)社會整體利益的協(xié)調(diào)。但調(diào)控的實施也離不開微觀層面的具體執(zhí)行。
2．間接性和引導性
在金融調(diào)控中，國家考慮的應該是全局利益，不僅僅是一邊倒的救濟模式或是直接對農(nóng)戶施善，對金融機構(gòu)施壓。從長遠來看，只有讓市場條件下的每個主體盡可能地、積極地獻身自己，才能實現(xiàn)真正的發(fā)展。所以，國家要通過間接調(diào)控的手段，運用各種經(jīng)濟杠桿和政策工具引導市場主體的行為，使市場主體的微觀經(jīng)濟活動同國家的宏觀調(diào)控目標銜接一致，達到國家宏觀調(diào)控的目的。遵循“凡是市場機制能夠解決的，政府不再進行干預�！盵3]只有這樣，才能既搞好宏觀經(jīng)濟，又搞活微觀經(jīng)濟，充分發(fā)揮企業(yè)（包括金融組織和農(nóng)村企業(yè)）和農(nóng)民的主觀能動性。
（二）國家調(diào)控農(nóng)村金融體制的內(nèi)容
國家對農(nóng)村金融調(diào)控的內(nèi)容非常廣泛，主要有：進入、退出調(diào)控；貨幣政策調(diào)控；財政政策調(diào)控；相關(guān)法律制度調(diào)控等。
1．金融機構(gòu)進入、退出調(diào)控
金融業(yè)是一個相對壟斷且存在明顯的信息不對稱的領(lǐng)域，國家對經(jīng)濟組織體進入金融業(yè)進行嚴格的規(guī)定，實行申請審批制度，只有得到中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會）的特許，獲得經(jīng)營許可證，并依照相關(guān)法律、法規(guī)履行注冊登記手續(xù)，領(lǐng)到營業(yè)執(zhí)照，方可從事金融活動。由于金融的安全和穩(wěn)定是社會、國家安全的重要保證，國家要對其進行嚴格的管控，根據(jù)現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，要設(shè)立商業(yè)銀行，最低限額的注冊資本為五千萬元人民幣且要求是實繳資本，對欲進入農(nóng)村金融市場的一般規(guī)模的經(jīng)濟組織而言，可謂門檻極高，而且準入制度不明確，產(chǎn)生的后果就是中小型特別是民營中小型金融機構(gòu)太少。農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融市場競爭不充分，特別是在我國廣大邊遠農(nóng)村地區(qū)，正如前面所述，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一家銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點，甚至零金融組織的現(xiàn)象，不能為農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展提供金融支持。由于現(xiàn)有的金融機構(gòu)在數(shù)量上根本滿足不了農(nóng)村的需求，而現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》又讓很多想進入金融業(yè)的組織望而卻步。為此，國家只有適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)準入政策，降低準入門檻，讓更多的金融組織進入到農(nóng)村，使農(nóng)村地區(qū)形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業(yè)金融服務體系，以更好地改進和加強農(nóng)村金融服務，支持新農(nóng)村建設(shè)。銀監(jiān)會2006年12月出臺了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，這是國家調(diào)控農(nóng)村金融的明智之舉，但此文件效力位階較低，要以法律的形式固定并提升它的層級，或是通過修改《商業(yè)銀行法》專章加以規(guī)定。另外，更要健全退出機制，讓那些不適合繼續(xù)留在金融市場的主體退出（包括破產(chǎn)、撤消）市場。 [4]
2．貨幣政策調(diào)控
中央銀行作為政府管理金融的機關(guān)，可以通過信貸活動影響組織和個人的經(jīng)濟行為，調(diào)節(jié)經(jīng)濟關(guān)系。規(guī)定和調(diào)整存款準備金率，調(diào)整貸款利率等辦法鼓勵和抑制貨幣資金供求，從而平衡農(nóng)村貸款需求與供給的關(guān)系。在具體調(diào)控中，主要常用下面兩種方式：
（1）差別的存款準備金率。存款準備金是指金融機構(gòu)為保證客戶提取存款和資金清算需要而準備的在中央銀行的存款。中央銀行要求的存款準備金占金融機構(gòu)存款總額的比例則叫做存款準備金率。中央銀行通過調(diào)整存款準備金率，可以影響金融機構(gòu)的信貸擴張能力，從而間接調(diào)控貨幣供應量，譬如說存款準備金率為10％，就意味著金融機構(gòu)每吸收1000萬元存款，要向央行繳存100萬元的存款準備金，用于發(fā)放貸款的資金為900萬元。倘若將存款準備金率提高到20％，那么金融機構(gòu)的可貸資金將減少到800萬元。 在存款準備金制度下，金融機構(gòu)不能將其吸收的存款全部用于發(fā)放貸款，必須保留一定的資金即存款準備金，以備客戶提款的需要，因此存款準備金制度有利于保證金融機構(gòu)對客戶的正常支付。今年初中央銀行下發(fā)《改善農(nóng)村金融服務支持春耕備耕增加“三農(nóng)”信貸投入的通知》，對農(nóng)村信用社實施與一般商業(yè)銀行差別的存款準備金率，繼續(xù)對涉農(nóng)貸款比例較高的農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社，執(zhí)行比一般商業(yè)銀行較低的存款準備金率，能讓更多的資金回流農(nóng)村，用于支持“三農(nóng)”發(fā)展。
（2）貸款利率浮動。貸款利率浮動政策是指針對不同的貸款主體，根據(jù)用途的不同實行差別的利率，人民銀行給予金融機構(gòu)一定程度的靈活貸款利率浮動政策，既維護了金融機構(gòu)的可持續(xù)利益，又支持了特殊貸款主體的資金需求。以農(nóng)村信用社貸款利率浮動為例，可歸納五種類型：一是政策型，主要集中于一些扶貧貸款、國家助學貸款、及農(nóng)民創(chuàng)業(yè)擔�；�金貸款中的種植、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等，這類貸款都執(zhí)行基準利率，在農(nóng)村信用社貸款中的比重較低。二是效益型，主要集中于一般農(nóng)戶貸款、個體工商戶貸款和中小民營企業(yè)貸款等，這類貸款的利率較高，農(nóng)信社一般都上浮50%以上，而且這類貸款在農(nóng)村信用社貸款占比較高，是農(nóng)村信用社主要利息收入來源。三是競爭型，主要集中在服務區(qū)域內(nèi)的黃金客戶，是農(nóng)信社主動營銷的貸款，這類企業(yè)一般規(guī)模較大、實力較強、效益較好、資金流動性較強、資金結(jié)算量較多，是各金融機構(gòu)爭奪的對象，這類企業(yè)貸款的利率一般不上浮或少上浮。四是優(yōu)惠型，主要集中于以農(nóng)村信用社或其他金融機構(gòu)存單質(zhì)押的貸款、銀行承兌匯票質(zhì)押的貸款、在農(nóng)信社入股資金遠遠大于貸款金額的等，這類貸款的利率一般上浮的幅度不超過20%，屬于俗稱的“優(yōu)惠利率”。五是市場型，這類貸款的利率一般是不固定的，隨市場行情變化而隨時調(diào)整，主要是銀行承兌匯票貼現(xiàn)。[5]
3．財政政策調(diào)控
財政政策具有較強的靈活性和適應能力。國家運用稅收分配手段直接調(diào)節(jié)納稅人的收入，間接影響納稅人的社會經(jīng)濟行為，進而引起社會經(jīng)濟活動的變化，以實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控目標。由于國家征稅使一部分經(jīng)濟資源從納稅人向政府轉(zhuǎn)移，因而對納稅人的經(jīng)濟決策必將產(chǎn)生一定影響，這就決定了稅收不僅僅是政府財政收入的主要來源，而且是貫徹政府經(jīng)濟決策、實施有效的宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。貼息也是常用的調(diào)控手段，它是國家為扶持某行業(yè)，對該行業(yè)的貸款實行利息補貼，此類貸款就稱為貼息貸款。譬如：國家為扶持農(nóng)業(yè)，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對購買種子、化肥等實行低息貸款，為保證銀行的利益，不足的利息部分由國家補足給該銀行，農(nóng)民拿到的此類貸款就是貼息貸款。
4．相關(guān)法律制度調(diào)控
一個有效的制度形成比任何強制性的政策所發(fā)揮的作用更深遠、更徹底。法律能夠促進潛在于社會體中的富有創(chuàng)造力和生命力的力量流入建設(shè)性的渠道；因此可以證明法律是文明建設(shè)中一個不可缺少的工具。[6] 在調(diào)控農(nóng)村金融供給不足中，國家通過制定有關(guān)專門針對“三農(nóng)”的法律，如已頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等；另一方面，修訂、完善現(xiàn)行法律中的相關(guān)涉農(nóng)條文，如規(guī)定《擔保法》和《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)問題等，通過一系列法律制度的完善，引導、盤活農(nóng)村有價值的東西，充分利用法律的優(yōu)勢使農(nóng)村不被制度邊緣化。
四、完善國家調(diào)控農(nóng)村金融體制的對策
目前我國農(nóng)村地區(qū)金融服務的供求矛盾已經(jīng)不在是一個點的問題，而是中國在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中大面積供給與需求失衡的宏觀問題。當前的廣大農(nóng)村地區(qū)金融服務存在從量上到質(zhì)上的缺失，對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展帶來不利影響，近而危及整個國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是自由競爭的經(jīng)濟、是追逐利益最大化的經(jīng)濟，其本身的特質(zhì)就決定了現(xiàn)實發(fā)展的不平衡性，為此，既要實現(xiàn)農(nóng)村金融服務供給與需求的平衡，保證全社會的整體發(fā)展和公平，又要充分發(fā)揮金融組織在農(nóng)村地區(qū)的主觀能動性以及調(diào)動農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的積極性，為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的平衡經(jīng)濟發(fā)展，就成了現(xiàn)代國家不可推卸的職責。國家應正確運用適當?shù)氖侄魏痛胧┛茖W、統(tǒng)籌地加以調(diào)控，針對目前農(nóng)村金融所處的困境，國家已經(jīng)在很多方面加以調(diào)控并取得了初步成效，但還需探索新的解決途徑和完善現(xiàn)有制度存在的不足之處，本文從國家調(diào)控的視角提出如下幾點思路。
（一）以合作金融為重點，推進農(nóng)村金融機構(gòu)多元化
根據(jù)農(nóng)村地區(qū)典型的熟人社會特征，農(nóng)戶間彼此相互了解，相互信任，信息比較對稱，發(fā)展合作金融機構(gòu)不適為較佳的選擇，合作金融是指按照規(guī)范的合作制原則建立起來的資金互助組織，它可以利用從銀行或政府機構(gòu)獲得的資金或社員股金、存款向合作成員提供貸款。合作金融一般是在較小的具有利益相關(guān)性的團體中開展，由成員自愿入股組成。由于成員對于貸款可以進行低成本的監(jiān)督，能夠比較有效地解決小額信貸過程中的道德風險問題。正因為如此，在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域以合作金融的方式開展金融服務，可以充分利用合作成員所在地域比較接近、彼此信息比較透明、成員之間能夠信用互保以及在組織中自我雇傭等優(yōu)勢，以較低的成本向農(nóng)戶發(fā)放低利率、無抵押的小額信用貸款，解決農(nóng)戶臨時性、分散性的資金需求。
我國農(nóng)村信用社雖然是合作金融組織，但由于官辦色彩濃厚，在很多方面背離了合作制的原則。目前有些農(nóng)村信用社已改造為農(nóng)村商業(yè)銀行，按照純商業(yè)性金融模式運作，使廣大農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民越來越缺乏金融支持，解決“三農(nóng)”問題仍然遭遇資金“瓶頸”。因此，國家應政策調(diào)控，使農(nóng)村信用社立足于廣大農(nóng)民的利益和農(nóng)村金融的現(xiàn)實需求，真正體現(xiàn)互助合作式的農(nóng)村金融組織特點。在更多的地區(qū)，國家通過提供寬松的環(huán)境，引導部分農(nóng)村信用社改組成真正按合作制原則運行的合作金融機構(gòu)，而非強制性地以股份制、股份合作制代替合作制，充分考慮合作成員的意愿，運用合作成員地域近、了解多、能夠信用互保等優(yōu)點，發(fā)揮合作金融的作用，真正解決農(nóng)村金融服務體系較稀疏、傳統(tǒng)商業(yè)銀行不愿涉入的困境。
鑒于目前我國農(nóng)村金融組織的還大量缺位，不能向農(nóng)村提供足夠的資金供給，國家要充分發(fā)揮調(diào)控職能引入金融組織，銀監(jiān)會2006年12月出臺了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，目前在農(nóng)村已經(jīng)成立了一些村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社，但由于極低的覆蓋率，還需要進一步開放農(nóng)村金融市場，組建更多的金融機構(gòu)。
（二）調(diào)控貸款利率的浮動
就貸款利率浮動幅度而言，農(nóng)村大于城市，在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)融資渠道較為狹窄，且區(qū)域可融通資金量也較少，貸款主體可選擇性較小，對較高的貸款利率也往往只能被動接受。尤其是在廣大農(nóng)村，農(nóng)村信用社處于“一社獨大”的境地，貸款主體只能接受近乎壟斷的貸款利率，貸款利率浮動區(qū)間的擴大，只會提高農(nóng)村地區(qū)的資金成本。對于城市而言，由于融資渠道較多，資金量大，金融機構(gòu)間競爭激烈，經(jīng)濟主體選擇性也大，貸款主體可以在多個金融機構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)中進行最優(yōu)選擇。
在農(nóng)村，貸款本身就相當困難，又平添了上浮利率的高成本，致使貸款主體受到雙重壓力。但由于長期以來金融供求失衡的現(xiàn)狀，對于廣大農(nóng)民和中小企業(yè)，關(guān)注的是能否貸到款，而對利率水平高低的關(guān)注度明顯偏低，農(nóng)村金融機構(gòu)貸款利率上浮幅度一直呈擴大態(tài)勢。為此，根據(jù)這種農(nóng)村金融機構(gòu)天然的定價權(quán)優(yōu)勢地位，國家應該健全貸款利率定價機制，完善具體的定價浮動標準，根據(jù)產(chǎn)業(yè)、貸款對象、方式、擔保物、期限、信用記錄、客戶承受能力及存款額度等因素制訂多種農(nóng)戶貸款的利率體系，遏止隨意定價和主觀定價，充分運用利率杠桿的手段，促進農(nóng)戶調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。同時要強化貸款利率定價監(jiān)督制度，為確保貸款利率定價有理，優(yōu)惠有因，授權(quán)有度，防止人情定價，主觀定價等現(xiàn)象產(chǎn)生，而且在實際執(zhí)行過程中，農(nóng)村金融機構(gòu)應建立健全貸款明細帳簿，接受相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)的檢查，確保浮動的貸款利率能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用，使農(nóng)村金融機構(gòu)既在自身業(yè)務方面得到良好持續(xù)，又支持了農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。
（三）擴大稅收減免與貼息范圍
我國小農(nóng)經(jīng)濟模式使得農(nóng)民的資金需求具有時間長、金額小、生產(chǎn)性和生活性開支合一的特點，貸款農(nóng)民缺乏有價值的抵押物，不確定風險較大，使商業(yè)銀行對小農(nóng)經(jīng)濟色彩濃厚的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民個人貸款的發(fā)放往往比較審慎。商業(yè)銀行作為追求利潤最大化的金融組織，根據(jù)市場這只“看不見的手”對經(jīng)濟和金融自發(fā)調(diào)節(jié)，固然會將貸款重點放在高回報的非農(nóng)業(yè)和城市，要引導商業(yè)銀行自發(fā)地靠近農(nóng)業(yè)、落腳農(nóng)村，國家強制性的政策并不會帶來較好的效果，應該給予商業(yè)銀行發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款適當?shù)呢斦�補貼利息，對農(nóng)村地區(qū)提供農(nóng)業(yè)貸款的商業(yè)銀行一定程度的減免稅；繼續(xù)維持當前農(nóng)村信用社享受減免稅和貼息的現(xiàn)狀，使這種優(yōu)惠擴大到其他金融機構(gòu)，這樣一來，讓金融機構(gòu)看到利潤的前景，引導它們進軍農(nóng)村，充分調(diào)動它們在農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營積極性，心甘情愿地為農(nóng)村提供金融服務，同時也就形成了農(nóng)村金融機構(gòu)多元化的格局。
（四）加大政策性金融的支持力度
由于我國的“二元經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)在相當長的時期難以被打破，在商業(yè)性金融供給不足的情況下，不僅需要大力發(fā)展互助合作性質(zhì)的農(nóng)村合作金融，而且有必要通過政府“看得見的手”去彌補純商業(yè)性金融“看不見的手”所無法調(diào)節(jié)的部位或環(huán)節(jié)。因此，對中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)這樣經(jīng)濟不發(fā)達、市場化程度十分有限的地區(qū)和部門來說，政策性金融的供給是比不可少的。目前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的服務定位主要是支持糧棉收購環(huán)節(jié)，應延伸服務對象，擴大服務領(lǐng)域，要圍繞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整做好政策性金融服務，支持農(nóng)村利用科技、信息提升農(nóng)業(yè)競爭力，并幫助農(nóng)民解決因結(jié)構(gòu)性矛盾而導致的農(nóng)村資金不足問題。另外，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的營業(yè)網(wǎng)點要適當向下延伸，從組織機構(gòu)上更加貼近農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。
（五）為非正規(guī)金融正名
中國農(nóng)村存在著一個廣大的民間融資市場，有4/5的貸款者是通過親戚、朋友或非正規(guī)金融市場獲得借入資金。[7] 不可否認，現(xiàn)實生活中農(nóng)村民間非正式金融確實存在著某些不規(guī)范現(xiàn)象和比較大的風險，但客觀而論，民間借貸對農(nóng)村經(jīng)濟具有良好的適應性和積極的推動作用，能夠在很大程度上彌補正式金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)貸款的不足，促進了多渠道、多形式的農(nóng)村金融發(fā)展，國家應引導和規(guī)范民間非正式金融的經(jīng)營行為，制訂符合中國國情的民間金融法律法規(guī)，如《民間融資法》、《民間金融機構(gòu)管理條例》等。為防范日常的經(jīng)營風險和控制局部金融混亂蔓延，還可通過類似行業(yè)協(xié)會的農(nóng)村組織對它們進行指導，加強民間非正式金融的自律。
（六）健全農(nóng)業(yè)保險體系
由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的脆弱性以及農(nóng)村本身的資金短缺，農(nóng)業(yè)保險要獲得成功，政府必須彌補純粹商業(yè)運作的缺陷，建立利益誘導機制，給農(nóng)業(yè)保險提供再保險，使保險公司至少能夠維持經(jīng)營，在政府的政策資金投入支持下，達到自我積累、自我發(fā)展�？紤]到我國農(nóng)村地域廣大，專設(shè)保險公司網(wǎng)點成本較大的問題，國家可出臺相關(guān)規(guī)定，讓農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu)代辦農(nóng)業(yè)保險的方式，保險公司將農(nóng)業(yè)保險業(yè)務剝離出來，運用農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)在農(nóng)村網(wǎng)點多的優(yōu)勢，采取國家扶持推動，農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)代辦的形式，由經(jīng)辦的金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險實行獨立核算，并按照一定比例收取管理費用，政府給予適當?shù)呢斦�補貼，并免征農(nóng)業(yè)保險稅收。

參考文獻：

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*作者簡介： 周昌發(fā)（1977- ），男，云南昭通人，重慶大學法學院博士研究生，云南凌云律師事務所律師，研究方向為經(jīng)濟法理論、金融法、公司企業(yè)法。
[①] “安信模式” 指的是上海安信農(nóng)業(yè)保險公司通過政府財政補貼與商業(yè)險種的收益來彌補種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險可能產(chǎn)生的虧損，運行中也獲得成功經(jīng)驗，故業(yè)界歸結(jié)為“安信模式”； 同樣地，“安華模式”是由安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司探索農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營發(fā)展新思路、新模式而得名；“安盟模式”是法國安盟保險公司在成都設(shè)立分公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務而獲此名，該公司在中國按商業(yè)性運營，并沒有獲得中國政府補貼，所以盈利較為困難。

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[1] http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/jsp/index.jsp. 中國銀行業(yè)農(nóng)村金融服務分布圖集.
[2] 梁小民. 政府宏觀調(diào)控不等于搞計劃經(jīng)濟——宏觀調(diào)控的誤解、誤讀、誤用 [N] . 世界經(jīng)濟報道，2005-03-09.
[3] 馬洪. 什么是社會主義市場經(jīng)濟 [M] . 北京: 中國發(fā)展出版社, 1993:198.
[4] 朱崇實. 金融法教程 [M]. 北京: 法律出版社, 2005: 8.
[5]http://www.jsnx.net/ReadNews.asp?NewsID=1562&BigClassName=%C0%ED%C2%DB%CC%BD%CC%D6&SmallClassName=%C0%ED%C2%DB%CC%BD%CC%D6&SpecialID=0蔡國忠. 農(nóng)村信用社貸款利率定價中存在的問題與建議 [J].
[6] [美]E·博登海默, 鄧正來譯. 法理學——法律哲學與法律方法 [M]. 北京: 中國政法大學出版社, 1999:394.
[7] 李小云. 中國農(nóng)村情況報告 [M]. 北京: 社會科學文獻出版社, 2008:53.