論被征地農(nóng)民的合法權(quán)利

　　征地、征地權(quán)濫用、被征地農(nóng)民的合法權(quán)利、救濟(jì)程序

　　摘要：

　　現(xiàn)行的征地制度具有三個(gè)立法缺陷：1、征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權(quán);2、集體土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊，影響被征地農(nóng)民享有充分的財(cái)產(chǎn)權(quán);3、對(duì)于政府違法征地及侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為缺乏有效的制裁救濟(jì)措施。改革和完善我國(guó)現(xiàn)行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問(wèn)題就是如何規(guī)范政府征地行為，依法保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。應(yīng)該用法律1、明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利;2、明確侵犯被征地農(nóng)民合法權(quán)益的侵權(quán)行為的制裁和補(bǔ)償措施;3、明確被侵權(quán)的被征地農(nóng)民享有的司法救濟(jì)程序。以防止國(guó)家公權(quán)侵犯農(nóng)民的私權(quán)，政府行政權(quán)侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立一個(gè)公正、有序、和諧的新的征地制度。

　　征地是指國(guó)家為了公共利益的需要，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，按照法定程序?qū)⒁欢ǚ秶�農(nóng)村集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有權(quán)，并依法給予補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施投資力度不斷加大的背景下，中國(guó)土地征用量逐年攀升，因城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè)，每年征用土地將近20萬(wàn)公頃，由此產(chǎn)生的農(nóng)民失地問(wèn)題日益嚴(yán)重，因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國(guó)農(nóng)村群體性事件的65%以上,征用農(nóng)民土地引出的一些矛盾，是當(dāng)前某些地方不穩(wěn)定的因素。如何改革和完善現(xiàn)有征地制度，是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大事。

　　一、 現(xiàn)行征地制度的立法缺陷

　　現(xiàn)行征地制度具有國(guó)家強(qiáng)制力，被征地農(nóng)民不享有拒絕被征地權(quán)，依法只享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、依法獲得賠償權(quán)和要求批準(zhǔn)征地的政府進(jìn)行裁決的權(quán)利。但由于征地范圍太寬、集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊以及對(duì)于違法征地行為缺乏有效的制裁補(bǔ)償措施，導(dǎo)致征地權(quán)被濫用的現(xiàn)象大量存在，征地權(quán)的濫用則導(dǎo)致國(guó)家公權(quán)侵犯農(nóng)民的私權(quán)，政府行政權(quán)侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其結(jié)果是損害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，所以改革和完善我國(guó)現(xiàn)行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問(wèn)題就是如何規(guī)范政府征地行為，依法保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益�，F(xiàn)將現(xiàn)行征地制度的三大主要立法缺陷簡(jiǎn)要分述如下：

　　缺陷之一：征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權(quán)

　　依據(jù)現(xiàn)行憲法和土地法的規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律對(duì)公共利益沒(méi)有明確的界定，加上現(xiàn)行一級(jí)建設(shè)用地市場(chǎng)的供應(yīng)由國(guó)家壟斷，用地單位采用與政府簽約的方式委托政府出面征地，政府再將征后變?yōu)閲?guó)有的土地出讓給用地單位，導(dǎo)致各級(jí)政府在政績(jī)工程或財(cái)政利益的驅(qū)動(dòng)下，以建開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、大廣場(chǎng)、大項(xiàng)目的名義廣泛征用土地。若農(nóng)地進(jìn)一步大量減少，將可能威脅我國(guó)的糧食安全，同時(shí)還將導(dǎo)致部分農(nóng)民可能陷入“種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)門、社保無(wú)份”的三無(wú)困境。

　　缺陷之二：集體土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊，影響被征地農(nóng)民享有充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　我國(guó)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，單一個(gè)體農(nóng)民并不享有獨(dú)立的農(nóng)地所有權(quán)。所以盡管農(nóng)民享有相關(guān)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但卻不能依此對(duì)抗國(guó)家的行政強(qiáng)制征地權(quán)。在被征地及相關(guān)青苗補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，盡管法律行政法規(guī)規(guī)定農(nóng)民有知情權(quán)和參與權(quán)，但因農(nóng)民沒(méi)有議價(jià)權(quán)及相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最終決定權(quán)，因此在是否征地以及給予多少補(bǔ)償方面農(nóng)民都處于被動(dòng)接受的位置�！坝捎谵r(nóng)民沒(méi)有行使權(quán)利的組織形式和程序，行使農(nóng)村土地所有權(quán)，特別是行使出讓土地的權(quán)利的，往往是鄉(xiāng)和村的干部，依賴土地為生和最珍惜土地的農(nóng)民，往往在出讓土地問(wèn)題上沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。

　　缺陷之三、對(duì)于政府違法征地及侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為缺乏有效的制裁救濟(jì)措施

　　現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定有權(quán)批準(zhǔn)征地的是省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院，具體實(shí)施征地行為是由市、縣級(jí)政府組織負(fù)責(zé)的，在具體征地的過(guò)程中，先征地后辦手續(xù)、征地過(guò)程中不進(jìn)行公告、不及時(shí)給付征地補(bǔ)償款，以種種手段強(qiáng)迫被征地農(nóng)民拆遷的侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因被征地農(nóng)民沒(méi)有拒絕征地權(quán)、沒(méi)有議價(jià)權(quán)和征地補(bǔ)償價(jià)格的最終決定權(quán)，產(chǎn)生爭(zhēng)議后又沒(méi)有公開(kāi)、透明的可以訴諸的法律救濟(jì)手段和司法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民只能通過(guò)上訪的方式解決征地過(guò)程中的相關(guān)沖突和矛盾。

　　二、對(duì)現(xiàn)有征地制度的改革完善建議

　　如上所述，現(xiàn)有征地制度的弊端不是政府的征地行為無(wú)法推進(jìn)，而是被征地農(nóng)民的合法權(quán)利得不到有效的保護(hù)，所以如何重新明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)方法是當(dāng)務(wù)之急，只有明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)辦法，才能從法律的角度限制和規(guī)范政府的征地行為，并充分保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。我們認(rèn)為，重新明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)方法應(yīng)包括以下三個(gè)方面：

　　(一)、用法律明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利

　　被征地農(nóng)民的合法權(quán)利是與政府實(shí)施征地具體行政行為中應(yīng)履行的義務(wù)相對(duì)應(yīng)的。只有明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利，才能規(guī)范政府的征地行為，才能有效地限制政府征地權(quán)的濫用。同時(shí)，被征地農(nóng)民的合法權(quán)利不能僅停留在政策和部門規(guī)章、不統(tǒng)一的地方性法規(guī)的層面上，應(yīng)當(dāng)制度全國(guó)統(tǒng)一適用的規(guī)范征地行為的法律、法規(guī)中，這樣才能體現(xiàn)法律的權(quán)威和統(tǒng)一。被征地農(nóng)民的合法權(quán)利體系應(yīng)包括以下五個(gè)方面：

　　1、 法定的拒絕被征地權(quán)

　　該權(quán)利是指在征地機(jī)關(guān)的征地行為不符合法定目的、征地前未履行法定手續(xù)、未及時(shí)足額支付征地補(bǔ)償費(fèi)的情況下，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕交出相關(guān)土地，有權(quán)拒絕拆除或清除地上附著物或者青苗，有權(quán)提起要求停止非法征地的侵權(quán)之訴。

　　現(xiàn)行的征地制度中缺少關(guān)于被征地的農(nóng)民在什么情況下有權(quán)拒絕被征地的規(guī)定，相反，對(duì)于征地補(bǔ)償爭(zhēng)議不影響政府強(qiáng)制征地的推進(jìn)、征地機(jī)關(guān)有權(quán)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行卻規(guī)定的很明確，同時(shí)，拒絕被征地的農(nóng)民還可能被以防礙公務(wù)或?qū)づ献淌碌茸锩�被拘留、逮捕，所以在現(xiàn)行的征地制度中，征地行為的國(guó)家強(qiáng)制力表現(xiàn)得非常充分，而如何制約和規(guī)范這種國(guó)家強(qiáng)制力的行使卻規(guī)定的不明確，這種立法現(xiàn)狀也是造成征地權(quán)被濫用的一個(gè)原因，所以只有明確被征地農(nóng)民的法定拒絕被征地權(quán)，這樣才能從事前防止和限制征地權(quán)的濫用。 在下列情況下，應(yīng)賦予被征地農(nóng)民享有拒絕被征地的權(quán)利：

　　(1)、征地機(jī)關(guān)的征地行為不符合法定的征地目的，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕被征地;

　國(guó)家應(yīng)盡快以法律的形式明確合法的征地目的的范圍。包括明確現(xiàn)有的“公共利益”的具體含義和征地類型，同時(shí)將商用目的的征地從現(xiàn)有的征地制度中分離出來(lái)加以區(qū)別對(duì)待，即在商業(yè)目的征地的情況下，一方面要符合國(guó)家的城市規(guī)劃及建設(shè)用地總量控制的要求，同時(shí)還要賦予被征地農(nóng)民自行議價(jià)的權(quán)利。在征地機(jī)關(guān)的征的目的不符合法定征地目的的情況下，明確被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕被征地。

　　(2)、征地機(jī)關(guān)征地前未履行法定手續(xù)的，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕被征地

　　征地行為法律性質(zhì)是一種具體行政行為，依據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施具體行行政行為時(shí)除應(yīng)具備職權(quán)依據(jù)外，還應(yīng)有法律依據(jù)并符合法定程序。依現(xiàn)行的征地制度，征地機(jī)關(guān)在征地之前應(yīng)履行“兩公告一登記”的手續(xù)，并落實(shí)征地補(bǔ)償安置聽(tīng)證制度。其中“兩公告一登記”是指：被征用土地所在地的市縣人民政府自接到征地批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)，要及時(shí)發(fā)布征地公告。在征用土地公告之日起45個(gè)工作日內(nèi)，有關(guān)市縣國(guó)土資源管理部門要以被征用土地的農(nóng)村集體組織為單位，擬定征地補(bǔ)償安置方案，并予以公告。征用土地公告和征地補(bǔ)償安置方案要在被征用土地所在村組內(nèi)以書面形式進(jìn)行。在公告規(guī)定的期限內(nèi)，被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其他權(quán)利人持土地證書等有關(guān)資料，到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。落實(shí)征地補(bǔ)償安置聽(tīng)證制度是指各地?cái)M定或者修改征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、擬定征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案時(shí)，要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和當(dāng)事人的申請(qǐng)，組織公開(kāi)聽(tīng)證，認(rèn)真聽(tīng)取和研究被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其他權(quán)利人的意見(jiàn)，確保征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案切實(shí)可行，符合被征地農(nóng)民的意愿。

　　(3)、征地機(jī)關(guān)未及時(shí)足額地支付補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，被征地農(nóng)民有拒絕征地的權(quán)利。

　　《遼寧省人民政府關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置工作切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的通知》(遼政黨[2004]27號(hào))中明確規(guī)定：“要依法及時(shí)支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用。征地補(bǔ)償安置費(fèi)用沒(méi)有足額到位前，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民有權(quán)拒絕交地，有關(guān)部門不得辦理供地手續(xù)�！�

　　《廣東省人民政府辦公廳印發(fā)廣東省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償實(shí)施辦法的通知》(粵府辦[2003]46號(hào))第十條第一款規(guī)定： 征地拆遷的各項(xiàng)費(fèi)用從征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起三個(gè)月內(nèi)由用地單位按合同有關(guān)條款確定的支付比例全額支付。征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)按規(guī)定支付后，被征用土地的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按規(guī)定期限交付土地;如征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)未按規(guī)定支付的，被征用土地的單位和個(gè)人有權(quán)拒交土地。

　　2、 法定的議價(jià)評(píng)估權(quán)

　　依現(xiàn)行的土地征用制度，雖然規(guī)定被征地農(nóng)民享有關(guān)于征地補(bǔ)償價(jià)格的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，但是由于決定補(bǔ)償價(jià)格的最終決定權(quán)掌握在政府手中，所以難以從根本上保證被征地農(nóng)民能夠獲得公正、足額的補(bǔ)償。建議區(qū)分因公共利益的征地和因商業(yè)目的的征地分別建立不同的價(jià)格機(jī)制。

　　2.1對(duì)于因公共利益的征地(即公益性用地)，應(yīng)建立完善的價(jià)格聽(tīng)證制度，由政府在價(jià)格聽(tīng)證的基礎(chǔ)上制定公開(kāi)、公正的補(bǔ)償價(jià)格，該補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容：

　　(1)、劃定價(jià)格區(qū)域;

　　即推行“區(qū)片綜合價(jià)”，統(tǒng)一制定分片的“征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。

　　(2)、確定最低保護(hù)價(jià);

　　(3)、確定公開(kāi)有效的價(jià)格評(píng)估辦法

　　將地段、地類、人均耕地、農(nóng)民人均收入、基礎(chǔ)設(shè)施條件、城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為確定價(jià)格的考慮因素。

　　(4)、最低保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格指數(shù)變動(dòng)而周期性更新;

　　(5)、明確價(jià)格確定機(jī)制及公開(kāi)聽(tīng)證程序;

　　(6)、明確征地為行政行為并確定對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)格的異議適用行政訴訟程序。

　　2.2 對(duì)于出于商業(yè)目的的征地(即經(jīng)營(yíng)性用地)，則按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作，授予農(nóng)民自行議價(jià)和評(píng)估權(quán)。同時(shí)應(yīng)進(jìn)行集體土地使用權(quán)上市協(xié)商交易的試點(diǎn)工作。上述《遼寧省人民政府關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置工作切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的通知》(遼政黨[2004]27號(hào))中已明確規(guī)定：“擴(kuò)大集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用制度改革試點(diǎn)范圍，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的土地收益。在明晰產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化用途管制和嚴(yán)格控制總量的前提下，允許集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，實(shí)行有償、有限期流轉(zhuǎn)，做到‘兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)’，統(tǒng)一管理。

　　3、 法定的爭(zhēng)議不影響受償?shù)臋?quán)利

　　在被征地農(nóng)民與政府征地機(jī)關(guān)因征地補(bǔ)償產(chǎn)生糾紛時(shí)，被征地農(nóng)民往往面臨“要么接受政府所給的補(bǔ)償額，要么一分錢不給，愿意找誰(shuí)就找誰(shuí)”的困境和壓力。在被征地農(nóng)民不享有拒絕被征地權(quán)，即無(wú)權(quán)對(duì)征地行為說(shuō)不的情況下，要么接受征地機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，要么陷入漫長(zhǎng)的打官司的選擇將進(jìn)一步剝奪被征地農(nóng)民的補(bǔ)償價(jià)格異議權(quán)。從公平的角度講，在爭(zhēng)議不影響征地推進(jìn)的情況下，爭(zhēng)議也不應(yīng)影響被征地農(nóng)民所享有的獲得征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，即在被征地農(nóng)民與征地機(jī)關(guān)就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，征地機(jī)關(guān)應(yīng)將依其主張的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所計(jì)算的補(bǔ)償額先行支付給被征地的農(nóng)民，然后由征地機(jī)關(guān)為原告就征地補(bǔ)償異議提起訴訟以確定最終的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種訴訟機(jī)制降低了被征地人的訴訟負(fù)擔(dān)，有利于保護(hù)被征地人的合法權(quán)益。(該訴訟機(jī)制為美國(guó)模范公司法中保護(hù)少數(shù)異議股東的退股權(quán)時(shí)所采用)。

　　4、行政裁決及行政訴訟的權(quán)利

　　詳見(jiàn)后面論述

　　(二)用法律明確侵犯被征地農(nóng)民合法權(quán)益的侵權(quán)行為的制裁和補(bǔ)償措施

　　應(yīng)從刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任三個(gè)不同角度完善非法征地及侵犯被征地農(nóng)民合法權(quán)益的侵權(quán)行為的制裁和補(bǔ)償措施。

　　(三)、用法律明確被侵權(quán)的被征地農(nóng)民享有的司法救濟(jì)程序

　　《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款中規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”。在現(xiàn)行的征地制度中，因征地引發(fā)的糾紛，法律意義上的司法救濟(jì)途徑就只有這一點(diǎn)規(guī)定，但該規(guī)定沒(méi)有明確以下六個(gè)方面的問(wèn)題，以下六個(gè)方面的問(wèn)題亟待通過(guò)全國(guó)性的立法加以完善：

　　1、 批準(zhǔn)征用土地的人民政府依什么程序進(jìn)行裁決?

　目前可供參考的只有2005年1月1日起施行的《安徽省征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決辦法》。

　　2、由批準(zhǔn)用地的人民政府自己裁決還是由該政府委托其所屬的具體職能部門如國(guó)土管理部門進(jìn)行裁決?

　　安徽省的做法是由省人民政府國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)承辦由省人民政府裁決的征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決工作。

　　3、批準(zhǔn)用地的政府的裁決是終局的，還是可以因不服該裁決而繼續(xù)進(jìn)行行政復(fù)議或進(jìn)行行政訴訟?

　　《安徽省征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決辦法》第二十條規(guī)定裁決書應(yīng)寫明的事項(xiàng)中包括(五)不服裁決，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限;據(jù)此，安徽省的做法是政府裁決并不終局，可繼續(xù)提起行政復(fù)議或行政訴訟。

　　4、上述法條只規(guī)定“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的”情況下的救濟(jì)方式，那么，對(duì)征地行為本身合法性有質(zhì)疑的話如何救濟(jì)?

　　應(yīng)明確被征地人享有如下訴權(quán)：

　　(1)、要求非法征地機(jī)關(guān)停止非法征地行為的侵權(quán)之訴;

　　(2)、非法征地侵權(quán)損害賠償之訴;

　　(3)、不服政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及征地補(bǔ)償額之訴;

　　(4)、訴請(qǐng)政府征地機(jī)關(guān)支付拖欠的征地補(bǔ)償費(fèi)之訴;

　　5、在批準(zhǔn)用地的人民政府不予答復(fù)或沒(méi)有機(jī)構(gòu)或部門加以受理時(shí)，被征地農(nóng)民如何處理?

　　6、因征地補(bǔ)償合同產(chǎn)生爭(zhēng)議適用何種程序?如何看待征地補(bǔ)償合同的性質(zhì)和效力?

　　綜上所述，應(yīng)以法律或法規(guī)的形式盡快制定全國(guó)范圍內(nèi)適用的征地辦法，或以司法解釋的形式明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利及其救濟(jì)方式，以便通過(guò)法律審判的方式解決因征地所引發(fā)的糾紛和矛盾，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)，建立一個(gè)公正、有序、和諧的新的征地制度。