宅基地使用權(quán)制度:現(xiàn)狀、缺陷與改革
人多地少是我國的基本國情之一,在未來較長一段時(shí)期內(nèi),我國都將面臨人口不斷增加和人均土地持續(xù)減少的雙重壓力。土地資源是人類生存和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其重要的物質(zhì)基礎(chǔ),當(dāng)下我國土地資源中的宅基地流轉(zhuǎn)利用的效率低下,流轉(zhuǎn)之中侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象比較普遍,發(fā)達(dá)地區(qū)的城中村和城郊結(jié)合部的宅基地普遍存在的“土地隱性市場”,在法律規(guī)制之外無序流轉(zhuǎn)。如何合理有效利用宅基地使用權(quán),建立合乎實(shí)際的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度,是當(dāng)前的一個(gè)理論熱點(diǎn)、實(shí)踐難點(diǎn)問題。對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行改革,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
一、宅基地使用權(quán)的性質(zhì)與特征
物權(quán)法第一百五十二條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施!笨梢钥闯,宅基地使用權(quán)是在集體土地之上建立的用益物權(quán),是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法在集體所有的土地上所享有的占有、使用,并依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。其特征如下。
第一,權(quán)利的主體原則上應(yīng)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。宅基地使用權(quán)從設(shè)立之初即為一種帶有鮮明的社會福利性質(zhì)的權(quán)利,其首要功能定位為“居者有其所”。在宅基地使用權(quán)制度設(shè)立之初,宅基地使用權(quán)實(shí)際上包括兩種:農(nóng)村宅基地使用權(quán)和城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體是農(nóng)村居民,而城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)的主體則是新中國成立后因歷史原因形成的城鎮(zhèn)私房所有者及經(jīng)批準(zhǔn)在城鎮(zhèn)建房的城鎮(zhèn)居民。隨著1998年土地管理法將城鎮(zhèn)居民宅基地的相關(guān)規(guī)定的取消以及現(xiàn)實(shí)中城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)逐漸過渡為建設(shè)用地使用權(quán),城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)這一概念成為歷史范疇。我國立法曾經(jīng)一度允許回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部,以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞以及城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在一定條件下可以取得宅基地使用權(quán),但由于這些規(guī)定曾一度造成農(nóng)村土地管理的失控,于是該規(guī)定被1998年修訂的土地管理法及其實(shí)施條例所刪除。但目前部分地方性法規(guī)或規(guī)章仍保留回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞、回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部可申請宅基地的規(guī)定。另外,對城鎮(zhèn)居民因繼承在農(nóng)村取得的房屋,是否能依據(jù)房地一體原則取得宅基地使用權(quán),法律沒有明文禁止,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為在此種情況下城鎮(zhèn)居民取得宅基地使用權(quán)。但以上情況畢竟是少數(shù),就物權(quán)法的規(guī)定而言,宅基地使用權(quán)主體原則上應(yīng)為農(nóng)村居民,且為該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。
第二,權(quán)利的客體為農(nóng)村集體土地。在宅基地使用權(quán)法律關(guān)系中,宅基地使用權(quán)是定限物權(quán)、他物權(quán),與之相對應(yīng)的是農(nóng)村土地所有權(quán)。宅基地屬于民法中的不動(dòng)產(chǎn),為集體所有。宅基地使用權(quán)則是在集體土地所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)繼受取得之用益物權(quán)。如上所述,隨著1998年土地管理法將城鎮(zhèn)居民宅基地的相關(guān)規(guī)定的取消以及現(xiàn)實(shí)中城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)逐漸過渡為建設(shè)用地使用權(quán),城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)這一概念因“城市的土地,屬于國家所有”的硬性規(guī)定成為歷史范疇,宅基地使用權(quán)的客體僅指農(nóng)村集體土地。
第三,權(quán)利的權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益。物權(quán)之權(quán)能一般包括占有、使用、收益和處分,物權(quán)法中明確規(guī)定的宅基地使用權(quán)的權(quán)能包括了占有和使用,而宅基地使用權(quán)是否享有收益這一核心權(quán)能在法律上并不明確,在學(xué)術(shù)界中也存在爭議:一種觀點(diǎn)對收益作擴(kuò)張解釋認(rèn)為,物權(quán)的收益權(quán)不僅僅是指利用物獲得經(jīng)濟(jì)利益,還應(yīng)包括在生活方面獲得益處,由此,宅基地使用權(quán)具有收益權(quán)能,因?yàn)檗r(nóng)民可以通過在宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施來滿足居住的需求,這本身就是一種收益。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,物權(quán)的收益權(quán)能僅僅是指利用物獲得經(jīng)濟(jì)利益,由于宅基地只是用來建造房屋及附屬設(shè)施,滿足生活居住需求,不能通過轉(zhuǎn)讓使用權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)利益,因此不具有收益權(quán)能。{1}筆者認(rèn)為,我國目前宅基地的收益功能并未充分發(fā)揮,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并未真正進(jìn)入市場,其收益權(quán)能并未得到實(shí)質(zhì)的體現(xiàn)。
第四,宅基地用途受法律限制。物權(quán)法第一百五十二條關(guān)于宅基地使用權(quán)人“有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”的規(guī)定,實(shí)際包含兩層意思:一是對宅基地的用途進(jìn)行嚴(yán)格限制,規(guī)定只能用于建造住宅及其附屬設(shè)施;換言之,法律禁止利用取得的宅基地使用權(quán)建造以營利為目的的生產(chǎn)、商業(yè)用房等。法律之所以這樣規(guī)定,是因?yàn)檎厥褂脵?quán)是一種帶有鮮明的社會福利與社會保障性質(zhì)的權(quán)利,{2}我國人地矛盾非常突出,為保證土地的優(yōu)化配置和有效利用,必須嚴(yán)格管制土地用途,保護(hù)耕地,控制建設(shè)用地的數(shù)量。二是宅基地使用權(quán)人對宅基地的使用應(yīng)依“法”進(jìn)行,此處的“法”,根據(jù)物權(quán)法定主義,應(yīng)當(dāng)僅指法律,即包括憲法、民法通則、合同法、物權(quán)法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等!耙婪ㄟM(jìn)行”主要是指建造住宅及其附屬設(shè)施要受到公法(土地管理)以及私法兩個(gè)方面的限制。公法方面的限制主要有:(1)對宅基地?cái)?shù)量的限制,即“一戶一宅”原則;(2)對宅基地面積的限制,即宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);(3)規(guī)劃限制,即建造住宅應(yīng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃,符合保護(hù)文物的要求等;(4)程序方面的限制,即申請宅基地以及建造住宅需要履行一定的行政審批手續(xù);(5)用途方面的管制、保護(hù)耕地方面的限制,等等。私法方面的限制則主要是基于物權(quán)法及民法通則規(guī)定的行使宅基地使用權(quán)時(shí)應(yīng)遵循相鄰關(guān)系規(guī)則,不得侵犯他人的合法權(quán)益等。
第五,權(quán)利存續(xù)的期限無明確限制。根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定,我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、其他集體建設(shè)用地使用權(quán)等都有一定的期限限制。但是,在現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地規(guī)范體制下,宅基地基本上也屬于農(nóng)民的“份地”,即只要是某個(gè)村的村民,且有居住需要,那么就可以長期使用下去;而且在觀念上,農(nóng)民也一直把宅基地作為自己的財(cái)產(chǎn)看待。{3}宅基地使用權(quán)設(shè)立之目的是為農(nóng)民提供其最基本的生存保障的權(quán)利(居住),因此并沒有規(guī)定明確的期限。但是,這也并不意味著宅基地使用權(quán)可以永久存續(xù),其作為一種他物權(quán),若長久存續(xù),便會與所有權(quán)發(fā)生矛盾。
二、宅基地使用權(quán)現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)的主要方式
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要是指不同主體之間的流轉(zhuǎn),在民間的私下操作下,受讓主體的身份突破了法律規(guī)定的同一集體經(jīng)濟(jì)組織的限定。根據(jù)學(xué)者們近年來的研究調(diào)查顯示,農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行為已較為普遍,{4}其流轉(zhuǎn)的方式主要包括以下幾種。
轉(zhuǎn)讓(房屋買賣)。
宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓大多體現(xiàn)為買賣,實(shí)踐中一般是住宅同宅基地使用權(quán)一并買賣,單獨(dú)轉(zhuǎn)讓宅基地的并不多見。由于房地一體,房屋的轉(zhuǎn)讓必然涉及宅基地轉(zhuǎn)讓。目前,主要是多余、閑置房屋的買賣。農(nóng)民買賣房屋主要包括兩種情況:一種是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的買賣。這種情況屬于我國法律不禁止的范圍,是合法行為。另一種則是非同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員購買。按照現(xiàn)行法律,集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),因此,我國只承認(rèn)國有土地使用權(quán)的市場轉(zhuǎn)讓,而集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的,只有在國家征用后才能得到法律的承認(rèn)和保護(hù)。
租賃。
宅基地使用權(quán)的租賃是指宅基地使用權(quán)人將所享有的宅基地使用權(quán)以租賃方式提供給他人使用,由承租人支付租金的法律行為。{5}由于集體成員作為出租人在宅基地使用權(quán)租賃期間屆滿之后仍繼續(xù)享有使用權(quán),故承租對象無需區(qū)分集體組織內(nèi)與組織外,F(xiàn)行法律的規(guī)定不禁止宅基地使用權(quán)的租賃,但要嚴(yán)格遵守用途管制原則,承租人不經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變宅基地的用途。隨著人口在當(dāng)下社會的大規(guī)模流動(dòng),“居住”是遷移人口最基本的需求,因此宅基地使用權(quán)的租賃也就多見于城鄉(xiāng)結(jié)合部、“城中村”等交通便利、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為活躍的區(qū)域。流轉(zhuǎn)的主體多為農(nóng)戶個(gè)體,少部分為集體經(jīng)濟(jì)組織。
抵押。
近幾年來,部分農(nóng)戶因發(fā)展效益農(nóng)業(yè)、私營企業(yè)或個(gè)體經(jīng)濟(jì)而缺少資金,借款無路,便用自己的房屋和宅基地作為信用擔(dān)保,向金融部門申請貸款,這種現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮。然而根據(jù)物權(quán)法第一百八十四條、擔(dān)保法第三十七條可以知道,我國現(xiàn)行法律規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)的抵押。但是,擔(dān)保法卻并未禁止農(nóng)民對其住宅的所有權(quán)進(jìn)行抵押,故當(dāng)其住宅所有權(quán)設(shè)定抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí),根據(jù)目前我國房地產(chǎn)法的“房地產(chǎn)一致”(即土地上的房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移,該房屋所占用的土地使用權(quán)也一并發(fā)生轉(zhuǎn)移)的基本原則,宅基地使用權(quán)是否可以作為房屋所有權(quán)抵押的附屬物一并發(fā)生抵押呢?在當(dāng)前法律環(huán)境下顯然不可以,因此農(nóng)村住宅所有權(quán)的抵押亦將不能實(shí)現(xiàn)。
入股。
宅基地使用權(quán)作價(jià)入股,是指由集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村自己組建開發(fā)公司,該開發(fā)公司通過與集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成合意,取得宅基地使用權(quán)進(jìn)行開發(fā)、建設(shè),無需通過政府。而集體經(jīng)濟(jì)組織成員則以其宅基地使用權(quán)入股,獲得其“股份”對應(yīng)比例的宅基地面積的住宅面積以及依原房屋的用途獲取相應(yīng)的商業(yè)面積。這種流轉(zhuǎn)方式是深圳市田廈村進(jìn)行城中村改造過程中探索出的一種創(chuàng)新模式,該模式打破了傳統(tǒng)的對失地農(nóng)民一次性完成全部拆遷補(bǔ)償?shù)淖龇,首?chuàng)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員以宅基地使用權(quán)入股改造城中村并參與項(xiàng)目利潤分配的方式,實(shí)現(xiàn)了城市化建設(shè)與農(nóng)民利益保障的雙贏,將公眾參與舊改納入了一條全新的軌道,并建立了一種合理的土地收益分配新機(jī)制。{6}
繼承。
繼承法規(guī)定公民的合法財(cái)產(chǎn)可被繼承,因此宅基地上的房屋理應(yīng)可繼承,根據(jù)“房地產(chǎn)一致”的原則,繼承人因此可繼續(xù)享有房屋所占用的宅基地使用權(quán)。我國宅基地多為祖遺地產(chǎn),即便是合作社運(yùn)動(dòng)中也僅僅是將其所有權(quán)收歸集體,農(nóng)民依然享有無限制的宅基地使用權(quán),因此,允許宅基地使用權(quán)的繼承符合我國的國情和習(xí)慣。{7}
三、宅基地使用權(quán)制度的缺陷及其現(xiàn)實(shí)困境
目前我國尚未制定調(diào)整宅基地流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)法規(guī),有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度散見于物權(quán)法、民法通則、土地管理法等法律法規(guī)及相關(guān)政策中,缺乏統(tǒng)一性。立法數(shù)量少且效力層次低,在實(shí)踐中大部分僅僅靠各級政府以及相關(guān)部門的政策性文件來予以調(diào)整,缺乏系統(tǒng)性,F(xiàn)有法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件、范圍、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等方面,均未明確規(guī)定,這制約了權(quán)利雙方的權(quán)利確認(rèn),潛在的房產(chǎn)和宅基地使用權(quán)私下、變相的轉(zhuǎn)讓、交易大量存在,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序混亂。主要表現(xiàn)在以下方面。
第一,現(xiàn)有法律法規(guī)既不完善,而且相互之間存在矛盾沖突,導(dǎo)致社會對司法公正的爭議。而現(xiàn)有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定之間還存在著以下幾種沖突:1. 禁止宅基地使用權(quán)超出本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍轉(zhuǎn)移與未限制宅基地上的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍間的沖突。2.農(nóng)民房屋抵押制度與宅基地抵押制度間的矛盾。3.地隨房走與一戶一宅使用制度間的矛盾。法律規(guī)定間的矛盾導(dǎo)致宅基地使用權(quán)交易雙方的權(quán)利均無法得到保護(hù),而認(rèn)識上的不統(tǒng)一已經(jīng)影響了法律的權(quán)威性。
第二,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被限制,隱形交易引發(fā)的產(chǎn)權(quán)糾紛多。發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已經(jīng)十分普遍,但我國農(nóng)村集體建設(shè)用地包括宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨體制性制約。土地管理法對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作了限制性規(guī)定。但是,出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)、農(nóng)民與城市居民互補(bǔ)的需求以及農(nóng)村自然景觀及生態(tài)吸引力,宅基地以買賣、出租、抵押等形式流轉(zhuǎn)已廣泛存在,形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的宅基地隱性市場。宅基地的隱形交易給土地權(quán)屬管理造成了很大的障礙,加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛,增加了法院的工作壓力,繼而影響了農(nóng)村的安定。
第三,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善,規(guī)劃滯后、行政監(jiān)管不力,政策性問題突出。由于我國不完全的市場機(jī)制,傳統(tǒng)的計(jì)劃手段仍舊在宅基地流轉(zhuǎn)中起主導(dǎo)作用,流轉(zhuǎn)機(jī)制的建設(shè)落后于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是嚴(yán)格控制宅基地標(biāo)準(zhǔn)、合理劃定功能區(qū)的前提,是管理宅基地的基礎(chǔ)。但部分省區(qū)市宅基地只有1︰10000的數(shù)字規(guī)劃,沒有落實(shí)到具體的點(diǎn)和面上,缺乏城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃。{8}此外,宅基地價(jià)格評估機(jī)制不健全、登記制度不完善,制約了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn);專業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)交易中心交易的缺乏,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不夠完善,政府對交易行為的有效監(jiān)管也相對薄弱,都使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)難以真正規(guī)范運(yùn)作。
“隱性土地市場”大量存在,它脫離法律運(yùn)行的現(xiàn)狀,對宅基地使用權(quán)的改革迫在眉睫。針對當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)制度與實(shí)踐脫節(jié)導(dǎo)致的問題,地方政府對宅基地制度進(jìn)行的探索改革實(shí)踐從未停止過,較具代表性的有浙江與廣東兩地的改革模式。
浙江義務(wù)和溫州模式。
“義烏模式”的主要內(nèi)容是:城區(qū)型農(nóng)村的宅基地,只要取得產(chǎn)權(quán)證就可以任何方式流轉(zhuǎn),對流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)對象等亦不加任何限制;城郊型農(nóng)村的宅基地,中央[1997]11號文件下發(fā)后權(quán)屬合法并依法取得產(chǎn)權(quán)證未建過房子的都可以流轉(zhuǎn),建過房子的只允許經(jīng)登記的宅基地流轉(zhuǎn);純農(nóng)村的宅基地只能以抵押方式流轉(zhuǎn)。一旦實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定繼續(xù)給農(nóng)民以基本居住權(quán)。流轉(zhuǎn)的具體流程仍應(yīng)將流轉(zhuǎn)的集體土地先依法征為國有土地,再按國有土地出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的程序和方法辦理有關(guān)手續(xù)!皽刂菽J健钡闹饕獌(nèi)容是:城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋的,其宅基地一律先由市、縣政府統(tǒng)一征為國有,再參照國有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓手續(xù)。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋的,若轉(zhuǎn)讓雙方均屬同一個(gè)縣(市、區(qū))戶籍下的農(nóng)業(yè)戶口,且受讓方在該縣(市、區(qū))原有的宅基地已全部由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織收回或轉(zhuǎn)讓的,可在保留集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下,辦理宅基地轉(zhuǎn)讓手續(xù);若轉(zhuǎn)讓雙方不符合前述條件的,則其宅基地仍需一律先由市、縣政府統(tǒng)一征為國有,再參照國有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓手續(xù)。且轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓后不得再在村集體組織申請宅基地建房。{9} “義烏模式”、“溫州模式”是在上世紀(jì)90年代末實(shí)施的改革,其宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)上都必須先將集體土地先征為國有土地,再按國有土地相關(guān)規(guī)定辦理土地流轉(zhuǎn)。是在我國“集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有以后才能進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn)”的政策下,對城郊結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題的解決具有積極意義,對現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)法律有所突破。但是這兩種模式并沒有解決遠(yuǎn)郊農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)問題,對遠(yuǎn)郊農(nóng)民存在明顯的不公平,同時(shí)也沒有根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求,真正建立起宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場。
廣東模式。
2005年10月,廣東省以政府令的形式發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,該辦法第3條規(guī)定,村民住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)。但如果因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物而導(dǎo)致住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的除外。村民出賣和出租住房后,不得再申請新的宅基地。可見,廣東模式對現(xiàn)行法律的突破最為徹底,在政策層面允許了宅基地的流轉(zhuǎn),僅需滿足房地一體原則即可。在流轉(zhuǎn)方式上,通過流轉(zhuǎn)取得的建設(shè)用地使用權(quán)不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè);而集體土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理,其中50%以上用于集體成員的社會保障。同時(shí),流轉(zhuǎn)過程中存在的問題也較多,包括與土地規(guī)劃的沖突,政策多是為了使過去的私下交易變?yōu)楹戏,在新開發(fā)土地中流轉(zhuǎn)非常少,另外,珠三角地區(qū)由于土地增值潛力大,農(nóng)民更愿意長期出租而不出讓。 {10}廣東的改革對突破法律限制的意義重大。廣東之所以能走在土地改革前列,與其在工業(yè)化與城市化進(jìn)程中率先遭遇的尷尬狀況密切相關(guān),“一戶多宅”問題嚴(yán)重,土地供應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)增長的主要瓶頸。而同時(shí)宅基地隱性交易最為混亂,在法律之外自行運(yùn)行。農(nóng)地入市改革如果實(shí)施,城中村、城郊村的農(nóng)民將由此大大受益。而宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高的地方,目前可能不會帶來多大的改變。問題是,在制度變遷之中,如何更好地實(shí)現(xiàn)公平正義,保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益?如果給了市場化出路卻不堵住由行政權(quán)力把持的源頭,這次變革是否會變成資本和農(nóng)村各種權(quán)力相互勾結(jié)進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”的一場盛宴?
四、完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議
基于我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的弊端以及各地實(shí)踐中存在的問題,筆者對完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出如下幾點(diǎn)建議。
加大立法力度,明確宅基地使用權(quán)的物權(quán)性及可流轉(zhuǎn)性。
完善宅基地管理的立法主要分兩方面:一是完善宅基地使用權(quán)的立法體系。當(dāng)前宅基地立法滯后、法律效力低、法律政策間矛盾多,只有從多個(gè)角度、全方位地規(guī)定宅基地使用權(quán),形成相關(guān)體系,才能使宅基地使用權(quán)有法可依。譬如立法機(jī)關(guān)可以制定一部專門的宅基地使用權(quán)法,其中詳細(xì)規(guī)定宅基地使用權(quán)的概念、內(nèi)容、取得方式、行使限制、流轉(zhuǎn)、消滅、法律責(zé)任及其他法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定的條款;又或者在總結(jié)各地改革立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上由國務(wù)院先行制定和出臺宅基地管理?xiàng)l例,明確宅基地產(chǎn)權(quán)、宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記管理等制度。完整的宅基地使用權(quán)法律體系的構(gòu)建是完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的前提。二是應(yīng)當(dāng)明確界定宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì),包括生存保障性、物權(quán)性和可轉(zhuǎn)讓性。
規(guī)范宅基地規(guī)劃管理。
第一,加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理。我國應(yīng)根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要,科學(xué)預(yù)測農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模;結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和社會主義新農(nóng)村建設(shè),完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃,安排專項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃及開展村莊治理試點(diǎn),從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局;通過充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用,因地制宜,分類指導(dǎo),統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地,從而有計(jì)劃、有步驟、有特色地改善農(nóng)村生活和村容村貌。{11}第二,改革宅基地審批制度。改革和完善宅基地審批制度,各縣在申請農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)應(yīng)根據(jù)宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)一次性申請辦理,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村“一戶一宅”政策,加強(qiáng)對新增宅基地的行政審批。而對存量宅基地的原址翻建改建,則應(yīng)取消審批,只要符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃即可。第三,完善宅基地登記制度。從立法上,土地管理法對宅基地使用權(quán)登記制度的規(guī)定不明確,應(yīng)當(dāng)明確宅基地使用權(quán)的取得必須經(jīng)登記生效,登記應(yīng)當(dāng)是物權(quán)變動(dòng)的要件;在實(shí)際工作中則應(yīng)盡快加強(qiáng)對宅基地的登記工作,明晰宅基地使用權(quán)的主體,依法確定權(quán)屬范圍,以保障交易的安全性,做好流轉(zhuǎn)的管理;同時(shí)應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度,改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面,在流轉(zhuǎn)中還要加強(qiáng)宅基地的變更登記工作。
建立規(guī)范有序的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系。
首先,應(yīng)當(dāng)從立法和政策上承認(rèn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性,并明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式。但是可以預(yù)見,宅基地流轉(zhuǎn)將加大對耕地保護(hù)的壓力,因此流轉(zhuǎn)必須考慮土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格控制;加大對流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收監(jiān)管,規(guī)范并開征不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)稅,促進(jìn)宅基地在保護(hù)耕地的前提下,按規(guī)劃、有計(jì)劃合理流轉(zhuǎn)。同時(shí)為防止濫用宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)牟取不法利益,應(yīng)對流轉(zhuǎn)做必要的限制:堅(jiān)持“一戶一宅”的原則,禁止已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的農(nóng)民再申請新的宅基地;堅(jiān)持用途管制原則,禁止受讓人擅自改變宅基地的用途,謹(jǐn)防利用宅基地進(jìn)行包括房地產(chǎn)村開發(fā)在內(nèi)的商業(yè)投機(jī)活動(dòng);在擴(kuò)大受讓人的范圍、允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅的同時(shí),應(yīng)當(dāng)規(guī)定城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅面積的最高限額,并開征房產(chǎn)稅、土地保有稅等,調(diào)節(jié)農(nóng)村土地資源的合理分配,避免土地資源的浪費(fèi),提高土地資源的利用效率。其次,宅基地流轉(zhuǎn)作為微觀經(jīng)濟(jì)行為,市場調(diào)節(jié)是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的主要方式。因此必須建立宅基地市場,以協(xié)調(diào)大量潛在宅基地的供需,完善社會主義市場體系。同時(shí)應(yīng)形成合理的價(jià)格體系,使價(jià)格在宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。合理的價(jià)格體系應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)宅基地區(qū)位及環(huán)境質(zhì)量的差異性。再次,應(yīng)建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者的利益關(guān)系,必須正確處理。宅基地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸集體土地所有者,再次流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人,國家以不動(dòng)產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅等稅收形式分享收益。
對失地農(nóng)民提供必要保障。
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化必然要涉及少數(shù)沒有生活來源的失地農(nóng)民的住房保障問題。筆者建議規(guī)定集體所有的宅基地分配資金之中預(yù)留一部分,專門用來對極少數(shù)失地集體成員的基本住房以及生活保障。這里的保障應(yīng)該是較低的保障,不能因?yàn)榧w的保障而使農(nóng)民故意占集體經(jīng)濟(jì)的便宜,侵害集體的利益。集體資金分配權(quán)應(yīng)交由村民大會決定,產(chǎn)生的集體增值收益應(yīng)該盡可能先確保低收入農(nóng)民生活保障,再用于集體福利方面。只有村民大會的決定才能合乎大多數(shù)人的利益,并且真正保障到那些需要保障的村民。失地農(nóng)民的必要保障應(yīng)根據(jù)各個(gè)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度而制定,對于土地價(jià)值不高的落后地區(qū),國家和各省可以根據(jù)實(shí)際情況,通過財(cái)政轉(zhuǎn)移或者其他措施加強(qiáng)農(nóng)村住宅保障體系建設(shè),也可以仿效城市的經(jīng)濟(jì)適用房制度、廉租房制度,在培育農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場的同時(shí)有步驟地建立農(nóng)村住宅保障體系。資金來源可以以宅基地分配收益為主。
五、結(jié)語
宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)形式,其在本質(zhì)上仍然是物權(quán)的一種,但其在現(xiàn)行制度下卻不具有實(shí)質(zhì)的收益、處分權(quán)能。此外,現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度存在種種弊端與缺陷,急需完善。浙江、廣東對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革探索盡管具有一定積極意義和現(xiàn)實(shí)效果,但仍存在著局限性,現(xiàn)實(shí)存在的和潛在的流轉(zhuǎn)問題并沒有得到根本的解決。對此,筆者從立法、規(guī)劃、市場、保障等四個(gè)方面對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革提出建議,以期對我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善有所裨益。
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