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司法判例 |
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| 李國鈴訴福安市人民政府房屋拆遷違法要求行政賠償案 |
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時間：2010/8/18 14:04:00 |
李國鈴訴福安市人民政府房屋拆遷違法要求行政賠償案
【分類】 國家賠償
【時 效 性】 有效
【頒布時間】 1998年02月02日
案 情
原告：李國鈴，男，漢族，１９６０年５月５日出生，福安市人，手工業(yè)者，住福安市中興路１０６號。
被告：福建省福安市人民政府。
法定代表人：藍(lán)如春，代理市長。
�。保梗梗材辏保霸拢常比眨０彩腥嗣裾鶕�(jù)城市建設(shè)需要，以安政〔１９９２〕綜５５５號文件，決定對里園路與解放路交叉口西南側(cè)地塊進(jìn)行成片改造，拓寬道路，建設(shè)綜合大樓（以下簡稱金山南路改造拓寬工程）。１９９３年５月１７日，福安市人民政府，中共福安市委作出安委辦〔１９９３〕３５號決定，成立福安市金山南路拓寬指揮部（以下簡稱指揮部）。１９９４年６月，經(jīng)中共福安市委、福安市人民政府研究同意由指揮部具體實施金山南路改造拓寬工作。福安市人民政府以安政〔１９９４〕綜１７７文件，批復(fù)同意了指揮部所制定的“關(guān)于金山南路改造拓寬工程實施方案”，決定由指揮部實施金山南路改造拓寬工程的拆遷工作。指揮部以安金拓字〔１９９４〕第００２號《福安市金山南路改造拓寬工程方案的實施細(xì)則》，對拆遷范圍、拆遷補償辦法、拆遷安置等問題作了規(guī)定。同年１２月３１日，福安市計劃委員會作出安計基字〔９４〕第０６９號《關(guān)于金山南路舊街改造道路拓寬等基建項目立項的批復(fù)》。１９９５年８月２５日，福安市房地產(chǎn)管理局給指揮部頒發(fā)了拆許字〔１９９５〕第５號《房屋拆遷許可證》。８月３１日，福安市房地產(chǎn)管理局頒布《關(guān)于改造金山南路和解放路交叉口西南側(cè)拆遷房屋公告》。李國鈴房屋座落于福安市南大路５３號，屬拆遷范圍。１９９５年９月１５日，原告李國鈴與指揮部簽訂拆遷補償安置協(xié)議，協(xié)議簽訂后，李國鈴自行拆除了房屋，但協(xié)議的其他內(nèi)容未得以執(zhí)行。１９９６年１月３１日，李國鈴向?qū)幍碌貐^(qū)中級人民法院提起行政訴訟。
原告李國鈴訴稱：被告福安市政府授權(quán)金山南路指揮部，在拆遷安置工作中，違反國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定的“先安置后拆遷”的原則，采取封閉道路、注銷營業(yè)執(zhí)照、停電、停水等手段，逼迫原告等拆遷；原告被迫簽下拆遷協(xié)議書，該協(xié)議簽訂違反上述《條例》的規(guī)定，屬于無效協(xié)議，且指揮部對協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容大部分應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)也沒有履行。請求人民法院依法判決：１、撤銷被告違法的房屋拆遷之具體行政行為；２、恢復(fù)原狀，就原地賠償原告的樓店；３、賠償損失，每月以６８０元計算，從１９９５年８月２６日起至拆遷安置解決之日止；４、因原告房屋被拆除，租房居住及做面工場，月租金６８０元，水電安裝費８００元，建灶費用８３０元，停產(chǎn)一個月?lián)p失３０００元，給予賠償。
被告福安市人民政府答辯稱：被告對福安市金山南路和解放路交叉口西南側(cè)實施的房屋拆遷行為是合法的，請求人民法院依法裁定駁回原告的訴訟請求。主要事實和理由是：１、根據(jù)城市規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展需要，該項建設(shè)有國家建設(shè)項目任務(wù)批準(zhǔn)書、房屋拆遷許可證等一系列文件證明立項合法，手續(xù)完備。２、指揮部與原告李國鈴之間的房屋拆遷協(xié)議，是在平等、公正、公開的基礎(chǔ)上，經(jīng)雙方協(xié)商一致后自愿簽訂的，是協(xié)議雙方的真實意思表示，程序合法，況且亦已得到雙方的實際履行，原告按協(xié)議自行拆除了房屋，根本不存在指揮部采取不正當(dāng)?shù)氖侄嗡鶠榈氖聦�。３、原告李國鈴未領(lǐng)取安置過渡費、搬家費等補償費用的主要原因，是其在１９９６年１月１５日向人民法院提起行政訴訟之后，自己拒絕來領(lǐng)取，并非指揮部不及時給其安置過渡費等補償費用。
審 判
寧德地區(qū)中級人民法院經(jīng)公開開庭審理認(rèn)為：根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》和《福建省城市房屋拆遷管理辦法》的規(guī)定，被告因城市建設(shè)需要，可以實施拆遷房屋的行為。被告在實施拆遷房屋過程中，由有關(guān)職能部門發(fā)布公告，并委托授權(quán)指揮部與原告簽訂了拆遷安置補償協(xié)議，且實際拆除了房屋。原告請求撤銷被告的房屋拆遷行為及賠償損失，不予支持。但被告未能及時給付原告安置過渡費，按有關(guān)規(guī)定應(yīng)六倍予以支付。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規(guī)定，該院于１９９６年１２月２４日作出判決：
一、維持福安市人民政府的房屋拆遷之具體行政行為；
二、福安市人民政府應(yīng)在本判決生效之日起十五日內(nèi)，將補償費２１２８６．５元，過渡安置費４３２０元（按六倍計算），搬家費２００元，共計２５８０６．５元，給付原告；
三、駁回原告的其他訴訟請求。
一審訴訟費５００元，由原告負(fù)擔(dān)１００元，被告負(fù)擔(dān)４００元。
一審宣判后，原告李國鈴、被告福安市政府均不服，向福建省高級人民法院提出上訴。
上訴人李國鈴訴稱：福安市人民政府借舊城改造，炒賣地皮，其所成立的指揮部不具備拆遷人的主體資格，在拆遷過程中，指揮部對拆遷補償，因人而異，極不公平。因此，其采取高壓手段，在未進(jìn)行公證的情況下，就逼迫上訴人李國鈴簽訂拆遷協(xié)議，是無效的。目前，上訴人李國鈴的房屋已被拆除，但至今未領(lǐng)取拆遷補償與臨時過渡安置費、搬家費。因此，請求二審法院撤銷一審判決，并判決福安市人民政府的拆遷行為違法，賠償上訴人李國鈴的經(jīng)濟(jì)損失。
上訴人福安市人民政府上訴稱：原審判決與上訴人李國鈴訴訟請求不相一致，原審判決維持上訴人福安市人民政府的合法拆遷行為的同時，又對與本案上訴人李國鈴訴訟請求沒有任何關(guān)系的補償費、安置過渡費作出判決，原審這種超越訴訟請求的判決，應(yīng)予撤銷；上訴人李國鈴拒絕領(lǐng)取安置費等費用，上訴人未違反《福建省城市房屋拆遷管理辦法》第２８條規(guī)定。因此，一審法院判決在適用法律上明顯錯誤；同時，一審判決的訴訟費負(fù)擔(dān)存在偏差。請求二審法院變更原審判決。
福建省高級人民法院審理認(rèn)為，行政機關(guān)作出的具體行政行為必須有事實根據(jù)和法律依據(jù)，并依法定程序行使職權(quán)，由于福安市人民政府所提供的拆遷主體、有關(guān)審批手續(xù)等證據(jù)不能證明其組織房屋拆遷的行為合法，應(yīng)予撤銷。福安市人民政府違法的拆遷行為所造成上訴人李國鈴房屋拆除后的直接經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)予賠償。上訴人李國鈴認(rèn)為福安市人民政府組織拆遷行為違法及賠償直接經(jīng)濟(jì)損失的上訴理由本院予以采納。上訴人李國鈴提出的其他財產(chǎn)損失賠償之訴，因證據(jù)不足且于法無據(jù)，本院不予支持。上訴人福安市人民政府請求維持具體行政行為的上訴理由本院不予采納。原審法院判決維持福安市人民政府房屋拆遷之具體行政行為，事實不清，證據(jù)不足，原審法院判決給付上訴人李國鈴六倍的過渡安置費于法無據(jù)，應(yīng)予撤銷。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項、第五十四條第（二）項第１目、第六十條第一款之規(guī)定，該院于１９９８年２月２日作出判決：
一、撤銷寧德地區(qū)中級人民法院〔１９９６〕寧中行初字第３６號行政判決；
二、撤銷福安市人民政府房屋拆遷的具體行政行為；
三、福安市人民政府依法重新組織房屋拆遷安置補償工作；
四、福安市人民政府應(yīng)在本判決生效之日起三十日內(nèi)，先行將臨時安置補償完畢止，福安市人民政府每月給付上訴人李國鈴３００元臨時補助費；
五、駁回上訴人李國鈴的其他訴訟請求。
本案一、二審訴費各３５０元，由上訴人福安市人民政府負(fù)擔(dān)。
評 析
本案在審理過程中，主要涉及以下幾個問題：
１．本案被告對原告實施房屋拆遷之具體行政行為是否合法？
《中華人民共和國行政訴訟法》第五條、第三十二條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”；“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。本案被告實施房屋拆遷之具體行政行為是否合法？案經(jīng)審理，被告福安市政府所提供的拆遷主體、有關(guān)審批手續(xù)等證據(jù)，不能證明其實施的具體行政行為的合法性；而被告實施房屋拆遷過程中的所作所為，則顯然有悖于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的目的及其有關(guān)條款的具體規(guī)定：
首先，根據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第三條的規(guī)定以及最高人民法院《關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營案件若干問題的解答》的司法解釋，拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位或個人，而指揮部系被告福安市政府和中共福安市委聯(lián)合成立的臨時機構(gòu)，不是該拆遷建設(shè)項目的單位，不具備房地產(chǎn)開發(fā)和經(jīng)營的資格。因此，指揮部不具有房屋拆遷的主體資格。
其次，《城市房屋拆遷管理條例》第八條規(guī)定，任何單位或者個人需要拆遷房屋，必須持國家規(guī)定批準(zhǔn)文件、拆遷計劃和拆遷方案，向縣以上人民政府拆遷主管部門提出拆遷申請，經(jīng)批準(zhǔn)并發(fā)給房屋拆遷許可證后，方可拆遷；房屋拆遷需要變更土地使用權(quán)的，必須依法取得土地使用權(quán)。但是，本案中福安市計劃委員會的安計基字〔９６〕第０６號立項批復(fù)，只是同意金山南路舊街改造、道路拓寬的基建項目立項，并沒有涉及建設(shè)綜合大樓的立項；拆遷安置方案及補償標(biāo)準(zhǔn)，不是依法由福安市政府制定，報寧德地區(qū)行政公署審查批準(zhǔn)后實施，而是指揮部自行制定方案及標(biāo)準(zhǔn)，且該方案在實體內(nèi)容和程序上都違反了《福建省城市房屋拆遷管理辦法》的規(guī)定。
再次，指揮部沒有按照《福建省城市房屋拆遷管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，在實施房屋拆遷之前，做好拆遷房屋的勘驗丈量、評估和居住情況的登記；在與被拆遷人訂立的安置補償協(xié)議中，沒有就安置用房面積、地點、搬遷過渡方式等安置補償?shù)幕緝?nèi)容作出規(guī)定；而且在拆遷范圍內(nèi)的拆遷安置問題未妥善解決之前，就采取砌圍墻封閉道路等辦法，這些行為都是違背法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定的。
�。玻景副桓鎸嵤┑姆课莶疬w之具體行政行為違法，法院是否應(yīng)作出判令被告依法重新進(jìn)行房屋拆遷補償？
《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，具體行政行為違法，法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。本案中，被告對福安市區(qū)金山南路改造拓寬工程中對原告等人作出的房屋拆遷具體行政行為，是屬于已經(jīng)實際實施了的房屋拆遷行為，法院對案件經(jīng)公開審理，確認(rèn)被告的具體行政行為違法，但鑒于原告的房屋拆遷已經(jīng)實施，對原告的安置補償問題也隨之實際發(fā)生，因而法院如果僅僅判決撤銷被告的具體行政行為，對依法有效地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的問題并不能實際解決。因此，根據(jù)《行政訴訟法》的上述規(guī)定和本案的實際情況，法院在判決確認(rèn)被告的具體行政行為違法并予撤銷的同時，應(yīng)當(dāng)判決被告依法重新對原告進(jìn)行拆遷安置補償。這樣做，也才能達(dá)到通過行政訴訟給予行政相對人司法救濟(jì)的目的。
�。常嗣穹ㄔ涸趯Ρ景缸鞒雠辛畋桓嬷匦逻M(jìn)行房屋拆遷安置補償?shù)耐瑫r，是否應(yīng)當(dāng)對被告給付原告的臨時安置補助費、搬家費等先行直接作出判決？
《行政訴訟法》的立法宗旨，是保障公民的合法權(quán)益、維持和促進(jìn)行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。本案中，由于被告在金山南路改造拓寬建設(shè)工程中，對原告等人實施房屋拆遷的具體行政行為違法，給原告的合法權(quán)益造成損害，因為原告在房屋拆除后的兩年多，沒有得到依法應(yīng)該得到的任何安置補償，使原告的生產(chǎn)、生活遭遇到很大的困難。為了及時解決原告生產(chǎn)、生活的實際困難，同時鑒于對臨時安置補助費等標(biāo)準(zhǔn)也有了明確的規(guī)定，拆遷補償就其性質(zhì)而言，本來亦屬于拆遷人與被拆遷人平等主體之間的民事法律關(guān)系，只是由于被告授權(quán)不具有拆遷主體資格的指揮部承擔(dān)拆遷安置補償責(zé)任，混淆了行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的界限。因此，法院對本案判令被告重新進(jìn)行安置補償?shù)耐瑫r，是否應(yīng)當(dāng)先行直接判決被告給付原告的臨時安置協(xié)助費等補償費用？對此本案一、二審法院都采取肯定的態(tài)度。本案有必要，法院依法也可以就此類補償費直接作出判決。因此，省高級法院二審終審判決：被告應(yīng)在一個月內(nèi)先行將臨時安置補助費８２５０元，搬家費３００元，給付原告；自１９９８年１月起至原告房屋拆遷安置補償完畢，被告負(fù)責(zé)每月給付原告３００元臨時安置補助費。
需要指出的是，在本案審理過程中，有的意見認(rèn)為，為了及時解決爭議，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，法院應(yīng)就各項安置補償問題均予直接判決。這種意見沒有被二審法院所采納。這是鑒于房屋拆遷安置補償，涉及許多方面的問題，如安置地點、安排用地、建房規(guī)劃、安置補償?shù)戎T多問題，不僅涉及的問題比較復(fù)雜，且也多是行政機關(guān)的行政職權(quán)范圍的事項。因此，二審法院依照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，沒有就各項安置補償問題均予直接作出判決，而是只判令被告重新對原告進(jìn)行拆遷安置補償（臨時安置補助費、搬家費等除外）。
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