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“一把手”及“一把手”權(quán)力的存在，是政治生活中的一個客觀事實�！耙话咽帧边@個稱呼猶如英文中的Number One 一樣，本身并沒有什么褒貶之分。但是，在我國現(xiàn)實政治生活中，現(xiàn)在的“一把手”權(quán)力和“一把手”現(xiàn)象卻常為人詬病。其主要的原因是：“一把手”權(quán)力過大，“一把手”用權(quán)不當，“一把手”權(quán)限不受制約監(jiān)督。有人形象地說，“一把手”有“三個一”，即：“決策一言堂”、“用人一句話”，“花錢一支筆”。在這樣的情況下，“一把手”牢牢地掌控著決策權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)等所有的權(quán)力，實際上等同于壟斷了權(quán)力。這樣的“一把手”權(quán)力，顯然是不恰當?shù)�，違背了《黨章》和《憲法》的規(guī)定，是釀成濫用權(quán)力的根本弊端。那么，“一把手”究竟應(yīng)該具有什么樣的權(quán)力呢？這樣的權(quán)力究竟有多大、多廣呢？這是需要給予科學分析和厘清界定的。
通常說的“一把手”，就是在領(lǐng)導班子和領(lǐng)導成員中居于首位的負責人。作為首要的負責人和承擔首要的職責，“一把手”不過是一個簡稱，其規(guī)范的稱呼應(yīng)是“首長負責制”�！耙话咽帧弊鳛槭滓呢撠熑瞬⒙男惺滓穆氊煟斎恍枰獡碛袡�(quán)力�！耙话咽帧钡臋�(quán)力蓋源于首長負責制的規(guī)定，有著黨規(guī)國法的條文依據(jù)。
在黨的規(guī)定方面，作為黨的各級組織的首長負責制，《黨章》明確指出，“黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導和個人分工負責相結(jié)合的制度”；“委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責�！边@說明，為了負責完成某項分工任務(wù)，需要指定一個總負責人。這個總負責人，可以是作為委員會成員中的“一把手”來擔當，也可以就是某個委員會成員因被授予這項工作的負責而成為“一把手”。
在國家法律方面，作為政府的首長負責制，《憲法》第八十六條指出，“國務(wù)院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制�！痹谶@里，說得更清楚了，各級政府行政長官或行政部門主管，就是“一把手”，并由他們實行“一把手”負責制。
根據(jù)《黨章》和《憲法》的有關(guān)規(guī)定，“一把手”的權(quán)力主要由下述三個方面構(gòu)成。
首先，“一把手”擁有決策參與權(quán)。政黨和政府的活動及工作，最重要的就是對國內(nèi)外重大問題和黨政重大事務(wù)作出決策。這樣的決策，產(chǎn)生的是關(guān)于黨和國家如何發(fā)展的路線、方針、政策、決定等等結(jié)果。黨和國家的大政方針，是黨和國家發(fā)展的生命線，因此，黨政各級組織和領(lǐng)導班子，承當著就全國或各地黨政重大問題進行決策的重任。重大決策，還包括重大人事安排。在實施這些重大決策的過程中，必須充分發(fā)揚民主，廣泛征求意見，甚至允許進行爭論和辯駁。決策是否可行，要采取會議表決的形式，達到過半數(shù)或三分之二的才能獲得通過。進行重大決策，正如《黨章》具體規(guī)定的那樣：“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定�！薄稇椃ā返诰攀畻l也規(guī)定：“國務(wù)院各部部長、各委員會主任負責本部門的工作；召集和主持部務(wù)會議或者委員會會議、委務(wù)會議，討論決定本部門工作的重大問題。各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章�！�
顯而易見，作為黨政各級組織和領(lǐng)導班子的“一把手”，在集體領(lǐng)導制度下，有著參與決策的權(quán)力。在決策過程中，“一把手”和委員會中的或領(lǐng)導班子中的任何一個成員一樣，地位是平等的，有著關(guān)于決策的創(chuàng)制權(quán)、議論權(quán)和表決權(quán)；在決策付諸表決時，“一把手”也只有一票的權(quán)力。絕不能認為，“一把手”在決策中具有特權(quán)，決策必須以他的意見為準，一切得聽他的。在任何的決策過程中，無論如何都必須實行少數(shù)服從多數(shù)的原則。當“一把手”自身處于少數(shù)時，甚至是一個人時，他都必須服從多數(shù)，而不是相反�！耙话咽帧痹跊Q策過程中發(fā)揮的作用應(yīng)該是，善于集中大家的好主意、好看法，或者能夠提出好主意、好看法并引導大家形成新見解、新共識�！耙话咽帧苯^不能動輒以自己的意見強加于他人，以自己的意志為轉(zhuǎn)移。這樣，“一把手”的權(quán)力就會得到尊重，并有了合理的權(quán)力邊界規(guī)范。
其次，“一把手”擁有任務(wù)執(zhí)行權(quán)。在各級黨的委員會集體分工、個人負責的情況下，以及在各級政府中作為各級行政長官或行政部門主管的情況下，“一把手”具有完成任務(wù)的執(zhí)行權(quán)，即首長負責制的辦事權(quán)力。需要強調(diào)指出的是，首長負責制的辦事權(quán)力，僅僅是為完成任務(wù)而具有的執(zhí)行權(quán)力，具體地說，即是為執(zhí)行和完成任務(wù)過程中所負有的人事權(quán)、決策權(quán)、指揮權(quán)、督查權(quán)等等。這樣的執(zhí)行權(quán)必須是有職有權(quán)、實實在在的、能夠令行禁止的權(quán)力。
——人事權(quán)。“一把手”為了完成任務(wù)，需要配備一定的領(lǐng)導人員和工作人員，因此，他擁有人事權(quán)并運用人事權(quán)來挑選一定的人選，甚至可以組成一個領(lǐng)導團隊。當然，“一把手”在使用人事權(quán)時，不能違反紀律，要能夠經(jīng)得起檢查監(jiān)督。例如，他不能隨意濫用親朋好友，也不能任用有劣跡的人員。除此之外，則不能干涉“一把手”的人事權(quán)。需要指出的是，“一把手”為執(zhí)行任務(wù)而擁有的人事權(quán)，不同于對重大人事進行決策安排的人事權(quán)�！耙话咽帧睘閳�(zhí)行任務(wù)而做出的人事安排，在任務(wù)完成之后便予終止。
——決策權(quán)。“一把手”在執(zhí)行任務(wù)的過程中，需要根據(jù)具體情況進行決策，尋找完成任務(wù)的最佳路徑。在為完成任務(wù)而做決策時，他可以聽取和征求他人的意見，也可以開會進行討論，但他擁有拍板權(quán)。同樣需要指出的是，這樣的決策權(quán)不同于對重大問題的決策權(quán)，無須少數(shù)服從多數(shù)。
——指揮權(quán)。“一把手”負有完成任務(wù)的指揮權(quán)，他人必須服從指揮。如果有不服從者或公開對抗者，“一把手”有權(quán)做出相應(yīng)的處置。
——督查權(quán)�！耙话咽帧睂θ蝿�(wù)的進展負有督查權(quán)，對工作不力者，說三道四者，有權(quán)進行處置，直至將其罷免開除。
簡言之，以上“四權(quán)”是在執(zhí)行權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生的四種權(quán)力，是首長負責制為了執(zhí)行和完成某項任務(wù)所需要的四種權(quán)力，不要把這“四權(quán)”與其他范圍內(nèi)的類似的權(quán)力相混淆。“一把手”的執(zhí)行權(quán)既是有職有權(quán)的，同時也是嚴格地權(quán)責對等的。“一把手”對執(zhí)行權(quán)負有全權(quán)責任，出了問題，一定要受到問責。“一把手”的執(zhí)行權(quán)也要受到限制的，他不能任意地把執(zhí)行權(quán)濫用來進行違法違規(guī)活動。一旦他濫用執(zhí)行權(quán)，人們可以拒不執(zhí)行并予以控告。
最后，“一把手”也享有監(jiān)督權(quán)。“一把手”當然擁有監(jiān)督權(quán)，即他對班子其他成員和其他人員所具有的監(jiān)督權(quán)。他享有黨的規(guī)章制度和法律規(guī)定的檢舉揭發(fā)權(quán)、罷免撤換權(quán)，以及控告權(quán)、申訴權(quán)、辯護權(quán)、保留意見權(quán)等等。但這樣的監(jiān)督權(quán)并不是唯一屬于他的，他自身也要受到來自他人的監(jiān)督。而且，也不是他想監(jiān)督就監(jiān)督，要怎樣監(jiān)督就怎樣監(jiān)督。簡言之，“一把手”的監(jiān)督權(quán)和他人是一樣的，既不是高人一等，更不能享有特權(quán)。
原載《瞭望》2011年第26期
許耀桐：教授；國家行政學院科研部主任 | 
